Directive « Facilitation » : l’UE fournit des armes contre les solidaires

Le 22 octobre 2025, six membres de la plateforme italienne Mediterranea Saving Humans, qui fait du sauvetage en mer, ont comparu devant un tribunal de Sicile pour aide à l’immigration clandestine : il leur était reproché d’avoir recueilli des boat people bloqués à bord d’un navire commercial et de les avoir débarqués en Italie, en septembre 2020. Le cargo avait, un mois plus tôt, porté secours à 27 personnes en train de faire naufrage à bord d’un petit bateau de pêche, mais s’était vu interdire par les autorités de les débarquer sur la terre ferme, malgré les appels pressants de la Commission européenne, du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM). Une telle procédure n’est pas exceptionnelle. D’après l’ONG Picum, 102 personnes auraient fait l’objet, en 2022, de poursuites pour des actes de solidarité avec des exilé·es dans l’Union européenne (UE), dont plus de la moitié en Grèce et en Italie [2]. Un chiffre qui ne cesse d’augmenter d’année en année, et qui, selon Picum, est sans doute sous-évalué car il n’existe pas, à l’échelle européenne, de données statistiques officielles concernant les mises en cause pour des faits liés au trafic d’êtres humains ou à l’aide à l’immigration irrégulière.

C’est en effet au nom de la lutte contre ces délits, réprimés par la législation de tous les États membres et par le droit européen, que sont engagées des poursuites contre celles et ceux qui apportent aide et assistance aux personnes en migration. Il peut s’agir de membres d’ONG de sauvetage en mer, mais aussi de personnes qui ont fourni de la nourriture ou des vêtements à des exilé·es, ont ouvert des squats pour les héberger, voire les ont assisté·es pour formuler leur demande d’asile. Des situations aussi variées que les lois et les pratiques des pays européens, et révélatrices du détournement des instruments juridiques censés protéger les victimes de trafic à l’encontre de celles et ceux qui défendent les droits des personnes migrantes. Pourtant la « lutte contre le trafic de migrants », objectif prioritaire de la politique migratoire de l’UE, doit éviter, rappelait la Commission en 2020, « le risque que ceux qui apportent une aide humanitaire aux migrants en détresse ne soient poursuivis par la justice pénale [3] ». Cette affirmation de principe est loin d’être mise en application.

Le « train de mesures anti-passeurs » de 2002

Les premières mesures législatives adoptées par l’UE dans ce domaine datent de 2002. Deux textes désignés communément comme le « train de mesures anti-passeurs » fixent les normes minimales en la matière : la directive dite « Facilitation [4] » et la décision-cadre qui renforce le cadre pénal ad hoc [5]. Il est rapidement apparu que la marge de manœuvre offerte aux États membres, pour la transposition de ces textes dans leur droit national, donnait lieu à des interprétations très disparates. En particulier, l’ambiguïté de la définition des personnes visées par la directive de 2002 a donné lieu à de nombreux dérapages « anti-aidant·es ». Elle entretient en effet une confusion entre des protagonistes dont les motivations sont très différentes : d’abord, et même si elle ne les concerne pas spécifiquement, les auteur·es de « traite » des personnes à des fins d’exploitation, qui, pour leur propre bénéfice, assurent entre autres le transport, le transfert, l’hébergement ou l’accueil de leurs victimes sans qu’il y ait nécessairement franchissement d’une frontière ; ensuite, les auteur·es de « trafic de migrants », qui organisent et facilitent l’entrée irrégulière de personnes étrangères dans un État, moyennant contreparties financières ou avantages matériels, sans intention d’exploitation ; enfin, les personnes qui fournissent ces mêmes services de façon désintéressée, par solidarité ou simple humanité. En les qualifiant indistinctement de « passeurs », le discours institutionnel occulte une différence fondamentale entre les un·es et les autres : dans le premier cas, l’exploitation sans leur consentement d’individus rendus vulnérables fait de ceux-ci des victimes ; dans les deux autres, l’aide apportée concerne des personnes qui ont fait le choix – parfois contraint par des circonstances politiques ou économiques – de migrer irrégulièrement, du fait des politiques migratoires qui leur interdisent de le faire légalement. S’il peut exister des porosités entre ces différentes catégories (par exemple, des « passeurs » opportunistes qui profitent de la vulnérabilité des exilé·es pour exiger des contreparties exorbitantes), celles-ci ne justifient pas que tout le monde soit logé à la même enseigne et, en particulier, que soient criminalisé·es celles et ceux qui s’engagent solidairement auprès des migrant·es.

En décalage avec le droit international

Au niveau international, deux instruments, adoptés en 2000, encadrent la lutte contre la traite des personnes et le « trafic illicite de migrants » : la Convention (dite « de Palerme ») des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, et le Protocole (dit « de Palerme ») contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, qui invite les États parties [6] à adopter les mesures propres à prévenir et combattre ce trafic, tout en protégeant les droits des migrant·es qui en font l’objet. Le Protocole fait la distinction entre les « passeurs » qui interviennent moyennant rétribution et les « aidant·es » qui agissent sans contrepartie. Il recommande aux États de conférer le caractère d’infraction pénale au trafic « lorsque les actes ont été commis intentionnellement et pour en tirer, directement ou indirectement, un avantage financier ou autre avantage matériel ». À propos de cette référence à « un avantage financier ou autre avantage matériel », l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime précise bien qu’elle « est destinée à exclure [des sanctions] des groupes aux motivations purement politiques ou sociales [7] ».

La conditionnalité au bénéfice d’un avantage financier ou matériel n’a pourtant pas été reprise dans la directive de 2002, qui distingue l’aide à l’entrée de l’aide au séjour : seule la seconde, pour être caractérisée comme un délit, doit avoir été prodiguée dans un but lucratif. En revanche, l’aide au franchissement d’une frontière pour pénétrer sur le territoire d’un État constitue un délit dès lors qu’elle a un caractère intentionnel, quelles que soient les motivations de son auteur·e.

Dans le cas de l’aide au séjour, la directive ouvre toutefois la possibilité pour les États membres de prévoir dans leur législation une clause d’exemption des sanctions « dans les cas où le comportement a pour but de fournir une assistance humanitaire à la personne concernée ». Cette option a été très peu utilisée : seuls huit États membres l’ont transposée dans leur législation. En France, ce n’est le cas que depuis que le Conseil constitutionnel a jugé, en 2018, que la fraternité est un principe à valeur constitutionnelle et en a induit « la liberté d’aider autrui, dans un but humanitaire, sans condition de la régularité de son séjour sur le territoire national [8] ». Mais même lorsqu’elles existent, les clauses d’« exemption humanitaire » se révèlent souvent bien peu protectrices. Ainsi en Grèce, pays connu pour la sévérité de ses tribunaux à l’encontre des « passeurs » – le plus souvent des boat people accusés d’être des « conducteurs de bateaux [9] » –, la loi limite l’exemption de sanctions aux conducteurs (de navires ou de véhicules) qui portent assistance à des personnes « ayant besoin d’une protection internationale conformément au droit international ». En Italie, l’exonération des sanctions pour aide au franchissement de frontière, lorsqu’elle est consécutive à un sauvetage en mer, ne s’applique, selon la loi, que lorsque les personnes secourues encouraient un « danger grave et imminent » – une situation difficile à prouver et très diversement appréciée par les tribunaux.

Quant à l’aide au séjour, censée selon la directive de 2002 n’être incriminable que si elle a été fournie dans un but lucratif, elle est souvent à l’origine de poursuites à l’encontre de bénévoles ou d’associations humanitaires : une étude du Conseil de l’Europe (qui rassemble 46 pays, dont tous les États membres de l’UE) énumère de nombreux cas où des militant·es ont été inquiété·es pour avoir fourni à des exilé·es un abri, de la nourriture, des vêtements, des téléphones, ou pour les avoir convoyé·es dans leurs véhicules [10]. Toutes les procédures engagées n’aboutissent pas à des condamnations, mais elles contribuent à exercer une pression dissuasive sur les aidant·es, qualifiée par le Conseil de l’Europe de « harcèlement » des personnes et des organisations solidaires.

Critiques de toutes parts

Dès son adoption, le « train de mesures » anti-passeurs de 2002 a été critiqué non seulement par les ONG, mais aussi par le Parlement européen. Celui-ci avait notamment proposé, sans succès, de lever l’incertitude juridique pesant sur les personnes apportant une aide désintéressée aux migrant·es en les exonérant des sanctions prévues contre les « passeurs ». En 2014, l’Agence des droits fondamentaux de l’UE recommandait à son tour une reformulation de la directive « Facilitation » pour exclure explicitement toute sanction visant l’aide humanitaire [11]. Par la suite, la multiplication des poursuites contre des « aidant·es », notamment depuis la mal nommée « crise migratoire » de 2015, a mis en évidence l’utilisation des lois « anti-passeurs » comme un moyen de réprimer la solidarité, qu’elle émane de particuliers ou d’associations. Dénonçant ce délit de solidarité, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe appelait l’UE, dans une résolution de 2016, « à mettre fin à la menace de poursuites pour complicité à la migration irrégulière engagées à l’encontre des personnes qui portent secours [12] ». Un an plus tard, une étude d’évaluation commandée par la Commission européenne elle-même faisait état de préoccupations liées à une « possible criminalisation de l’aide humanitaire [13] ». Malgré ces exhortations répétées à réformer la directive « Facilitation », complétées par plusieurs études et recommandations du Parlement européen, la Commission s’est contentée, en 2020, de publier des « orientations » non contraignantes relatives à la définition et à la prévention de l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers [14].

Suppression de l’« exemption humanitaire »

Ce n’est qu’en novembre 2023 que la Commission européenne a présenté une proposition de réforme des deux textes de 2002. La nouvelle version de la directive « Facilitation » révisée ne distingue plus l’aide à l’entrée de l’aide au séjour irréguliers, qui sont fusionnées en une seule infraction. Celle-ci sera caractérisée s’il y a eu obtention ou promesse d’un bénéfice financier ou matériel, mais aussi, même en l’absence de contrepartie, en cas de « forte probabilité de causer un préjudice grave à une personne », ou encore s’il y a eu « incitation » à entrer, à transiter ou à séjourner de manière irrégulière dans l’UE. De surcroît, la proposition ajoute des « infractions pénales aggravées » dans diverses circonstances : si l’infraction a causé, délibérément ou par négligence, un préjudice grave aux personnes concernées ou les a mises en danger ; a été commise avec des violences graves ; a concerné des migrant·es vulnérables, en particulier des mineur·es non accompagné·es ; a causé la mort de personnes cherchant à entrer irrégulièrement dans l’UE. Enfin, elle alourdit les sanctions contre les personnes morales responsables des infractions précitées, soit directement, soit par défaut de surveillance. Quant à la clause d’« exemption humanitaire », qui figurait à titre optionnel dans la directive de 2002, elle est supprimée de la proposition de directive et n’apparaît plus, dans les considérants, que comme une recommandation non contraignante, laissant aux États le choix d’apprécier au cas par cas si un acte relève de la notion d’« aide humanitaire ».

Toutes ces modifications éloignent encore plus le cadre juridique européen de la lutte contre les « passeurs » des prescriptions du droit international. En effet, rien n’empêcherait les États membres, en transposant la directive « Facilitation » révisée dans leurs lois internes, de pénaliser des bénévoles, des militant·es, des associations humanitaires ou de solidarité, des membres de famille et des personnes migrantes elles-mêmes. Et ce alors même que leur intervention serait parfaitement désintéressée, puisque l’intention occupe désormais une place secondaire parmi les critères permettant de qualifier une « aide » de délictueuse. Bien que la Commission prétende, avec cette révision, clarifier la définition des infractions de facilitation, protéger l’aide humanitaire contre la criminalisation et empêcher les personnes en transit de devenir les cibles de la répression des « passeurs », elle y a au contraire introduit une grande part de subjectivité. Les ONG ne s’y sont pas trompées : dans leurs commentaires, les principales organisations européennes relèvent l’ambiguïté de formules telles que la « probabilité de causer un préjudice grave à une personne », ou l’« incitation à entrer sur le territoire », et voient dans la proposition de directive un outil offert aux États membres pour entraver toute activité d’aide ou d’assistance aux personnes en migration [15]. Quant aux organisations internationales, elles dénoncent les risques que ce dispositif fait peser sur les droits fondamentaux : ainsi, le HCR relève que la directive ne prévoit aucune obligation juridique claire contre la pénalisation des demandeurs d’asile et des réfugié·es qui ont recours à des passeurs pour se mettre en sécurité [16]. De leur côté, trois rapporteurs spéciaux des Nations unies ont saisi, le 22 septembre 2025, les instances européennes pour leur demander de prévoir, dans la future directive, l’exonération de toute responsabilité pénale des personnes qui, pour des raisons humanitaires ou en raison de liens familiaux étroits, ont eu une activité visant à protéger les droits et la dignité des migrant·es, des réfugié·es et des personnes en demande d’asile.

Pour justifier la « modernisation » du cadre juridique existant, la Commission européenne explique que « la lutte contre le trafic de migrants est essentielle pour démanteler les réseaux de criminalité organisée à l’origine de violations des droits de l’Homme et de pertes de vie humaines, et pour lutter contre l’augmentation de la migration irrégulière vers l’UE ». Fidèle à sa rhétorique répressive, la Commission feint d’ignorer non seulement que les réseaux criminels qu’elle prétend combattre prospèrent grâce aux politiques de verrouillage des frontières, mais aussi, comme le constate l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, que les mesures anti-passeurs « mettent en péril la sécurité des personnes migrantes, voire leur vie, et [...] n’ont qu’un effet très limité sur la persistance, voire l’augmentation des franchissements irréguliers des frontières vers les États membres [17] ». Avec la future directive « Facilitation », la lutte contre les passeurs deviendra, en outre, une arme de guerre contre les personnes et les associations solidaires.