Face à l’État, le long combat des recours indemnitaires

Maxime Gouache, avocat au barreau de Nantes, administrateur de la section française de l’Observatoire international des prisons et de l’association Avocats pour la défense des droits des personnes détenues
Jean-Éric Malabre, avocat au barreau de Limoges, membre de l’association Avocats pour la défense des droits des étrangers

Plein droit et Délibérée – Débutons, si vous le voulez bien, par des exemples de contentieux indemnitaires portés, d’une part, devant les tribunaux administratifs par des personnes étrangères en raison du comportement fautif de l’administration et, d’autre part, devant le premier président de la cour d’appel pour faire indemniser la détention provisoire.

Jean-Éric Malabre – S’agissant des étrangers, une des hypothèses les plus courantes est le refus de titre de séjour. Face à une décision défavorable de l’administration, on tente d’obtenir son annulation par le juge qui peut aussi enjoindre l’administration à délivrer ou restituer le titre de séjour. Mais on essaie aussi d’obtenir des dommages et intérêts pour le préjudice causé par la décision illégale, d’abord pour le préjudice matériel, par exemple si la personne a été empêchée de donner suite à une proposition d’embauche, si elle a perdu son emploi ou des prestations sociales. On sollicite également l’indemnisation – au titre du « trouble dans les conditions d’existence » – du préjudice moral résultant de la privation illégale du titre de séjour.

Maxime Gouache – Dans le cas de la détention provisoire, il s’agit de personnes mises en cause devant le tribunal correctionnel ou mises en examen par un juge d’instruction dans une procédure délictuelle ou criminelle. Si elles bénéficient d’un non-lieu à la fin de l’instruction, d’une relaxe ou d’un acquittement par la juridiction de jugement, elles peuvent demander l’indemnisation de la période de détention provisoire qui a pu durer jusqu’à 4 ans pour les infractions les plus graves.Mais, souvent, l’indemnisation intervient plusieurs mois, voire plusieurs années plus tard. Un client n’a été indemnisé que 8 ans après un placement en détention qui a duré 8 mois. Et cela n’est pas sans incidence sur la vie des personnes concernées : aussi longtemps que l’indemnisation n’est pas intervenue, elles ont du mal à refermer ce chapitre extrêmement destructeur de leur vie.

Avez-vous connaissance de personnes qui ont préféré ne pas faire de recours afin de clore ce chapitre douloureux de leur existence ou par découragement ?

M. G. – Quand un client a été placé en détention provisoire et que la procédure se solde par un acquittement ou une relaxe, je lui propose systématiquement de déposer une requête en indemnisation, et jusqu’à présent aucun client n’a refusé. Mais il y a très certainement des personnes qui ne sont pas assistées par un avocat et qui ne connaissent pas cette possibilité, même s’il y a obligation, pour les juges, de les en informer. Au-delà de la simple information, il faut savoir comment procéder, devant quelle juridiction porter le contentieux, etc. Se repérer dans les méandres judiciaires peut être compliqué.

J-É. M. – Sur les refus de visa, il y a peu de demandes d’indemnisation, en particulier des personnes qui ont sollicité un visa de court séjour pour une simple visite en France. C’est pourtant une matière où l’arbitraire est tel que le tribunal administratif de Nantes, totalement engorgé par ces procédures, annule à tour de bras, notamment les refus opposés à des personnes qui ont pourtant un droit au séjour en France en tant que membres de famille de réfugiés, de Français, de ressortissants de l’Union européenne, etc. Un magistrat évoquait un taux d’annulation de plus de 80% : c’est sans équivalent dans aucun autre domaine du contentieux administratif. Au-delà du contentieux des visas, le taux de recours en annulation d’une décision, et plus encore en indemnisation, ne doit pas être très élevé non plus. Les délais de recours en annulation sont parfois si brefs (48 heures, 72 heures ou 15 jours) que les personnes concernées, parfois privées de liberté, ne parviennent pas à agir à temps.

Quel est le public de ces deux contentieux ?

J-É. M. – En droit des étrangers, il s’agit à 90% de procédures prises en charge par l’aide juridictionnelle.

M. G. – Les populations les plus précarisées sont les plus touchées par les mesures de détention provisoire. Selon une étude [1], les personnes nées à l’étranger ont quatre fois plus de risques d’être placées en détention provisoire que celles nées en France, et celles sans domicile fixe six fois plus de risques que les autres.

Ce qui joue au premier chef pour les magistrats, ce sont les garanties de représentation, c’est-à-dire ce qui est identifié comme des marqueurs d’insertion dans la société, en partant de l’idée – discutable d’ailleurs – selon laquelle plus une personne est insérée, moins il y a de risques qu’elle ne se présente pas à son procès ou aux convocations. Moins la personne présente de garanties, que ce soit en termes d’insertion professionnelle, de logement ou de situation familiale, plus le risque qu’elle soit placée en détention provisoire augmente. Le contentieux indemnitaire concerne donc, dans une large mesure, les personnes les plus susceptibles d’être placées de manière abusive.

À quels obstacles la réparation se heurte-t-elle ? Peut-on espérer une réparation intégrale du préjudice subi ?

M. G. – Avant la loi du 15 juin 2000, l’article 149 du code de procédure pénale exigeait la preuve d’un « préjudice manifestement anormal et d’une particulière gravité » résultant de la détention provisoire. Désormais, la personne a droit à une réparation intégrale des préjudices ayant un lien direct et certain avec la détention provisoire. Il ne s’agit donc plus de savoir si les préjudices sont plus ou moins graves, mais d’apporter la preuve de la réalité du préjudice. Or, pour un certain nombre de préjudices, c’est extrêmement compliqué.

Concernant le préjudice matériel, si la détention provisoire interrompt un emploi, en CDI ou CDD, la perte de salaire résultant directement de cette mesure doit être indemnisée, ainsi que toutes les autres conséquences salariales, congés payés, retraite, etc. Dans l’hypothèse où la personne ne travaillait pas ou ne travaillait pas dans le cadre d’un contrat pérenne couvrant toute la période de détention provisoire, seule la « perte de chance » sera indemnisée : il s’agit de démontrer que la personne avait des chances sérieuses de pouvoir travailler la semaine suivant son incarcération, au regard de son expérience professionnelle, éventuellement de ses qualifications, de la régularité avec laquelle elle travaillait avant, etc. Tout cela est donc livré à l’appréciation du juge.

Les conséquences sur son futur professionnel ne sont jamais prises en considération : si la personne met six mois, un ou deux ans, à retrouver une situation professionnelle stable, cela ne sera pas indemnisé. Or, un trou de plusieurs mois, voire parfois années, sur un CV, peut porter préjudice au-delà de la période de détention provisoire.

Concernant le préjudice moral, une détention provisoire ouvre nécessairement droit à une réparation de base. Interviennent ensuite plusieurs facteurs qui peuvent aggraver ce préjudice, et donc majorer les droits à indemnisation. Par exemple, l’intensité du choc carcéral, l’idée étant que ce choc, et donc le préjudice, serait plus important s’il s’agit d’une première incarcération. Ce postulat est d’ailleurs contestable car il existe une multitude de facteurs qui font qu’une deuxième ou une troisième incarcération peut être autant sinon plus éprouvante que la première, parce que les conditions sont plus dures ou qu’entre-temps un enfant est né, par exemple. D’autres éléments peuvent aggraver le préjudice moral, comme les conditions matérielles de détention : le taux d’occupation des établissements, l’insalubrité des locaux, le manque d’accès à des activités, etc. La situation familiale et l’éventuel éloignement géographique des proches pendant la période de détention sont également pris en considération.

À l’inverse, d’autres éléments sont souvent écartés au motif qu’il n’y aurait pas de lien de causalité direct et certain avec la détention provisoire. Par exemple, la jurisprudence a tendance à considérer qu’en cas de tentative de suicide, le lien n’est pas établi, de même en cas de divorce ou en cas de grève de la faim. En pareilles situations, les juges considèrent qu’il n’y a pas un lien direct et certain avec la détention, ce qui est pour le moins surprenant et évidemment critiquable quand on connaît la réalité de la détention et l’impact qu’elle peut avoir sur la vie personnelle et familiale d’un individu et sur son équilibre psychique.

Il existe d’autres motifs qui peuvent conduire à des indemnisations spécifiques, comme la médiatisation de l’affaire et les atteintes à la présomption d’innocence, ou encore les lenteurs et la durée excessivement longue de la procédure judiciaire. Mais ces éléments obéissent à un autre régime d’indemnisation et ils ne sont pas pris en compte comme facteur d’aggravation du préjudice moral. Il y a là un angle mort de l’indemnisation de la détention provisoire.

J-É. M. – Tant le code civil que les conventions internationales posent le principe d’une réparation intégrale des dommages causés. Mais comment apprécie-t-on l’étendue du préjudice et comment évalue-t-on le lien de causalité entre la faute et le dommage ? Les juges ont ici une grande latitude, surtout en ce qui concerne le préjudice moral, plus compliqué à évaluer. Et je dirais que le critère principal, c’est… le doigt mouillé : pour une personne privée de droit au séjour, 1 000 euros par mois, peut-être moins pour une personne privée du droit de rejoindre sa famille en raison d’un refus de visa. C’est très variable. Parfois, le préjudice n’est même pas reconnu : ainsi, même si le refus de visa est illégal, le tribunal administratif et la cour administrative d’appel de Nantes [2] refusent d’admettre l’existence d’un préjudice matériel lié aux allocations et prestations que le parent aurait perçues si ses enfants avaient pu le rejoindre en France. Pourtant, ils sont toujours à sa charge...

Quand une obligation de quitter le territoire français (OQTF) exécutée a ensuite été annulée, le juge pourra indemniser le préjudice matériel découlant de la perte d’un salaire ou de prestations sociales. Mais quid du préjudice moral ? À quel prix évaluera-t-on le fait d’avoir été éloigné X mois ou années de sa famille ? D’avoir été embarqué de force dans un avion avec les poignets attachés ? De se retrouver à l’aéroport de Tunis en chemise et sans un centime, comme il est arrivé récemment à un de mes clients, dans un pays qu’il avait quitté à l’âge de quatre ans, dont il ne parlait même plus la langue ?

Ajoutons la grande prudence, pour ne pas dire l’avarice des juges administratifs lorsqu’ils doivent estimer un préjudice, et plus particulièrement un préjudice moral : ils s’estiment comptables des deniers publics.

En matière d’indemnisation de la détention provisoire, l’agent judiciaire du Trésor donne son avis et a un droit d’appel de la décision. Quelle place prend-il dans la procédure parallèlement au procureur général ?

M. G. – L’agent judiciaire du Trésor représente l’État dans toutes les procédures mettant en cause ses intérêts pécuniaires. Il est notre contradicteur. Le parquet général est là, lui, comme partie associée : il donne un avis, car il a en mains un certain nombre d’éléments que l’agent judiciaire de l’État peut ne pas avoir. Pour une perte de gains professionnels, si on apporte les justificatifs et que notre calcul est correct, l’agent judiciaire de l’État, bien souvent, accepte la somme. En règle générale, il a une appréciation différente du préjudice moral, il cherche à contester les éléments que nous mettons en avant. Mais c’est un peu le jeu, on retrouve cela dans toutes les procédures indemnitaires.

Une fois la décision sur l’indemnisation rendue, l’administration est-elle diligente pour verser les sommes dues ?

M. G. – Pour l’indemnisation de la détention provisoire, à partir du moment où il n’y a pas appel de la décision, on est réglé très rapidement.

J-É. M. – Devant le juge administratif, cela dépend des administrations concernées. Pour certaines préfectures, on peut attendre plusieurs mois, voire des années. Mais toute condamnation par un juge emporte intérêt au taux légal augmenté de cinq points passés deux mois. Je dis souvent aux clients « ne soyez pas pressé, je ne connais pas de meilleurs placements », sachant que les intérêts peuvent eux-mêmes porter intérêt. Régulièrement, certaines préfectures ne versent pas de petites sommes, comme 1 500 euros sur des frais de procédure, et des années plus tard, on peut se retrouver avec le double. Mais, en règle générale, il faut compter quelques mois, parfois un an.

S’agissant de publics précaires, la réparation leur parvient-elle véritablement ?

J-É. M. – Du côté des préfectures, tout se résout, mais du côté des administrations centrales, notamment du ministère de l’intérieur, les prétextes fantaisistes, l’imagination déployée pour ne pas régler sont infinis, par exemple demander la carte de séjour ou un numéro de sécu, qu’on ne peut par définition pas produire si on n’a pas de titre de séjour et de travail. Mais si on crie un peu, vu qu’il y a des intérêts au taux légal qui coûtent cher à l’administration, on finit par l’obtenir. Le seul obstacle, c’est la personne qui disparaîtrait, dans son pays d’origine ou dans la nature. Cela m’est arrivé une ou deux fois, mais on a toujours fini par la retrouver, y compris loin à l’étranger. On trouve un compte ou elle donne mandat à quelqu’un qui en a un. Même pour quelqu’un visé par une OQTF illégale, l’administration verse la somme sur le compte de l’avocat à la Caisse des règlements pécuniaires des avocats (Carpa) [3], qui la reverse au client par chèque, par virement à l’étranger ou sur un compte en France s’il en a un. Aucune banque ne refuse d’ouvrir un compte dès lors qu’on veut y mettre de l’argent. Bien que ces problèmes matériels soient fréquents, on finit toujours par les résoudre.

M. G. – Je vois aussi difficilement quel cas de figure peut se présenter à part effectivement celui d’une personne qui n’a pas de compte en banque. Mais on trouve toujours des solutions pour que ce soit versé sur le compte en banque d’un tiers avec son accord.

Jean-Éric, tu as écrit : « Peut-être l’une des idées et stratégies à poursuivre de défense des droits et du droit [...] serait-elle que le coût de ces folies devienne déraisonnable [4]. » Peux-tu expliciter ?

J-É. M. – Les préfectures n’ont pas de budget pour régler une indemnisation importante, elles doivent donc solliciter les directions régionales des finances publiques. J’imagine qu’on leur demande des comptes lorsque leurs dettes s’accumulent, ce qui peut les inciter à être plus attentives à la façon de traiter les demandes pour éviter les annulations et les demandes d’indemnisation qui en découlent. Il revient de fait moins cher de traiter correctement les dossiers, le cas échéant en prévoyant les fonctionnaires nécessaires, que d’être sans arrêt condamné à des frais de procédure et des dommages-intérêts pour les préjudices que les gens ont subis.

Nous avons, avec une consœur, déposé l’an dernier des plaintes devant la Cour des comptes afin qu’une enquête sur les demandes non traitées de délivrance de visa soit menée. Depuis lors, les condamnations pécuniaires et les injonctions de délivrer les visas sont mieux exécutées [5].

M. G. – Concernant la détention provisoire, la problématique n’est pas tout à fait la même. La question indemnitaire surgit des mois, souvent des années après la période de détention. Ce n’est donc pas un levier qui conduirait le juge à revoir son appréciation des nécessités du placement ou du maintien en détention. Au demeurant, c’est une autre administration qui paie. Enfin, les magistrats de l’ordre judiciaire n’ont pas de comptes à rendre sur leurs décisions, sauf faute grave. C’est sur des leviers d’un autre ordre qu’il faut agir si on veut essayer de réduire les détentions provisoires : déjà en restreindre les critères, les préciser, les différencier selon le type de procédure, etc. Il y aurait aussi à réfléchir à des dispositifs véritablement alternatifs, comme on l’a fait pendant le Covid avec la réquisition de logements vacants ou d’immeubles pour loger des personnes sortant de détention sans hébergement lorsque cela faisait obstacle à une sortie anticipée.

Constatez-vous des évolutions des décisions de justice en matière d’indemnisation ?

J-É. M. – J’ai l’impression d’une certaine uniformisation dans les décisions des tribunaux administratifs, qui se caractérise par une grande prudence et une certaine schizophrénie du juge : d’un côté, il fait attention à l’argent public et veut fermer le robinet, mais, de l’autre, face à l’accumulation d’illégalités grossières, voire de refus d’exécuter les décisions de justice, il finit par être agacé et voir dans l’indemnisation le moyen de sanctionner l’administration.

M. G. – Des échanges que j’ai pu avoir avec des premiers présidents de cours d’appel, je constate aussi une volonté d’uniformisation de la jurisprudence. Dans un dossier, le premier président avait demandé à l’avocat de l’agent judiciaire de l’État quel était le tarif de base du préjudice moral pour une journée de détention provisoire ; il n’avait pas eu de réponse puisque ce montant n’est fixé nulle part. Mais cela rend compte d’une volonté générale d’uniformisation au sein des juridictions, dans les contentieux indemnitaires, à l’exemple de la démarche engagée pour le préjudice corporel en droit civil [6].

Propos recueillis par Pascaline Chappart, pour Plein droit, et Lara Danguy des Déserts, pour Délibérée