Petit guide de la politique de la Ville

LOI BESSON

La loi Besson s’est fixé trois ob- jectifs : mobiliser tous les acteurs du logement et de l’action sociale pour la mise en œuvre du droit au loge- ment ; accroître l’offre de logement pour les plus démunis ; permettre une insertion durable, c’est-à-dire don- ner aux plus déshérités les moyens d’assurer le paiement de leurs loyers.

A partir des expériences menées localement, un certain nombre de moyens ont été définis pour assurer la réalisation de ces objectifs. Trois sont fondés sur un partenariat actif : les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavori- sées, les fonds de solidarité pour le logement, les protocoles d’occupation du patrimoine social.

• Les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées

Le plan départemental d’action pour le logement des personnes défa- vorisées définit les besoins et les moyens (centralisation des deman- des, aides financières, mesures d’ac- compagnement social) destinés à ac- croître l’offre de logement pour les plus démunis. Sont concernées les personnes exclues du logement du fait de l’insuffisance de leurs res- sources, mais également celles qui le sont du fait de leurs caractéristiques familiales, professionnelles ou so- ciologiques. Une circulaire du 30 mars 1990 définit parmi les bénéficiaires de ce plan « les personnes d’origine étrangère, les gens du voyage en voie de sédentarisation, les réfugiés ». La loi prévoit que « les situations des personnes et familles sans aucun lo- gement ou menacées d’expulsion sans relogement ou logées dans des tau- dis, des habitations insalubres, pré- caires ou de fortune » seront traitées prioritairement.

D’une durée minimale d’un an, les plans devaient tre arr tés pour le 1er juin 1991. Le législateur a voulu que la procédure d’élaboration repo- se sur le partenariat. L’article 3 dis- pose que le plan est élaboré par l’Etat et le département. Les autres collecti- vités territoriales et leurs groupe- ments, les autres personnes morales concernées, notamment les associa- tions dont l’un des objets est l’inser- tion ou le logement des personnes défavorisées sont associées à ces pro- cédures.

Le plan une fois élaboré, sa mise en œuvre est supervisée par un comité.

Des conventions sont conclues entre les partenaires et fixent notamment les modalités de financement. Un bilan d’application est réalisé chaque année par le préfet et le président du conseil général.

• Les fonds de solidarité pour le logement (FSL)

Les fonds de solidarité pour le logement institués par les plans dé- partementaux, sont destinés à accor- der des aides financières telles que cautions, pr ts, garanties et subven- tions à des personnes défavorisées qui se trouvent dans l’impossibilité de payer leurs loyers et charges. Les aides sont accordées soit directement aux bénéficiaires, soit par l’intermé- diaire de fonds locaux ou d’associa- tions dont l’un des objets est l’inser- tion ou le logement des personnes défavorisées. Ces aides financières sont assorties de mesures d’accom- pagnement social, nécessaires à l’installation ou au maintien dans un logement. Il s’agit de mesures indivi- duelles ou collectives destinées par exemple à aider les familles à utiliser normalement le logement et ses équi- pements, à gérer le budget, à avoir accès aux services publics... Le fi- nancement du fonds est assurée par l’Etat et le département.

• Les protocoles d’occupation du patrimoine social (POPS)

Ils visent à mettre fin à la concen- tration de populations défavorisées et à améliorer l’équilibre sociologi- que dans les quartiers. L’objectif prioritaire est d’assurer un meilleur accès au logement social des popula- tions défavorisées, en termes quanti- tatifs d’abord.

Le POPS doit tre précédé d’un bilan d’occupation du parc social au regard de la situation locale. Un POPS doit tre élaboré dans les zones (quartier, commune, bassin d’habi- tat) où il existe des phénomènes d’exclusion du logement social ou une très forte concentration des per- sonnes défavorisées ou un désajus- tement important entre l’offre et la demande de logements sociaux. Il est conclu à l’initiative d’au moins deux des partenaires suivants : le préfet, des collectivités territoriales, des or- ganismes HLM. Il est conçu comme une démarche de concertation entre les différents acteurs qui intervien- nent sur le parc social : bailleurs so- ciaux, Etat, collectivités, collecteurs du 1% et autres réservataires, asso- ciations. Les associations qui mènent une action en faveur de l’insertion et du logement des personnes défavori- sées, les associations de locataires peuvent tre associées aux protoco- les.

A partir d’une définition des po- pulations jugées localement priori- taires, il définit des objectifs quanti- tatifs d’accueil de ces populations, en tenant compte de la capacité d’ac- cueil du parc et de son taux de rota- tion, ainsi que des actions d’accom- pagnement social. Un bilan est pré- senté au moins une fois par an au conseil départemental de l’habitat.

Le préfet peut désigner des personnes prioritaires que les organismes HLM sont tenus de loger dans deux situations : lorsque la conclusion d’un POPS n’est pas intervenue dans les six mois de sa demande, lorsqu’un organisme HLM refuse de signer un POPS ou ne le respecte pas. Ces désignations s’imputent sur les droits à réservation du préfet dans le département (3).

LOI DE SOLIDARITE FINANCIERE ENTRE LES COMMUNES

La loi institue une solidarité financière entre les communes par la création d’une dotation de solidarité urbaine (DSU). Le dispositif consiste à réduire la garantie de progression annuelle de la dotation globale de fonctionnement (DGF), pour les communes urbaines de plus de 10 000 habitants à fort potentiel fiscal, au profit des communes urbaines les plus défavorisées. Objectif : contribuer à l’amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevées.

Sont éligibles à la DSU, soit les communes de moins de 10 000 habitants dont le nombre de logements sociaux est supérieur à 1100, soit celles de plus de 10 000 habitants dans lesquelles le rapport entre le nombre de logements sociaux et la population de la commune est supérieur à 11% et le potentiel fiscal par habitant inférieur à la moyenne nationale.

La loi met également en place, à compter du 1er janvier 1992, un fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France, afin de contribuer à l’amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines de la région les plus défavorisées. Ce fonds est alimenté par un prélèvement sur les ressources fiscales des communes, dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à une fois et demie le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la région.

LOI D’ORIENTATION

Si la loi Besson « porte sur ce qui existe déjà » et vise à « mobiliser l’ensemble du parc social existant », la loi d’orientation pour la Ville vise, quant à elle, à ce que « le patrimoine social soit à l’avenir mieux réparti entre les communes » et à mettre un frein à la spéculation foncière. Cette loi est fondée sur l’urbanisme et la maîtrise foncière. « Diversité de l’habitat », tel en est le maître mot : diversité au niveau de chaque quartier, de chaque commune, par la mise en oeuvre du principe de la mixité de l’habitat ; diversité entre les quartiers anciens et les centres villes ; diversité enfin des activités et des fonctions, il s’agit alors de rapprocher l’habitat et l’emploi. L’objectif de la loi est d’assurer à chacun « un droit à la ville ». Elle en fixe les moyens.

La mise en oeuvre de cette loi est complexe, peu de ses dispositions sont actuellement applicables ; elle nécessite l’élaboration de nombreux décrets d’application, dont les premiers devraient tre publiés fin 1991- début 1992.

Les habitants seront associés aux actions qui modifient substantiellement leurs conditions de vie. Le maire devra en effet organiser une concertation préalable, à laquelle sont également associés, à leur demande, les représentants locaux des associations de locataires siégant au conseil national de l’habitat.

• Une répartition équilibrée et diversifiée de l’habitat La loi a prévu certains dispositifs afin d’atteindre cet objectif.

La loi consacre juridiquement les programmes locaux de l’habitat (PLH) et en fait des documents plus contraignants. Le PLH est élaboré au niveau intercommunal et fixe, pour une durée minimale de cinq ans, les objectifs et les principes d’une politique visant à répondre aux besoins en logements et à assurer entre les communes et les quartiers d’une m me commune une répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logement.

Des dispositions particulières contraignantes sont prévues pour les communes de plus de 200 000 habitants, qui ont un nombre insuffisant de logements sociaux, défini selon les critères suivants : nombre de logements sociaux inférieur à 20% des résidences principales et rapport entre le nombre des allocataires d’aides au logement et le nombre des résidences principales inférieur à 18%.

Si, dans un délai de dix-huit mois à compter du 19 juillet 1991, une telle commune ne dispose pas de programme local de l’habitat, le préfet peut exercer par substitution le droit de préemption urbain. A compter du 1er janvier 1993, ces communes devront prendre les mesures destinées à permettre l’acquisition de terrains ou de locaux nécessaires à la réalisation de logements locatifs sociaux. Elles pourront s’acquitter de cette obligation en versant une contribution à un organisme désigné par l’Etat ou en engageant des actions foncières.

Afin de faciliter la réalisation de logements sociaux et la mise en oeuvre du programme local de l’habitat, les communes peuvent mettre à la charge des constructeurs une participation à la diversité de l’habitat, d’un maximum de 15% des droits à construire, à l’occasion des opéra- POLITIQUE DE LA VILLE Plein Droit n° 17 - Avril 1992 - 29 tions soumises à permis de construire.

Les constructeurs peuvent s’acquitter de cette participation par paiement ou par dation de terrains.

• Réinsertion des grands ensembles dans les villes

Les zones à urbaniser en priorité (ZUP) sont supprimées à compter du 1er octobre 1991. L’objectif est de les réintégrer dans les villes. Il est prévu, dans les deux années qui suivent, un programme de référence qui sera le cadre à l’aménagement du quartier, au développement des services et des activités, à l’amélioration du cadre de vie et de la diversification de l’habitat, et une modification du plan d’occupation des sols.

Afin de stabiliser les populations dans les grands ensembles, les communes, les départements et les régions peuvent exonérer de la taxe professionnelle l’installation d’activités économiques et de bureaux dans les grands ensembles.

(1) Source : Noël Claude, « Immigrés et habitat : quelques éléments de cadrage », in Les cahiers de l’habitat, n° 15, octobre 1991.

(2) Selon l’enqu te de Claude Noël, parmi les 30% de ménages ayant un revenu inférieur à 41 070 F. par an, on trouve 62,2% de « ménages étrangers hors CEE ».

(3) Le total des logements réservés par le préfet au bénéfice de personnes prioritaires ne peut excéder 30% du total des logements de chaque organisme, dont 5% au bénéfice des agents civils et militaires de l’Etat, ce dernier pourcentage pouvant tre majoré pour loger des personnels chargés de mission de sécurité publique ou pour répondre à des besoins d’ordre économique. Articles R 441-12 et R 441-15 du Code de la construction et de l’habitation.