Le droit de vote, les étrangers et la Constitution

1) L’article 3 de la Constitution dispose : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum […]. Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes jouissant de leurs droits civils et politiques ». Par conséquent et c’est la seule chose qui ne fasse aucun doute — la Constitution, dans les termes où elle est rédigée, s’oppose à ce que les étrangers participent à l’élection des parlementaires ou du Président de la République ainsi qu’aux référendum.

2) Ces dispositions interdisent-elles pour autant d’accorder le droit de vote et l’éligibilité aux étrangers aux élections locales : municipales, cantonales, régionales ? Si on les prend à la lettre, certainement pas. En effet, la souveraineté nationale n’est pas en jeu dans ces élections, et on ne peut donc déduire de l’article 3 de la Constitution, qui réserve sans doute le droit de vote aux Français, mais figure à l’intérieur d’un titre consacré à « la souveraineté », l’impossibilité pour les étrangers de participer aux élections locales. Il suffirait donc, à première vue, de modifier le code électoral pour réaliser une telle réforme.

3) Mais la véritable difficulté naît de ce que les élus locaux — conseillers municipaux, conseillers généraux et conseillers régionaux — participent à l’élection des sénateurs. Pour contourner cet obstacle, il faudrait donc, soit revoir le mode de désignation du Sénat (mais ceci suppose également une révision constitutionnelle, sur laquelle le consensus serait sans doute très difficile à obtenir), soit imaginer des solutions permettant d’éviter que des étrangers ne siègent dans le collège électoral qui élit les sénateurs. Là encore, deux solutions seraient envisageables :

• l’une consisterait à accorder aux étrangers le droit de vote sans l’éligibilité ;

• la seconde, de beaucoup préférable car évitant de reconstituer deux catégories d’électeurs dotés de droits inégaux, consisterait à prévoir qu’a chaque fois qu’une assemblée locale comporterait des élus de nationalité étrangère, ces élus seraient remplacés au sein du collège sénatorial par des délégués de nationalité française, désignés par les assemblées locales, selon des modalités déjà prévues par le Code électoral pour la désignation des délégués supplémentaires des communes de plus de 30.000 habitants (1).

Ainsi, le collège sénatorial ne comprendrait que des électeurs de nationalité française, et chaque collectivité locale conserverait la représentation à laquelle elle a droit au sein de ce collège.

4) Il est vrai qu’il subsiste néanmoins, même dans cette hypothèse, une dernière objection, qui soulève un problème d’interprétation de la Constitution qu’il appartiendrait le cas échéant au Conseil constitutionnel de trancher.

L’objection est celle-ci : les sénateurs, dit la Constitution, sont élus au suffrage universel indirect. Selon une interprétation stricte, on pourrait en déduire que lorsque les électeurs sont appelés à désigner leurs élus locaux, ils sont réputés participer, indirectement, à la désignation des sénateurs. Il s’agit là, à l’évidence, d’une fiction (quel citoyen a jamais eu le sentiment, en élisant ses représentants au conseil municipal ou au conseil général, de voter pour un sénateur ?), mais c’est une fiction entérinée par la Constitution. Et si l’on fait prévaloir cette conception rigoureuse, on peut alors estimer que la présence d’étrangers dans le corps électoral qui désigne au premier degré les représentants des collectivités locales introduit dans l’élection au second degré des sénateurs par ces représentants un élément de nature à vicier l’expression de la souveraineté nationale, réservée aux seuls nationaux.

Même s’il n’a aucun rapport avec le sentiment vécu des électeurs, un tel raisonnement peut, sur le plan strictement formel, se tenir. À supposer qu’une majorité de députés et de sénateurs adopte un texte supprimant la condition de nationalité pour participer aux élections locales, on ne peut donc pas complètement exclure l’hypothèse d’une invalidation par le Conseil constitutionnel. Quelle que soit l’appréciation que soi même l’on porte sur la constitutionnalité d’une disposition législative, il faut en effet avoir conscience qu’est constitutionnel non pas ce qui est conforme à la Constitution, mais ce que le Conseil constitutionnel décide de déclarer conforme à la Constitution : nuance qui incite à une certaine prudence.

5) On peut toutefois se demander si le problème ne va pas être résolu de façon indirecte dans un avenir relativement proche. Une directive est en effet en préparation au niveau de l’Europe des douze, qui invitera les États membres à accorder le droit de vote aux élections municipales aux migrants communautaires établis sur leur territoire (2).

Le projet de directive, très précis et détaillé, prévoit au demeurant l’hypothèse où les membres d’un conseil municipal sont en cette qualité électeurs d’une assemblée parlementaire : dans ce cas, est-il proposé, les États membres pourront exclure les ressortissants communautaires de cette élection, et les remplacer par application des règles de droit interne régissant la désignation de grands électeurs supplémentaires — ce qui est exactement la solution évoquée plus haut.

Dans ces conditions, de deux choses l’une : ou bien on estimera pouvoir accorder le droit de vote aux ressortissants communautaires sans avoir à modifier la Constitution, ce qui signifiera que la condition de nationalité n’est pas une exigence constitutionnelle (il va de soi, en effet, que l’étranger communautaire reste un non national) ; ou bien on décidera de modifier la Constitution, et comme on voit mal — à moins de rédiger un texte clairement discriminatoire — comment on pourrait la modifier de façon à autoriser le droit de vote pour les seuls ressortissants communautaires à l’exclusion des autres étrangers, l’obstacle constitutionnel sera ipso facto levé.

6) Reste, bien entendu, l’obstacle politique, celui qui résulte de la réticence d’une bonne partie de la classe politique. Mais la France pourra-t-elle camper longtemps sur ses positions alors que plusieurs États de la Communauté ont déjà accordé le droit de vote à tous les étrangers au niveau local (Danemark, Pays-Bas), que certains Lande,- de la République fédérale se préparent à adopter des mesures analogues (Hambourg et Schleswig-Holstein), et que le Parlement européen vient d’adopter le 14 février dernier, par 149 voix contre 90 et 8 abstentions, une résolution demandant aux États membres d’accorder le droit de vote à tous les étrangers vivant et travaillant chez eux (3) ?

(1) La représentation des communes dans le collège sénatorial est en effet fonction du nombre de leurs habitants et de leurs conseillers municipaux. Dans les communes les moins peuplées, les conseillers municipaux désignent des délégués ; dans les communes plus peuplées, tous les conseillers municipaux sont appelés à siéger ; au-delà de 30.000 habitants, chaque conseil municipal élit des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 1000 habitants en sus de 30.000 (art. L 284 et L 285 du Code électoral).

(2) Proposition de directive du Conseil sur le droit de vote des ressortissants des États membres aux élections municipales dans l’État membre de résidence, proposée par la Commission le 24 juin 1988 (88/C 246/04, Journal officiel des Communautés européennes du 20 septembre 1988).

(3) Voir Le Monde du 16 février 1989.