Les demandeurs d’asile et l’Europe : Les méandres d’une procédure inhumaine

Dès 1990, le principal souci des États européens a été de mettre fin à deux pratiques constatées au cours de la décennie précédente : celle des demandeurs d’asile « sur orbite », littéralement ballottés d’un État vers l’autre, et celle des candidats au statut de réfugié multipliant les demandes au fur et à mesure que des rejets étaient prononcés à leur encontre. Cette double préoccupation a été le point de départ de la politique de coordination mise en place au niveau européen. Où mène-t-elle aujourd’hui ?

Deux conventions sur l’asile ont été conclues à quelques jours d’intervalle, celle de Dublin, le 15 juin 1990(1), et celle de Schengen, le 19 juin 1990(2). La convention de Schengen visait, en théorie, à mettre en œuvre un objectif qui n’a toujours pas vu le jour de manière intégrale, celui de la libre circulation des personnes entre les États signataires. Ce qui a été, par contre, concrétisé bien plus rapidement, ce sont les mesures dites compensatoires, mettant en place, aux frontières extérieures, un dispositif de protection considéré comme indispensable et faisant de l’ensemble des pays signataires une véritable forteresse (politique commune de visas, mise en place d’un fichier commun, le Système d’Information Schengen, règles relatives à l’extradition…)(3).

L’un des principaux apports de la convention de Schengen était déjà de poser le principe de l’unicité de l’État compétent pour l’examen d’une demande d’asile. Objectif identique à celui de la convention de Dublin, conclue quatre jours plus tôt mais par l’ensemble des États membres de la Communauté européenne, y compris ceux qui étaient, et sont toujours, réticents à la convention de Schengen, tels que le Royaume-Uni. Compte tenu de ce recoupement, il était clairement prévu que, dès l’entrée en vigueur de la convention de Dublin, l’ensemble des mesures relatives aux demandes d’asile figurant dans la convention de Schengen disparaîtrait purement et simplement, le laboratoire étant considéré comme suffisamment rôdé.

C’est chose faite depuis le 1er septembre 1997, date de l’entrée en vigueur de la convention de Dublin. Depuis quelques mois donc, la politique en matière d’asile a pris une dimension européenne s’étendant sur tout le territoire de l’Union. Pour certains États, signataires de la convention de Schengen, le nouveau dispositif n’est cependant pas une découverte, sauf pour ce qui concerne leurs relations avec leurs nouveaux partenaires.

Un dispositif particulièrement complexe

La convention de Dublin s’applique aux étrangers revendiquant le statut de réfugié au sens de la convention de Genève, c’est-à-dire persécutés ou craignant de l’être en raison de leur race, religion, nationalité, et ne pouvant demander la protection de leur pays. Elle n’a pas pour objet d’harmoniser le traitement des demandes d’asile par les Etats membres parties à la convention, mais simplement de mettre en place des critères qui permettront de déterminer quel Etat est compétent pour examiner la demande d’asile.

Les États s’engagent à ce que l’un d’entre eux examine obligatoirement une demande d’asile présentée soit à la frontière soit sur son territoire. Mais cette demande n’est examinée que par un seul État membre, conformément à sa législation nationale et à ses obligations internationales. Le processus de détermination de l’Etat responsable se fait à partir de l’État dans lequel la demande d’asile est formulée.

Une hiérarchie de critères

Les critères de détermination de l’État responsable d’une demande d’asile ne sont pas optionnels mais hiérarchiques : si les conditions du premier critère sont réunies, c’est cet État qui est compétent ; à défaut, ce sont celles du deuxième qu’il convient d’étudier ; encore à défaut, celles du troisième, etc. C’est à propos de cette hiérarchie que l’on rencontre les principales différences par rapport à la convention de Schengen qui, rappelons-le, ne s’applique plus en matière d’asile.

Le premier critère retenu est celui de la présence d’un membre de la famille proche ayant déjà le statut de réfugié. Deuxième critère : la possession d’un titre de séjour dans l’un des États membres. Troisième critère : la possession d’un visa en cours de validité. Même si ce visa a une validité territoriale sur plusieurs États membres (visa Schengen, notamment), c’est l’État dont les autorités consulaires l’ont délivré qui est compétent.

Enfin, dernier critère : lorsque l’étranger a pénétré irrégulièrement sur le territoire de l’Union européenne, c’est l’État par lequel il a pénétré sur ce territoire qui est compétent. Cette définition se fait à partir d’un faisceau d’indices décrits avec précision par les textes d’application et s’avère souvent particulièrement complexe. Ces deux derniers critères sont, en pratique, les plus fréquemment retenus. Lorsque aucun des critères n’est pertinent, ce qui est extrêmement rare, l’État compétent est celui dans lequel la demande d’asile est formulée.

Les effets de ce dispositif sont particulièrement drastiques. En cas de rejet, le demandeur d’asile ne peut plus solliciter la protection dont il a pourtant besoin auprès des autorités d’un autre État membre. Les frontières intérieures sont totalement étanches et il lui sera également souvent difficile d’acquérir un droit de séjour dans un autre État membre, même à un autre titre que celui de réfugié. Mais surtout, la mise en place de ces règles de coordination révèle une extrême rigidité, qui a donné naissance à toute une série de difficultés.

Difficultés culturelles et linguistiques tout d’abord : par exemple, un ressortissant algérien de langue française ayant des cousins ou des collatéraux français (qui ne sont alors pas considérés comme des membres de la famille suffisamment proches pour que le premier critère soit rempli), sera contraint de voir sa demande d’asile examinée par les autorités portugaises uniquement parce que ce sont les seules autorités consulaires qui ont consenti à lui délivrer un visa Schengen, au demeurant valable sur le territoire français.

Difficultés familiales ensuite : il n’est pas rare de voir des familles littéralement éclatées du seul fait de l’application de ces règles de détermination de l’État compétent. Ainsi, les autorités consulaires de l’Allemagne délivrent un visa Schengen à un ressortissant ukrainien, celles de la France à son épouse.

Par la mise en œuvre des critères issus de la convention de Dublin, l’Allemagne sera compétente pour examiner la demande d’asile du premier, la France, celle de son épouse. En effet, le premier critère de compétence de la convention, celui de l’unité de famille, s’applique uniquement dans les cas où un membre de la famille a déjà obtenu le statut de réfugié. Le couple sera alors tenu de rester séparé pendant toute la durée de la procédure qui est souvent longue.

Les demandes, présentées pour des faits souvent identiques, seront en outre examinées séparément. La reconnaissance du statut sera d’autant plus aléatoire que chacun des États compétents appliquera ses propres règles nationales ; il se pourra donc que l’un puisse obtenir la qualité de réfugié, l’autre pas. Enfin, on sait que, même en cas de reconnaissance,

les transferts de protection d’un État signataire de la convention de Genève à un autre, ou les règles relatives à l’unité de famille, sont également réglementés de manière rigide.

Familles éclatées

Enfin, il est fréquent qu’en l’absence de possibilité d’obtenir un visa pour pénétrer légalement sur le territoire de l’Union européenne, des membres d’une même famille fuient leur pays à plusieurs semaines, voire plusieurs mois d’intervalle, et selon des modalités différentes. Dans les cas où leurs parcours ne sont pas identiques et où ils pénètrent sur le territoire européen par des États différents, leurs demandes d’asile seront également traitées de manière séparée.

Face à ces difficultés familiales, on peut s’interroger sur la validité des règles de compétence de la convention de Dublin au regard de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La controverse sera d’autant plus difficile à trancher que la Cour européenne des droits de l’homme a toujours considéré qu’elle était incompétente pour apprécier la situation des demandeurs d’asile.

Enfin, dernier type de difficultés : les difficultés personnelles. Les demandeurs d’asile ignorent, dans la plupart des cas, ces règles complexes de détermination de l’État responsable de la demande d’asile qu’ils entendent déposer, pas seulement lorsqu’ils fuient leur pays d’origine, mais également lorsqu’ils se trouvent déjà sur le territoire de l’Union européenne. Ils croient être parvenus au bout de leurs peines et se voient en fait contraints d’être transférés, parfois dans des conditions humiliantes – notamment en cas de transfert par escorte – vers le territoire d’un autre État qu’ils n’ont souvent pas choisi.

Des dérogations pour raisons humanitaires

Les États signataires de la convention de Dublin semblent avoir été conscients de l’émergence de ces difficultés car ils ont prévu la possibilité, pour un État membre, de reconnaître sa propre compétence, alors même qu’il n’est pas responsable selon les critères précédemment mentionnés. Cette dérogation, principalement fondée sur des motifs familiaux ou culturels, est accordée pour des raisons humanitaires et seulement avec le consentement exprès de l’intéressé.

Les autorités françaises n’ont pas hésité à préciser que le recours à une telle disposition devait rester « exceptionnel ». Elle a cependant été appliquée par une juridiction administrative française, en faveur d’un ressortissant mauritanien entré en Europe par l’Espagne, mais dont les attaches avec la France étaient fortes puisqu’il avait servi dans la Légion étrangère. L’intéressé avait dû attendre sa réponse favorable pendant plus d’un an et demi en restant, pendant tout ce temps, en situation irrégulière…

Bien que les autorités nationales, qu’elles soient ministérielles ou préfectorales, bénéficient d’un pouvoir discrétionnaire entier en la matière (elles ne répondent d’ailleurs pas toujours à de telles demandes de manière explicite), une telle dérogation devrait être sollicitée de manière systématique, notamment en cas de difficultés telles que celles précédemment décrites.

En effet, elle constitue souvent la seule manière de bloquer, même temporairement, le processus rigide de détermination de l’État en principe responsable et d’échapper à la controverse, non encore tranchée et aléatoire, de l’application de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme relatif au droit au respect de la vie privée et familiale. Enfin, précisément du fait du caractère entièrement discrétionnaire de la reconnaissance de cette dérogation, elle est susceptible, en cas de réponse favorable, d’influencer sur le fond la demande d’asile qui est alors présentée auprès de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA).

Pendant la durée du processus de détermination de l’État responsable, le demandeur d’asile se trouve dans une situation sociale et juridique extrêmement précaire. Il ne bénéficie d’aucune aide sociale, les places dans le dispositif d’accueil (Centres d’Accueil des Demandeurs d’Asile — CADA) sont peu nombreuses et il ne dispose d’aucun droit de séjour, encore moins du droit de travailler. Il est simplement placé « sous convocation Dublin » et doit se présenter, souvent une fois par semaine, aux autorités préfectorales auprès desquelles il a formulé sa demande d’asile et qui ont saisi, la plupart du temps sans qu’il en soit informé, les autorités ministérielles, lesquelles interrogent celles qui sont présumées responsables.

Une fois que ces dernières ont reconnu leur propre compétence, un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière fondé sur l’article 33 de l’ordonnance du 2 novembre 1945 est pris. Cet arrêté peut être contesté devant les juridictions administratives mais ne relève pas de l’article 22 bis de ladite ordonnance. Le caractère suspensif d’un tel recours n’est pas exclu par la convention de Dublin mais il n’a pas été retenu par la France. Il sera donc examiné plusieurs mois, voire plusieurs années plus tard, souvent en l’absence de l’intéressé. L’étranger est alors placé en rétention ou transféré immédiatement, souvent sous escorte, vers le territoire qui a admis sa propre compétence. Il ne bénéficie en conséquence d’aucune garantie juridictionnelle efficace.

L’étranger qui présente une demande d’asile et qui établit que sa vie ou sa liberté sont menacées dans son pays ou qu’il encourt des risques de traitements inhumains ou dégradants au sens de l’article 3 de la convention européenne des droits de l’homme, ignore totalement que sa demande sera examinée sur la base de la Convention de Genève. Or, sa situation relève peut-être de l’asile territorial si les persécutions qu’il subit émanent de personnes ou de groupes distincts des autorités publiques de leur pays(4).

Le recours à une telle procédure peut donc s’avérer particulièrement utile, voire même la seule solution pour obtenir une protection. Il peut même être exercé parallèlement à une demande visant à obtenir le statut de réfugié au sens de la convention de Genève. Encore faut-il qu’il le sache car, selon le ministère de l’intérieur, « lorsque l’étranger déclare demander l’asile sans plus de précisions, il y a lieu de considérer que sa demande concerne le statut de réfugié (convention de Genève et Préambule de la Constitution de 1946). La demande d’asile territorial ne se présume pas. Elle doit être expresse et spontanée, qu’elle soit formulée seule ou en parallèle à une demande de reconnaissance de statut de réfugié ». On imagine le degré de spontanéité de l’étranger, quel que soit son niveau d’instruction et de connaissance de la langue française, qui se présentera et devra dire non plus seulement « asile » mais « asile territorial » pour indiquer le type de procédure qu’il entend voir examiner...

Une demande d’asile au rabais ?

Ces indications relatives à la simultanéité des procédures sont particulièrement éclairantes sur l’esprit des pouvoirs publics. En effet, la circulaire du 25 juin 1998 relative à l’asile territorial dispose qu’en cas de demandes simultanées, « la procédure devant l’OFPRA et la Commission des recours des réfugiés prime sur la procédure d’asile territorial ». En poursuivant la lecture, on s’aperçoit que ce n’est pas seulement la procédure devant l’OFPRA qui prime, mais les demandes elles-mêmes, qui visent à obtenir le statut de réfugié au sens de la convention de Genève. Or, on l’a vu, la convention de Dublin s’applique uniquement à de telles demandes. Conséquence : si un autre État membre est présumé responsable de l’examen d’une demande d’asile, l’étranger est soumis à un régime de précarité puisqu’il est alors placé « sous convocation Dublin » et ne bénéficie pas des droits sociaux et de séjour attachés à la possession d’une autorisation provisoire de séjour.

Autre conséquence : le risque que l’examen de la demande d’asile territorial ne soit plus aussi approfondi qu’elle le nécessite(5).

L’un des apports positifs de la Convention de Dublin était de poser l’obligation, ne serait-ce qu’à l’égard d’un seul Etat membre d’examiner une demande d’asile.

Un tel objectif est loin d’être atteint.

Sur le terrain, les étrangers risquent d’apprendre ces subtilités du droit français de l’asile in extremis, c’est-à-dire non pas pendant les quelques jours ou semaines pendant lesquels ils sont placés « sous convocation Dublin », mais une fois qu’ils font l’objet d’un arrêté de reconduite à la frontière fondé sur l’article 33 de l’ordonnance du 2 novembre 1945, qu’ils sont arrêtés, placés en rétention et qu’il ne reste que quelques heures avant qu’ils

embarquent vers cet État qui se prétend compétent. C’est alors souvent la première fois qu’ils entrent en contact avec un conseil qui les informe de la possibilité de présenter une demande d’asile territorial, non pas à des fins dilatoires, c’est-à-dire pour retarder le transfert vers l’État compétent, mais parce que c’est le fondement adéquat de la demande de protection.

Si la France est sur le point de procéder au transfert du demandeur d’asile vers le pays compétent selon les stipulations de la convention de Dublin, l’examen de la demande d’asile territorial devient plus aléatoire et périlleux. En effet, l’étranger qui demande l’asile territorial est tenu de se présenter à la préfecture de sa résidence.

Lorsqu’un arrêté de reconduite à la frontière a déjà été prononcé, notamment sur le fondement de l’article 33 de l’ordonnance du 2 novembre 1945, pour remise à un autre État membre de la Communauté européenne, seule la procédure d’urgence peut s’appliquer, et ce, à condition que l’intéressé se trouve en rétention administrative.

Le candidat à l’asile territorial devra donc comprendre pourquoi son conseil sera contraint de plaider le maintien en rétention administrative devant le juge délégué, le cas échéant à plusieurs reprises, faute de quoi le processus d’examen d’urgence sera interrompu et l’intéressé réacheminé, au plus tard dans un délai d’un mois à compter de la reconnaissance, vers le territoire de l’État qui s’est reconnu compétent pour la demande de statut de réfugié, par application des critères définis dans la convention de Dublin. Cette position est d’autant plus difficile à admettre que le résultat de la demande d’asile territorial n’est pas encore connu.

La question épineuse des frontières extérieures

Bien que la convention de Dublin précise que les demandes d’asile peuvent être formulées « à la frontière ou sur le territoire » son application aux frontières extérieures semble encore extrêmement floue. Deux cas, à l’origine similaires et constatés à quelques semaines d’intervalle, révèlent déjà des contradictions de la part des autorités ministérielles françaises et démontrent que leur position sur ce point est encore aléatoire.

Deux ressortissants algériens munis d’un visa Schengen délivré par les autorités consulaires portugaises ont demandé l’asile à leur arrivée en France, à l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle. Dans l’un des cas, les autorités françaises ont saisi leurs homologues portugais et, dans l’attente de leur réponse, ont maintenu l’intéressé en zone d’attente pendant vingt jours. Dans l’autre cas, elles l’ont rapidement refoulé vers Alger, considérant que sa demande était « manifestement infondée ». La France a ainsi choisi d’examiner sa demande à la place du Portugal mais sans avoir recueilli au préalable le consentement exprès et écrit de l’intéressé pourtant requis par la convention de Dublin et souligné par la décision n° 1/97 du Comité Dublin.

Le tribunal administratif de Paris est actuellement saisi de la validité de ces deux cas. Dans le premier, la principale question vise à savoir si le placement en zone d’attente était compatible avec la convention de Dublin. En effet, l’intéressé estime que, même si le Portugal était sans aucun doute compétent pour l’examen de sa demande d’asile, les autorités françaises auraient dû, pendant la durée du processus de détermination, l’admettre sur le territoire français et le placer « sous convocation Dublin ».

Dans la deuxième affaire, le point que la juridiction administrative sera amenée à trancher est double : l’examen a priori du caractère manifestement fondé d’une demande d’asile relève-t-il du processus défini à la convention de Dublin ou est-il possible d’écarter entièrement un tel processus par la simple mise en œuvre immédiate de la procédure nationale ? Dans quelle mesure les dispositions de la convention de Dublin et de la décision n° 1/97 du Comité Dublin relatives au consentement de l’intéressé ont-elles été respectées si une telle dérogation s’est concrétisée par l’absence de véritable examen au fond de la demande d’asile et par le réacheminement immédiat vers le pays d’origine ?

La nouvelle réglementation européenne applicable aux demandeurs d’asile est indubitablement complexe. Outre les difficultés nombreuses et graves auxquelles se heurtent les intéressés, on s’aperçoit, dans la pratique, qu’ils ignorent souvent les mécanismes d’un tel dispositif. Lorsqu’ils le découvrent, ils cherchent souvent à en éviter les conséquences, en disparaissant purement et simplement vers une précarité extrême. L’un des apports positifs de la convention de Dublin était de poser l’obligation, ne serait-ce qu’à l’égard d’un seul État membre, d’examiner une demande d’asile. Un tel objectif est loin d’être atteint.

Notes

(1) Convention relative à la détermination de l’Etat responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des Etats membres des Communautés européennes, signée à Dublin le 15 juin 1990 et entrée en vigueur en France le 1er septembre 1997.

(2) Convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernements des Etats de l’Union économique Bénélux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signée à Schengen le 19 juin 1990.

(3) Pour une description de ces deux conventions, cf. GISTI, La circulation des étrangers dans l’espace européen, 2ème édition, 1998.

(4) Voir « Une occasion manquée » et « Asile minimal d’insertion », Plein Droit n° 36-37, déc. 1997.

(5) La circulaire du 25 juin 1998 précise que « chaque fois que cela est possible, vous sollicitez l’Etat qui semble responsable du traitement de la demande de statut de réfugié au sens de la convention de Dublin. En cas d’absence de mise en œuvre de la convention de Dublin ou en cas de réponse négative de l’Etat requis, la procédure décrite au a) (c’est-à-dire classique) s’applique sans autre particularité. En cas de réponse positive de l’Etat requis, vous instruisez ou, le cas échéant, achevez d’instruire, de façon prioritaire, la demande d’asile territorial, que vous aviez différée ou suspendue en raison de l’existence de la demande de statut de réfugié, et vous transmettez le dossier au ministère de l’Intérieur en signalant qu’une demande de prise en charge dans le cadre de la convention de Dublin a été présentée à un Etat partie à cette convention et acceptée par lui ; ceci conduira la DLPAJ [Direction des libertés publiques et des affaires juridiques] à instruire ce dossier en priorité. Vous attendez la décision du ministre de l’intérieur (relative à la demande d’asile territorial) avant de procéder au transfert éventuel ».

(6) En l’espèce, l’intéressé a dû ensuite être admis sur le territoire français conformément à l’article 35 quater de l’ordonnance du 2 novembre 1945, les autorités portugaises n’ayant pas encore fourni leur réponse à l’expiration de ce délai.