Article extrait du Plein droit n° 6, janvier 1989
« Les demandeurs d’asile »

Le Conseil de l’Europe et le droit d’asile

Peter Leuprecht

Directeur des Droits de l’Homme au Conseil de l’Europe
Le droit d’asile est depuis un certain temps, pour les raisons que l’on connaît, un sujet de préoccupation tant pour les institutions européennes que pour les organisations non gouvernementales (O.N.G.) qui militent pour les droits de l’homme. Ces dernières ont relancé récemment l’idée de faire figurer le droit d’asile dans un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l’Homme. Après avoir rappelé le contenu de cette proposition, on s’interrogera sur ses suites éventuelles.

Le 23 septembre 1986, les O.N.G. dotées du statut consultatif auprès du Conseil de l’Europe et intéressées aux droits de l’homme ont adopté une motion [1] dans laquelle elles

« s’engagent, à travers leurs sections nationales, à promouvoir par tous les moyens propres et spécifiques le droit d’asile et l’accueil des réfugiés ;

demandent instamment au Conseil de l’Europe de confirmer et d’élargir son action dans ce domaine et de la formuler dans des textes spécifiques, en particulier par l’élaboration d’un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l’Homme ».

Une avancée importante

Par la suite, ce sujet a fait l’objet de plusieurs réunions des O.N.G.. Le 3 mai 1988, elles ont adopté, sur proposition de la Consultation européenne pour les réfugiés et exilés, une résolution sur le droit d’asile et l’accueil des réfugiés dans les États membres du Conseil de l’Europe [2]. Visant à inclure le droit d’asile dans un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l’Homme, cette résolution énonce les cinq principes suivants :

« Premier principe

Toute personne qui s’est éloignée de son pays et qui déclare y être persécutée à cause de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, a le droit d’entrer sur le territoire de l’une des hautes parties contractantes, d’y demander l’asile et d’y entreprendre une procédure de détermination du statut de réfugiés selon la Convention de Genève du 28 juillet 1951.

A cet effet, il lui sera assuré le maintien dans ce pays, avec des conditions de vie décentes, pendant toute la durée de la procédure.

Deuxième principe

La procédure de détermination du statut devra toujours comporter, en cas de décision négative, une possibilité de recours devant une instance juridictionnelle nationale, devant laquelle l’intéressé pourra se faire assister d’un interprète et d’un avocat et qui devra statuer dans un délai raisonnable.

L’État accordera un séjour permanent à tout demandeur d’asile dont la qualité de réfugié a été reconnue à l’issue de la procédure.

Troisième principe

Lorsque la qualité de réfugié n’a pas été reconnue à un demandeur d’asile, l’État accordera à cette personne un délai raisonnable et les facilités indispensables pour retourner volontairement dans son pays ou obtenir son admission dans un autre pays dans lequel sa vie ou sa liberté ne serait pas menacée pour l’un des motifs énoncés au premier principe ci-dessus.

L’État qui aura octroyé l’asile sans que l’intéressé entame la procédure de détermination du statut agira vis-à-vis de lui comme décrit ci-dessus s’il prend à son encontre une mesure de refoulement ou d’expulsion.

Quatrième principe

Aucun réfugié sous statut ou demandeur d’asile en cours de détermination du statut ne pourra être renvoyé de quelque manière que ce soit (refoulé, expulsé, extradé, etc.), directement ou indirectement, dans son pays ou dans un pays où il déclare que sa liberté, sa vie ou les droits garantis par la Convention seraient en danger.

Cinquième principe

À tout réfugié sous statut ou toute personne à laquelle il aura octroyé l’asile, l’État permettra d’avoir des conditions de vie décente, notamment par le droit d’exercer une profession salariée.

Les membres proches de la famille de la personne qui a obtenu le statut de réfugié ou l’asile territorial (notamment son conjoint et ses enfants mineurs ou à charge) bénéficient des mêmes garanties que celui-ci. »

Quelle est la portée d’une telle proposition ?

La Convention européenne des Droits de l’Homme offre déjà une protection limitée aux réfugiés et demandeurs d’asile [3]. Évidemment, l’idée d’inclure le droit d’asile comme tel dans un Protocole à la Convention va beaucoup plus loin. L’idée n’est pourtant pas nouvelle ; l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe l’avait proposée dès les années 60 par ses recommandations 293 (1961) et 434 (1965). Toutefois, le Comité des ministres n’y avait pas donné suite.

Si le droit d’asile était inclus dans un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l’Homme, les États contractants le reconnaîtraient en tant que droit subjectif, en tant que droit de l’homme. Il s’agirait là d’une avancée importante. En effet « le droit de chercher asile et de bénéficier de l’asile », proclamé à l’article 14 de la Déclaration universelle des Droits de l’Homme de 1948, n’a été repris ni dans la Convention européenne des Droits de l’Homme, ni dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

Par ailleurs, et surtout, l’inclusion du droit d’asile dans un protocole à la Convention européenne des Droits de l’Homme soumettrait ce droit au mécanisme de contrôle supranational institué par la Convention. Celui-ci est sans doute le plus efficace et le plus contraignant de tous les mécanismes internationaux de protection des droits de l’homme existant aujourd’hui dans le monde. Or, il est évident que les États européens n’accepteront pas facilement un tel contrôle et qu’ils rechignent à l’idée de devoir se plier à des arrêts obligatoires de la Cour européenne des Droits de l’Homme dans ce domaine « délicat » du droit d’asile, où la « raison d’État » l’emporte souvent sur d’autres raisons, dont celles du droit et des droits de l’homme.

Des réticences

Le Directeur des droits de l’homme a transmis la Résolution des O.N.G. du 3 mai 1988 à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, dont la Commission des questions juridiques était en train de préparer un rapport sur le droit d’asile territorial. Celui-ci a été finalement présenté à l’Assemblée le 7 octobre 1988 par Mme Offenbeck, parlementaire socialiste autrichienne [4]. Les organisations militant pour le droit d’asile ne manqueront pas de trouver ce rapport quelque peu ambigu et bien plus complaisant à l’égard de la politique (restrictive) des États que le rapport présenté par M. Vetter, socialiste allemand, au Parlement européen, en février 1987 [5], et que la résolution pertinente du Parlement sur « la politique en matière d’asile contraire aux droits de l’homme dans certains États membres » [6].

À l’issue de son débat, l’assemblée parlementaire des vingt-et-un devait adopter la recommandation 1088 (1988). Dans ce texte, elle recommande au Comité des ministres, entre autres, « d’adopter une politique d’asile cohérente, d’instituer un système de concertation permanente entre États européens, de poursuivre les travaux sur l’harmonisation du droit concernant l’asile territorial dans les États membres du Conseil de l’Europe... » et, enfin, « d’élaborer - à plus longue échéance - un protocole à la Convention européenne des Droits de l’Homme concernant les demandeurs d’asile et l’admission des réfugiés politiques ». Dans l’exposé des motifs du rapport, Mme Offenbeck affirme : « L’introduction du droit d’asile dans la Convention européenne des Droits de l’Homme... doit être considérée comme un objectif à long terme » [7].

Si tel est l’avis de l’organe parlementaire du Conseil de l’Europe sur une proposition qu’il avait pourtant déjà lancée sans succès il y a une bonne vingtaine d’années, il ne faut pas s’attendre à ce que les représentants des gouvernements, réunis au sein du Comité des ministres, fassent preuve de plus d’empressement.

La proposition de 1988 est-elle donc vouée à l’échec comme celles de 1961 et 1965 ? Beaucoup dépendra de la détermination des O.N.G. Dans leur motion du 23 septembre 1986, elles avaient pris un engagement solennel. Comment le traduiront-elles dans la réalité ?

Certains ne manqueront pas de taxer la proposition des O.N.G. de manque de réalisme. Incontestablement, elle va à contre-courant. Mais n’est-il pas indispensable aujourd’hui d’aller à contre-courant si l’on est attaché au maintien du droit d’asile ? L’inclusion de ce droit dans un protocole à la Convention européenne des Droits de l’Homme n’est-elle pas aujourd’hui plus nécessaire et plus urgente qu’auparavant, en tant que rempart contre les pratiques restrictives et les tendances au grignotage et à la dégradation du droit d’asile ?





Notes

[1Document H/ONG (87) 3.

[2Document H/ONG (88) 3.

[3Voir R. Plender, « Problèmes soulevés par certains aspects de la situation actuelle des réfugiés sous l’angle de la Convention européenne des Droits de l’Homme », Dossiers sur les droits de l’homme n° 9, Conseil de l’Europe, 1985, ainsi que P. Leuprecht, « Inquiétudes dans l’Europe des Droits de l’Homme », Le Monde diplomatique, août 1984, p. 16, et P. Leuprecht, « Le droit d’asile en Europe » dans Droit d’asile, édité par F. Rigaux (Deuxièmes assises européennes sur le droit d’asile, Bruxelles, avril 1987).

[4Doc. 5930.

[5Doc. A2-227/86/B.

[6J.O. n° C 190 du 20.7.87, p. 105.

[7Doc. 5930, par. 21.


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Dernier ajout : mardi 27 mai 2014, 16:00
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