L’Aide sociale à l’enfance, une administration irresponsable !

La loi du 22 février 2022, relative à la protection des enfants, dite loi Taquet, affichait l’objectif de sécuriser le parcours des mineures et mineurs pris en charge en protection de l’enfance, dont les mineurs isolés étrangers (MIE), en anticipant notamment l’arrivée à la majorité. L’article L. 222-5-1 du code de l’action sociale et des familles (CASF) a été modifié afin de prévoir que l’information destinée aux MIE quant à leur accompagnement par l’Aide sociale à l’enfance (ASE) dans les démarches administratives pour l’obtention d’un titre de séjour ou pour le dépôt d’une demande d’asile soit bien délivrée [1].

Il est regrettable que la loi n’ait pas précisé, explicitement, que cette obligation d’accompagnement devait aussi comprendre les démarches pour réaliser une déclaration de nationalité française prévue à l’article 21-12 du code civil pour les MIE justifiant de trois ans de prise en charge à l’ASE du temps de leur minorité.

L’absence de disposition légale spécifique est toutefois sans incidence, dans la mesure où cet accompagnement fait partie intégrante des missions des départements envers les MIE [2]. En effet, il appartient aux départements d’apporter aux jeunes pris en charge un soutien matériel, éducatif et psychologique, d’organiser des actions collectives visant à prévenir la marginalisation et à faciliter leur insertion ou leur promotion sociale. Ils doivent aussi veiller à la stabilité du parcours de l’enfant confié et à l’adaptation de son statut sur le long terme. Or, lorsque les mineures et mineurs pris en charge sont étrangers, leur accompagnement vers l’autonomie et l’insertion implique nécessairement de préparer et travailler l’accès au séjour afin d’assurer, à leur majorité, la régularisation de leur situation administrative.

Malgré ces dispositions, de nombreux MIE se retrouvent sans droit au séjour à leurs 18 ans , et bien souvent à la rue, faute d’accompagnement.

Accéder à l’information : le cas de Sékou

Sékou [3] est un ancien mineur isolé originaire de Mauritanie, arrivé en France en 2012 à l’âge de 14 ans , immédiatement confié à l’ASE par le procureur de la République, puis par le juge des enfants. Son placement a été renouvelé jusqu’à sa majorité. Aujourd’hui âgé de 26 ans , Sékou se retrouve face à un avenir incertain. Sorti de l’ASE en septembre 2018, à la rue, sans titre de séjour ni diplôme, il contacte l’Association d’accès aux droits des jeunes et d’accompagnement vers la majorité (Aadjam), en mars 2019. Qu’un jeune majeur sortant de l’ASE se retrouve à la rue n’a malheureusement rien de surprenant [4]. En revanche, l’absence de titre de séjour pour ce jeune interpelle car, au regard de la durée de sa prise en charge à l’ASE, il était éligible à une déclaration de nationalité française ou a minima à un titre de séjour de plein droit « vie privée et familiale [5] ».

Lorsque Sékou se présente à la permanence de l’Aadjam, il détient peu de documents concernant son parcours en protection de l’enfance. La vie à la rue n’explique en rien cela. Il s’avère, en réalité, que la personne chargée du suivi de sa situation ne l’a pas informé, à sa sortie du dispositif, de la possibilité de demander la copie de l’intégralité de son dossier détenu par les services de l’ASE. Le premier acte de l’Aadjam sera donc d’effectuer cette démarche auprès du conseil départemental concerné. Alors qu’il a été placé durant six ans , le dossier détenu par l’ASE s’avère incomplet, quasi vide, le département n’ayant pas jugé utile de centraliser et de conserver tous les documents du jeune. Il est alors nécessaire de reconstituer son histoire et son parcours institutionnel en contactant directement chaque structure où il a séjourné, chaque école fréquentée, et en collectant minutieusement tous les justificatifs correspondants.

Ces documents obtenus, ce parcours reconstitué, l’Aadjam a la confirmation que Sékou, alors âgé de 21 ans, n’a ni titre de séjour ni perspective d’insertion, bien que l’étude de son dossier démontre qu’il était éligible à l’obtention d’un titre de séjour pérenne ou à la déclaration de nationalité française.

Pour l’Aadjam, il est alors manifeste qu’un préjudice lui a été causé du fait des carences du conseil départemental. En effet, il ne peut être sérieusement soutenu qu’un mineur, qui plus est isolé et étranger, peut, sans assistance, reconstituer son état civil, réunir les pièces nécessaires à une déclaration de nationalité ou à une demande de titre de séjour, se déplacer et se présenter seul au tribunal judiciaire ou à la préfecture. Car ces jeunes qui, souvent, ne maîtrisent pas la langue française, ne sont familiarisés ni avec les institutions ni avec les formalités administratives et juridiques. L’absence d’action concrète du service de l’aide sociale à l’enfance, qui en a la charge et la responsabilité légale, a privé Sékou de toute chance d’accéder au séjour et a mis en péril son insertion. Cependant, et jusqu’à ce jour, la jurisprudence n’avait jamais eu encore l’occasion de consacrer le principe suivant lequel la défaillance dans l’accompagnement des MIE à l’accès à la nationalité française ou au séjour constitue une faute de nature à engager la responsabilité du département.

Les carences du département ouvrent droit à réparation

Sékou souhaitant saisir la justice d’une demande de réparation, la compétence du juge administratif s’imposait dès lors que les juridictions de l’ordre judiciaire sont incompétentes pour connaître des litiges résultant des conditions de fonctionnement des services publics placés directement sous l’autorité d’une personne publique et ne possédant pas de personnalité juridique distincte de celle-ci [6]. Le tribunal administratif de Montreuil est alors saisi, en juin 2019.

Bien qu’en l’espèce, le juge administratif concluait au rejet de la demande [7], il relevait toutefois que les carences du département dans l’exercice de ses missions étaient susceptibles de constituer des fautes de nature à engager sa responsabilité et que, s’agissant plus particulièrement de MIE, il ajoutait que les objectifs de stabilité du parcours du jeune et d’adaptation de son statut sur le long terme faisaient nécessairement peser sur le département une obligation d’accompagnement du mineur placé dans la régularisation de sa situation administrative en France. Cette décision apportait une précision importante, en estimant que l’intensité et le contenu de cet accompagnement devaient être modulés en fonction de l’autonomie du jeune qui en bénéficie, des spécificités de sa situation administrative, de sa capacité à comprendre le fonctionnement des institutions françaises, et à mener à bien seul une procédure administrative complexe [8].

Pour la première fois, le juge administratif a donc considéré que le service de l’ASE ne pouvait se limiter à une simple information sur les démarches à accomplir par l’intéressé pour régulariser sa situation administrative, mais devait également avoir une implication active au côté du requérant pour l’accomplissement de ses démarches.

Sur l’appel formé par le jeune homme, la cour administrative d’appel a convoqué l’affaire à une première audience à l’occasion de laquelle le rapporteur public proposait de prolonger le raisonnement des premiers juges et de reconnaître la faute commise par le département.

La cour administrative d’appel de Paris a finalement décidé de renvoyer au Tribunal des conflits la question de sa compétence, considérant que le juge administratif n’était pas matériellement compétent pour statuer sur la responsabilité d’un service de l’ASE en raison d’une faute commise dans une mission d’assistance éducative prescrite par un juge des enfants. Et pour cause, la juridiction avait, dans le même temps, été saisie du jugement portant sur un litige similaire mais pour lequel la compétence du juge judiciaire avait été retenue au motif que la responsabilité du département ne pouvait être recherchée qu’en sa qualité de titulaire de l’autorité parentale exercée dans le cadre de la mesure de tutelle ordonnée par le juge aux affaires familiales.

C’est dans ce contexte que le Tribunal des conflits a retenu la compétence du juge judiciaire au motif que la faute, qui résulterait de l’absence des démarches nécessaires à la souscription de la déclaration de nationalité, ne serait pas détachable des obligations que le service de l’aide sociale à l’enfance assume dans l’exercice de la mission d’assistance éducative qui lui a été confiée par le juge judiciaire sur ce mineur. Le Tribunal des conflits a privilégié la solution du bloc de compétence au profit du juge judiciaire par application des dispositions de l’article 375-1 du code civil qui prévoit que l’autorité judiciaire, en l’espèce le juge des enfants, est seule compétente pour connaître de l’assistance éducative. La nature de l’organisme auquel a été confiée la garde de la ou du mineur n’est donc plus un critère opérant s’agissant des actions en responsabilité relatives à des jeunes confiés par le juge judiciaire [9].

Une procédure judiciaire aux contours flous

Dans ses décisions de mai 2023, puis de mars 2024 [10], le Tribunal des conflits ne donne pas d’information sur le fondement juridique pour engager l’action en responsabilité devant le juge judiciaire. Pour cela, il faut se reporter aux conclusions du rapporteur public dans les deux affaires jugées en mai 2023 [11].

Si l’on suit le raisonnement du Tribunal des conflits, en décidant que le juge judiciaire est compétent en matière de responsabilité des services de l’aide sociale à l’enfance, le jeune anciennement placé devrait donc engager la responsabilité de l’État pour fonctionnement défectueux du service public de la justice, conformément aux dispositions de l’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire. Ce choix n’est pas sans conséquence sur le régime procédural.

Cependant, la cour d’appel de Paris, par un arrêt du 5 mars 2025 a jugé, pour la première fois, après les décisions du Tribunal des conflits, que le juge judiciaire est bien compétent pour des actes reprochés à l’ASE, mais décide que la responsabilité du département est à rechercher dans le fondement de la responsabilité individuelle prévue à l’article 1240 du code civil et non de la responsabilité de l’État en vertu de l’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire [12].

Là où le juge administratif s’apprêtait à reconnaître le droit à l’indemnisation de la perte de chance en présence d’une faute simple résultant de la méconnaissance, par le département, de son obligation de moyen renforcée, il est légitime de craindre que le juge judiciaire sera, quant à lui, plus exigeant et imposera la démonstration d’une faute lourde, en application de la jurisprudence traditionnelle de la Cour de cassation.

Enfin, le juge judiciaire tiendra-t-il compte du continuum de faute qui existe habituellement pendant la prise en charge de la ou du mineur, puis lors de son accompagnement, une fois majeur, dans le cadre du contrat jeune majeur ? En effet, la réalité est que la carence des départements pour accompagner les jeunes dans leurs démarches nécessaires à l’obtention d’un document d’identité, d’un titre de séjour ou de la nationalité française est prolongée dans le temps. Cette carence naît lorsque les jeunes sont mineurs et pris en charge au titre de l’article 375-1 du code civil, puis cette carence se poursuit lorsque ces jeunes, désormais majeurs, bénéficient d’un contrat jeune majeur.

Pourtant, la solution retenue par le Tribunal des conflits laisse croire que le juge judiciaire ne serait pas compétent pour connaître des actions indemnitaires en réparation de la perte de chance subie par le jeune majeur en raison des fautes commises par le département dans le cadre des obligations qui lui incombent du fait des stipulations du contrat jeune majeur prévu à l’article L. 222-5 du code de l’action sociale et des familles.

L’éclatement du contentieux selon la nature des actions effectuées par l’administration génère toujours plus de confusion auprès des justiciables particulièrement vulnérables, qui ignorent déjà tout de leurs droits à solliciter la réparation de la perte de chance qu’ils et elles ont subie et des conditions d’accès à la justice.

Ultime défi : le délai de prescription

Pour engager ce recours en responsabilité, les jeunes anciennement placés doivent également faire face au délai de prescription quadriennale, délai trop court pour réaliser la teneur des préjudices qu’ils auraient pu subir mais aussi pour être informés sur leur droit d’intenter une action en réparation.

Il est bien connu que, pour les enfants qui ont été victimes de violence, maltraitance, de dysfonctionnements de tous ordres durant leur placement, les souvenirs sont décousus, et qu’il peut s’écouler du temps avant qu’ils soient en capacité de mettre des mots sur leur vécu. Trouver la force nécessaire pour se lancer dans un contentieux peut également durer plusieurs années.

La question du point de départ du délai de prescription se pose de manière cruciale. Une application rigoriste, qui reviendrait à faire courir ce délai dès la sortie des dispositifs de protection de l’enfance, rendrait illusoire le contentieux en responsabilité et anéantirait toute chance, pour les personnes concernées, d’obtenir réparation.

L’arrêt Loste c/France de la Cour européenne des droits de l’Homme donne une piste importante [13]. Selon la Cour, le délai de prescription doit courir à partir du moment où la personne anciennement placée prend conscience du préjudice. Dans l’affaire Loste c/France, la prise de conscience du préjudice subi avait eu lieu lors de la consultation, par la requérante âgée de 28 ans, de son dossier ASE…