Glossaire critique des politiques migratoires européennes

Accords de réadmission – Prévus par le Conseil européen dès 1994, ces accords, conclus avec des pays dits « tiers », visent à faciliter le renvoi forcé hors de l’UE [1] des personnes en situation irrégulière vers leur pays de provenance ou de transit. Les uns sont passés par un État membre, d’autres par l’Union elle-même, à la suite de négociations d’une grande opacité, sans considération pour la situation des droits humains dans les pays de renvoi – à titre d’exemple, la Russie et la Chine en font partie. À plusieurs reprises depuis l’accord de Cotonou (2000) et le sommet de Séville (2002), l’UE a affirmé la nécessité d’inclure une clause de réadmission dans tous ses « partenariats », quel qu’en soit l’objet, en vertu d’une politique du « donnant-donnant ». L’apparente réciprocité des accords masque mal la dissymétrie entre les parties. Faute d’autres incitations, les États expulseurs jouent sur la fragilité financière ou commerciale des États sollicités ou promettent de libéraliser les visas, tandis que ces derniers peuvent retarder la signature pour faire monter les enchères.

« Crise migratoire » de 2015 – Aussi qualifiée dans les médias de « crise des réfugiés », cette crise est celle qu’ont traversée les États de l’UE, qui se sont trouvés dans l’incapacité de faire face, de façon coordonnée et dans le respect des droits fondamentaux, à ce qu’ils ont présenté comme un « afflux massif » de personnes à leurs frontières méditerranéennes – une migration causée notamment par la répression en Syrie –, dont la soudaineté et l’importance (relativement à la population européenne) ont été exagérées. Tandis que l’Allemagne prône alors un accueil très large des réfugié·es, la Commission européenne lance un Agenda européen en matière de migration pour « sauver des vies », mais surtout pour tripler les moyens de Frontex et renforcer la coopération avec les pays « tiers » afin d’empêcher les départs. Des hotspots sont créés en Italie et en Grèce pour identifier, trier et renvoyer ou admettre les personnes. Un plan de relocalisation par pays se solde par un échec, certains États refusant d’y participer.

Dimension externe des politiques migratoires – Pour tenir les migrations à distance de l’espace européen, l’UE et ses États membres exportent leurs politiques et leurs méthodes sécuritaires hors de leurs frontières, se déchargeant ainsi de leurs responsabilités. Depuis les années 1990, ils délèguent toujours davantage la gestion des contrôles frontaliers, de la détention, de l’expulsion, voire de l’asile aux pays « tiers », sans avoir à se soucier des conséquences de cette sous-traitance sur les droits fondamentaux des personnes. Par le biais de marchandages (financiers, commerciaux, politiques) et au moyen d’accords formels ou informels, ils se déchargent sur des États souvent autoritaires (tels que, entre autres, le Maroc, la Turquie, la Libye, le Niger ou la Tunisie) des missions qui les conduisent à enfreindre les textes internationaux qui proclament la liberté de « quitter tout pays y compris le sien ». L’externalisation des politiques migratoires entrave ainsi le droit à la mobilité et, compliquant les routes migratoires, augmente leur dangerosité.

Fonds fiduciaire d’urgence pour l’Afrique (FFU) – Créé après la « crise migratoire » de 2015 lors du sommet euro-africain de La Valette, le FFU vise – sous couvert de « favoriser la stabilité » et de remédier aux « causes profondes » de l’immigration – à inciter les pays africains à contribuer plus activement au contrôle des mouvements vers l’Europe. Il prétend lier l’aide au développement, la lutte contre l’immigration irrégulière et les enjeux de sécurité, dont la lutte contre le terrorisme. Doté de 1,8 milliard d’euros, principalement abondé par l’UE et complété par des contributions volontaires des États membres et de pays partenaires (Norvège, Suisse), le FFU n’est plus actif depuis la fin de 2025. Il a été remplacé par un instrument global et permanent du budget de l’UE : le Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument (NDICI), qui finance l’ensemble de son action extérieure (coopération au développement, politique de voisinage, migrations, climat, etc.) sur la période 2021-2027 à hauteur de 79,5 milliards d’euros.

Frontex – L’agence Frontex a été créée en 2004 pour le contrôle des frontières extérieures de l’UE en soutien des États membres par le biais d’opérations conjointes de surveillance des frontières, d’arraisonnement de navires et d’analyse de risques. Rebaptisée en 2016 Agence européenne de garde-côtes et de garde-frontières, elle a graduellement acquis de nouvelles prérogatives (coopération avec les pays « tiers », aide à la mise en œuvre des expulsions), et de façon exponentielle de nouveaux moyens financiers, humains et matériels (appareils maritimes et aériens ou satellitaires pour repérer les bateaux, etc.). Son budget est passé de six millions d’euros en 2005 à plus d’un milliard en 2026, et elle prévoit d’employer, en 2027, un corps permanent de 10 000 officiers en uniforme. Frontex est depuis des décennies accusé de complaisance ou complicité dans les violations des droits des personnes. Malgré cela, une nouvelle révision de son mandat est attendue en 2026, qui devrait lui permettre d’organiser des expulsions entre pays « tiers », et pas seulement depuis l’UE.

Hotspots – L’« approche hotspots », lancée par l’UE en 2015 pour faire face à des situations dites d’« afflux massif » [voir « Crise migratoire » de 2015], consiste à créer des camps spécialisés aux portes de l’UE (îles grecques de la mer Égée, sud de l’Italie) pour identifier, ficher puis trier les personnes en vue de séparer celles qui sont éligibles à une protection (sur place ou après une éventuelle relocalisation) des « indésirables » (à expulser). Impliquant le Bureau européen d’appui en matière d’asile et l’agence Frontex, ces centres de confinement, voire de détention, supposés temporaires, ont perduré et grossi. Dix ans plus tard, surpeuplés, insalubres et générateurs de violences, notamment en Grèce, ils voient leur situation se dégrader continûment. Hors de tout contrôle véritable, ces hotspots sont notoirement le site d’une violation chronique des droits des personnes. À l’opposé d’un accueil digne et respectueux, ils constituent une nasse sans avenir pour celles et ceux qui proviennent de pays en guerre ou en proie à la privation des libertés fondamentales.

Opérations en Méditerranée – En octobre 2013, la Marine italienne lance l’opération militaro-humanitaire Mare Nostrum pour sauver des vies en Méditerranée. Un an après, jugée trop coûteuse et trop peu « dissuasive », elle est remplacée par l’opération Triton (2014-2018), coordonnée par l’agence Frontex et ciblée sur la seule surveillance. En 2018, on lui substitue l’opération Themis, avec des objectifs similaires : contrôle des frontières, lutte contre les réseaux de passeurs. Après la « crise migratoire » de 2015, deux opérations militaires sont lancées par l’UE en Méditerranée pour « lutter contre le trafic d’êtres humains » : l’opération navale EUNAVFOR Med, dite Sophia, sur la route Libye-Italie (2015-2020), puis l’opération Irini (2020-2027), visant à « faire respecter l’embargo sur les armes vers la Libye ». En février 2016, en mer Égée (Méditerranée orientale), est déployée une opération sous l’égide de l’Otan, qui intègre la question migratoire dans le domaine de la défense.

Organisation internationale pour les migrations (OIM) – Créée en 1951 dans le contexte de la guerre froide, l’OIM est une agence inter-gouvernementale, liée à l’ONU depuis septembre 2016. Elle se présente comme étant au service d’une bonne gouvernance visant à assurer la « gestion humaine et ordonnée des migrations ». Ses principales activités aujourd’hui concernent : l’aide aux personnes déplacées (notamment dans les camps où elles se trouvent), l’assistance aux États pour définir et contrôler leurs politiques migratoires, l’intermédiation entre pays de départ et d’arrivée, la formation des personnels aux méthodes de surveillance des frontières et de collecte des données, et enfin la mise en œuvre des politiques de « retours volontaires » ou prétendus tels. En Afrique, la rhétorique dépolitisée de l’OIM, basée sur la notion du « gagnant-gagnant », ne parvient pas à masquer que ses activités se déploient, pour l’essentiel et en dehors de toute référence statutaire aux droits fondamentaux, dans l’intérêt bien compris des politiques migratoires des pays financeurs.

Pacte européen sur la migration et l’asile – Adopté en avril 2024 après trois ans de discussions au sein de l’UE, le pacte vise à promouvoir une « approche globale » de la migration et de l’asile en vue d’apporter une « réponse commune » et « solidaire » des États aux « graves insuffisances » qui ont pu se manifester en 2015-2016. Il comporte d’abord un programme financier, ensuite une dimension extérieure de « partenariats » avec les pays « tiers » destinés à maintenir à distance les indésirables (notamment à travers des accords de réadmission), et enfin un ensemble complexe de dix textes relatifs au régime d’asile commun (Raec), aux « situations de crise », au contrôle des frontières et à la protection de l’espace Schengen contre les « migrations irrégulières », envisagées principalement sous l’angle du risque pour l’ordre public ou de l’abus frauduleux du droit d’asile. Il est complété par un règlement « Retour » refondu dans un sens plus répressif, qui ouvre la voie à une logique de « hubs » à l’extérieur et hors du contrôle de l’UE.

Passeurs – Les obstacles disposés aux frontières donnent un prix à leur franchissement, alimentant toute une économie du passage autour des personnes désireuses de faire valoir leur droit à quitter leur pays et/ou à chercher protection. Associés à des notions néfastes mais imprécises comme « filières » ou « réseaux » (« criminels », en référence à la convention de Palerme sur le trafic d’êtres humains), les « passeurs » sont la cause désignée de tous les méfaits causés par les migrations interdites : racket, exploitation, cruautés, sans oublier les décès survenus lors des traversées périlleuses. La réalité, plus complexe, renvoie à un continuum d’implications des individus et des groupes, qui va de l’entraide à l’enrichissement condamnable. La focalisation sur la figure du passeur, supposée homogène, est un moyen commode pour les autorités d’éclipser leur responsabilité et de terroriser les gens en en condamnant certains à des dizaines d’années de prison pour le simple soupçon d’avoir tenu la poignée d’un moteur hors-bord.

Pushbacks, pullbacks – La pratique des pushbacks ou refoulements consiste à renvoyer des personnes sans procédure, sans examen individuel de leur situation et sans qu’elles aient la possibilité de déposer une demande d’asile ni même de contester cette mesure brutale. Bien qu’interdits par le droit international, ils sont monnaie courante – souvent avec l’appui de Frontex – sur terre comme en mer, aux frontières extérieures (Bulgarie, Croatie, Chypre, Grèce, Pologne, Malte, Lituanie, Espagne par exemple), ou au sein même de l’UE (d’Italie vers la Grèce, de Croatie vers les pays voisins, de France vers l’Italie). Si les refoulements italiens vers la Libye ont été condamnés par la Cour européenne des droits de l’Homme en 2012, l’externalisation [voir Dimension externe] a permis de faire évoluer les pratiques en Méditerranée centrale vers des pullbacks, qu’on peut assimiler à des refoulements. Des pays de l’UE, comme la France et l’Italie, forment et financent les garde-côtes (ou prétendus tels) libyens pour qu’ils obligent les embarcations à faire demi-tour dans leur zone de surveillance dite SAR. Ces « refoulements par procuration » ont été traités avec indulgence par la même Cour en 2025.

Règlement « Filtrage » – Instrument clé du pacte, le règlement « Filtrage », vise à faire face aux « franchissements irréguliers » des frontières européennes, en particulier aux mouvements « en grand nombre » comme en 2015-2016 ou « mixtes » (présumés mêler « migrations économiques » et demandes d’asile), ainsi qu’aux « fuites » à l’intérieur de l’espace européen. Le dispositif prévoit l’identification de la personne dès son arrivée, incluant le recueil de ses données biométriques et le contrôle de sa non-dangerosité. Après ce « filtrage », une procédure d’asile expéditive débouchera soit sur son admission ou sa relocalisation autoritaire si une protection est accordée, soit sur son expulsion en cas de refus, sans justification ni recours suspensif. Pendant ces différentes phases, pour s’assurer que cette personne restera « à leur disposition », les autorités ont tout moyen de coercition, ce qui laisse présager que l’enfermement aux frontières sera la règle.

Règlement « Retour » – Adoptée en novembre 2008 et qualifiée par diverses associations de « directive de la honte », la directive « Retour » fixait les règles communes de détention (dite « rétention ») et d’expulsion (dite « éloignement ») des personnes en situation irrégulière. Transposée dans les droits nationaux de manière parfois très sévère et contraire aux droits fondamentaux, elle n’a jamais pu produire un taux significatif d’expulsions, les États membres se plaignant du manque de coopération des personnes visées, mais aussi des pays d’origine, souvent peu enclins à les réadmettre sur leur sol, sauf à négocier des contreparties. Une surenchère s’en est suivie, tant dans le prononcé des décisions d’expulsion que dans la durée et les conditions de la rétention, qui a abouti, en 2026, au règlement « Retour » « simplifiant, facilitant et accélérant » les procédures. Cependant, la durée maximale d’enfermement passe de 18 mois à 2 ans, et les procédures de renvoi sont facilitées. Le règlement ouvre la voie à la négociation d’accords (formels ou non) avec des pays « tiers » pour y envoyer les personnes expulsées d’Europe.

Réinstallation (à ne pas confondre avec Relocalisation) – Démarche de solidarité internationale, la réinstallation consiste à transférer des personnes, identifiées par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés comme vulnérables ou réfugiées, du pays où elles ont trouvé de fait refuge vers un « pays tiers sûr » qui a auparavant accepté de leur accorder à terme protection et résidence permanente. La réinstallation a longtemps reposé sur la seule base du volontariat des États membres, pour l’accueil de quelques dizaines de milliers de personnes par an. Depuis 2024, elle est l’objet d’un des règlements du pacte européen sur la migration et l’asile, sans pour autant être obligatoire. En 2025, le Conseil de l’UE a adopté un plan de mise en œuvre pour la période 2026-2027. Mais, alors que les besoins mondiaux augmentent, le nombre d’engagements pour des réinstallations est de 10 430, et le nombre d’États européens engagés dans le plan est tombé de 21 en 2015 à 9, certains ayant totalement interrompu leur programme.

Relocalisation (à ne pas confondre avec Réinstallation) –Présentées comme la facette « solidaire » de la réponse de l’UE à la mal nommée « crise migratoire » de 2015, les relocalisations constituaient une mesure provisoire pour répartir entre les différents États membres l’accueil de personnes identifiées dans les hotspots comme éligibles à une protection. Initialement prévu pour le transfert de 160 000 personnes en deux ans, le dispositif s’est soldé par un échec du fait de la mauvaise volonté des États d’« accueil ». Le pacte européen sur la migration et l’asile l’a remplacé par un mécanisme de solidarité obligatoire, permanent et annuel, destiné à soulager les pays situés aux frontières externes de l’UE. Les États sont censés contribuer à un objectif quantitatif de solidarité préalablement déterminé, soit par la relocalisation, soit par des contributions financières versées aux pays « sous pression », soit par d’autres « mesures de solidarité » (non définies) – la Commission parle de « solidarité flexible ». Une souplesse qui laisse présager un nouveau fiasco.

Retours volontaires – Cette expression paradoxale, utilisée dans les pays d’immigration et par certaines agences comme l’OIM, désigne les expulsions obtenues par la persuasion sous la menace d’une privation de liberté et moyennant une offre financière, versée en plusieurs fois, supposée aider à la réintégration dans le pays d’origine ou un autre pays tiers (on parle alors de retour volontaire « assisté »). Elle entend donner une apparence humaniste aux politiques de fermeté visant les personnes en situation irrégulière, en particulier celles déboutées de leur demande d’asile ou de régularisation justifiée par leur séjour prolongé et leur insertion par le travail. De l’aveu même de ses partisans, il n’existe pas d’étude d’impact sérieuse permettant de considérer l’aide à la réintégration comme un succès, tandis que beaucoup d’indices tendraient à montrer qu’après le retour, l’argent est rapidement dissipé (s’il a été versé), dans un contexte défavorable mêlant dénuement et corruption qui, précisément, était à l’origine de l’émigration.

Union européenne (UE) : politique de migration et d’asile – Créée par le traité de Maastricht (1992), dans la continuité du traité de Rome (1957), l’UE, comme précédemment la Communauté européenne, est fondée sur la libre circulation des ressortissant·es des États membres, d’un côté, et des barrières mises à l’entrée des personnes issues d’États « tiers », de l’autre, pour prévenir le « risque migratoire ». Depuis le traité d’Amsterdam (1999), le traitement commun de la migration et de l’asile a pour effet de rendre toute demande de protection suspecte d’abus. Un consensus s’est établi pour concevoir des dispositifs de plus en plus restrictifs et contraires aux droits fondamentaux, portant entre autres sur l’asile, l’accueil, les procédures, la gestion des frontières et la circulation dans l’espace européen, avec des textes législatifs aujourd’hui rassemblés dans le pacte. Jalousement soucieux de leur souveraineté dès lors qu’il s’agit de migration de travail, les 27 États membres sont en proie à des dissensions chroniques dans la mise en œuvre d’une politique migratoire unique.