Circulaire du 25 juin 1998 sur l'asile territorial

Circulaire du 25 juin 1998 sur l'asile territorial

Circulaire du 25 juin 1998 sur l'asile territorial

Réplique au mémoire
du ministère de l'intérieur

Ce texte est un document de travail ; il peut
ne pas correspondre exactement à la version
soumise au Conseil d'État.

N° 202537/02

CONSEIL D'ÉTAT
SECTION DU CONTENTIEUX
RÉPLIQUE

POUR  :

• Amnesty International, France Terre d'Asile et le GISTI

CONTRE :

• La circulaire n° NOR/INT/D/98/00138/C du 25 juin 1998.

Le mémoire du Ministre de l'Intérieur, en réponse au pourvoi de l'Association exposante dirigé contre la circulaire susvisée, appelle les observations suivantes.

1 — Sur l'illégalité du § 1
de la circulaire attaquée relatif
à l'auteur des persécutions

Le Ministre soutient qu'« en excluant du champ d'application de l'article 13 de la loi du 25 juillet 1952 [...] les étrangers se plaignant de menaces ou de risques émanant de personnes ou de groupes distincts des autorités publiques de leur pays d'origine, les auteurs de la circulaire attaquée ont clairement entendu rappeler que ce texte ne devait pas faire double emploi avec l'article 2 de la même loi [...] ». Il ajoute que la distinction en fonction des auteurs des persécutions a été rendue nécessaire par l'interprétation de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 telle qu'elle résulte de la jurisprudence de la Commission des recours des réfugiés (CRR) et du Conseil d'État, qui exclut du statut de réfugié les personnes craignant des persécutions n'émanant pas des autorités publiques ou qui ne sont ni encouragées ni tolérées par elles. L'asile territorial serait donc, selon le Ministre, un asile à caractère subsidiaire, uniquement destiné à remédier au manque de protection de ces étrangers.

On ne peut partager ce point de vue qui repose sur une lecture erronée parce que excessivement restrictive des termes de l'article 13 de la loi du 25 juillet 1952 issu de la loi du 8 mai 1998.

En effet, d'une part, cet article donne une définition du bénéficiaire de l'asile territorial qui ne fait aucune référence à l'auteur des persécutions et ne peut donc être regardé comme excluant l'hypothèse où les persécutions sont exercées, encouragées ou tolérées par les autorités publiques du pays d'origine du demandeur.

D'autre part, la circonstance que l'étranger puisse bénéficier du statut de réfugié en application de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 ne saurait être regardée, en soi, comme l'écartant du bénéfice de l'asile territorial défini par l'article 13 de la même loi. Les deux dispositions ne feraient nullement double emploi, dès lors que le statut du réfugié et le statut du bénéficiaire de l'asile territorial ne sont pas identiques. Rien ne permet d'affirmer que le législateur a entendu exclure, par principe, les étrangers répondant à la définition de l'article 2 du champ d'application de l'article 13 et leur refuser le choix entre l'un et l'autre statut.

Quant aux citations auxquelles se livre le Ministre, elles ne sont pas probantes. Il ne saurait s'appuyer sur le rapport de la Mission Weil, qui n'a fait que formuler des propositions, dont il n'a jamais été question qu'elles fussent adoptées telles quelles par le législateur, lequel ne s'est pas senti lié par elles. On observera d'ailleurs que la Mission Weil proposait uniquement que l'asile territorial fût accordé sur saisine du Ministre de l'Intérieur par le directeur de l'OFPRA, alors que la loi du 8 mai 1998 a également admis que l'étranger puisse le demander directement au Ministre. Ce qui montre bien que ce rapport n'a pas été transcrit sans modifications dans la loi et que la référence du Ministre n'est pas pertinente.

Quant aux déclarations de Jean-Pierre Chevènement devant la Commission des lois de l'Assemblée nationale, si elles permettent d'être certain que l'asile territorial est « destiné à contrebalancer la jurisprudence restrictive du Conseil d'État et de l'OFPRA, selon laquelle seules les personnes persécutées par les autorités de leur pays peuvent prétendre au bénéfice de l'asile politique », elles ne signifient pas, en l'absence d'une disposition expresse en ce sens, que seules les personnes persécutées par des groupes qui ne sont ni encouragés ni tolérés par les autorités de leur pays peuvent bénéficier de l'asile territorial.

Enfin, les allégations du Ministre sur l'asile considéré comme une « session de rattrapage du refus de la qualité de réfugié » ne sont pas pertinentes. D'abord, parce que la possibilité offerte au directeur de l'OFPRA et au président de la CRR de saisir le Ministre de l'Intérieur, afin qu'il accorde l'asile territorial à un étranger dont la demande de reconnaissance de la qualité de réfugié a été rejetée, montre que, pour le législateur, l'asile territorial peut parfois constituer un tel « rattrapage ». Ensuite, parce que rien n'empêche un étranger de demander l'asile territorial sans avoir auparavant demandé le statut de réfugié, les deux « filières » étant indépendantes l'une de l'autre, si bien que la possibilité d'un choix entre elles, en raison des différences de leurs conséquences — par exemple, le statut de réfugié interdit de retourner dans le pays d'origine, contrairement à l'asile territorial —, ne saurait se heurter à aucun principe, ni juridique, ni politique.

Les arguments avancés par le Ministre paraissent, en réalité, totalement hors de propos. En effet, il n'est fait appel, pour l'interprétation d'une disposition législative, aux travaux préparatoires et à la volonté supposée du législateur que si la disposition de la loi dont le sens est contesté qu'au cas où cette disposition n'est pas claire, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. En effet, l'article 13 de la loi du 25 juillet 1952, telle qu'elle résulte de la loi du 8 mai 1998, pose pour seule condition à l'obtention de l'asile territorial, que l'intéressé établisse « que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu'il y est exposé à des traitements contraires à l'art. 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales », sans la moindre condition relative à l'auteur des menaces ou des risques allégués. En exigeant que les persécutions craintes n'émanent pas des autorités publiques, la circulaire attaquée a donc ajoutée une condition à celle prévues par la loi. Elle encourt donc l'annulation de ce chef.

2 — Sur l'illégalité du § 1, 1, A, a
de la circulaire attaquée relatif
à l'audition immédiate du demandeur d'asile territorial

Le Ministre estime que la faculté donnée par la circulaire à l'administration préfectorale de procéder à l'audition immédiate du demandeur d'asile territorial ne méconnaît pas les dispositions des articles 1er, al. 1, et 2, al. 1 du décret du 23 juin 1998, au motif que celles-ci « se bornent à rappeler les droits et les obligations de tout demandeur d'asile en France conformément à la loi du 25 juillet 1952 », laquelle impose à « tout étranger qui sollicite son admission en France au titre de l'asile [...], préalablement au dépôt de la demande d'asile et à l'instruction de celle-ci par les organes compétents, [de] présenter une demande d'admission au séjour auprès des services préfectoraux ».

Ce raisonnement du Ministre ne peut prospérer. En effet, les articles 1er et 2 de la loi du 25 juillet 1952 visent exclusivement l'hypothèse dans laquelle l'étranger saisit l'OFPRA d'une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié, et non celle où l'asile territorial est demandé auprès du Ministre de l'Intérieur. En effet, l'article 2 est rédigé comme suit :

« L'Office ne peut être saisi d'une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié qu'après que le représentant de l'État dans le département ou, à Paris, le préfet de police a enregistré la demande d'admission au séjour du demandeur d'asile.

Lorsqu'en application des art. 10 et 11 de la présente loi, l'autorisation provisoire de séjour est refusée, retirée ou son renouvellement refusé pour l'un des motifs mentionnés du 2° au 4° de l'art. 10 de la présente loi, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides statue par priorité sur la demande de reconnaissance de la qualité de réfugié.

L'Office n'est pas compétent pour connaître de la demande présentée par un demandeur d'asile à l'égard duquel le représentant de l'État dans le département ou, à Paris, le préfet de police fait application du 1° de l'art. 31 bis de cette ordonnance ».

C'est donc en méconnaissance du champ d'application de cet article que la circulaire attaquée a entendu aligner le régime du demandeur d'asile territorial sur celle du demandeur de la qualité de réfugié.

De plus, l'article 1er du décret du 23 juin 1998 fait obligation aux services préfectoraux de remettre à l'intéressé « une convocation [...] afin qu'il soit procédé à son audition ». Les auteurs du décret n'ont donc à aucun moment envisagé que l'audition pût être immédiate, l'article 2 du même décret ajoutant que l'intéressé « est entendu en préfecture au jour qui lui a fixé la convocation ». L'administration se trouve donc, en la matière, en situation de compétence liée et n'a pas le loisir de décider qu'elle entendra immédiatement l'étranger. La remise de la convocation constitue dès lors une formalité substantielle et la circulaire attaquée est nulle en ce qu'elle s'est cru autorisée à disposer le contraire.

Il en va d'autant plus ainsi que, comme l'Association exposante l'a fait valoir dans sa requête, le délai fixé par les services de la préfecture entre le dépôt de la demande d'asile territorial et l'audition de l'étranger permettent à celui-ci de préparer son audition, de réunir les pièces de nature à établir « que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu'il y est exposé à des traitements contraires à l'art. 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ». Ce délai est donc nécessaire à l'exercice des droits de la défense. Sa méconnaissance, par la disposition contestée de la circulaire attaquée, constitue donc certainement une illégalité.

3 — Sur l'illégalité du § 1, 1, A, b
de la circulaire attaquée relatif
à l'assistance d'un interprète

Le Ministre soutient que « la loi du 25 juillet 1952 [...] unifie les situations du demandeur de la qualité de réfugié et celle du demandeur d'asile territorial », que « devant l'OFPRA et la CRR, l'étranger qui ne comprend pas le français ou ne sait pas l'écrire ne bénéficie pas d'un droit, reconnu par la loi, à l'assistance d'un interprète officiel » et qu'en vertu d'une jurisprudence constante « les stipulations de l'article 6-3 de la Convention européenne des droits de l'homme ne sont applicables qu'en matière pénale et ne trouvent pas à s'appliquer devant l'OFPRA et la CRR (CE 7 novembre 1990, Serwaah, req. n° 93993, par exemple) ». Et le Ministre, qui ajoute que l'étranger est en droit de réclamer l'assistance d'une personne faisant office d'interprète, seul le droit d'exiger l'assistance d'un interprète officiel assermenté ne lui [étant] pas reconnu, cite en ce sens l'arrêt du Conseil d'État du 9 octobre 1985, Gomes (req. n° 58316) aux termes duquel, « en l'absence de disposition législative ou réglementaire imposant la présence d'un interprète officiel, M. Gomes n'est pas fondé à soutenir que, faute d'avoir bénéficié du concours d'un tel interprète, il n'a pu présenter régulièrement ses observations et que les droits de la défense n'ont pas été respectés ». Cette argumentation est dépourvue de toute pertinence.

En premier lieu, le Ministre se contredit lui-même en soutenant que la loi du 25 juillet 1952 a unifié « les situations du demandeur de la qualité de réfugié et celle du demandeur d'asile territorial » alors que, par ailleurs, il a affirmé que cette loi était destinée à distinguer entre l'asile territorial, d'une part, et l'asile conventionnel ou constitutionnel, d'autre part. Et il est évident que cette unification est une vue de l'esprit, ou plutôt une affirmation liée aux nécessités de la défense du Ministre face au moyen soulevé par l'Association exposante, dès lors que les modalités d'exercice de l'asile territorial font l'objet du décret n° 987-503 du 23 juin 1998, distinct des dispositions réglementaires régissant la saisine de l'OFPRA et de la CRR.

En deuxième lieu, les deux décisions du Conseil d'État citées par le Ministre (Serwaah, de 1990, et Gomes, de 1985) sont antérieures à la reconnaissance, par la décision du Conseil constitutionnel du 13 août 1993, de la valeur constitutionnelle du droit d'asile et de l'obligation, tant pour le législateur que pour l'autorité administrative, de garantir aux demandeurs d'asile l'exercice des droits de la défense. Or il est évident que le droit de se faire entendre dans une langue que l'on parle et que l'on comprend — donc le droit à un interprète et non la seule faculté d'être assisté, à ses frais, d'un interprète — est, même hors la matière pénale, un droit fondamental qui constitue l'une des composante des droits de la défense.

En refusant ce droit aux demandeurs d'asile territorial, la circulaire attaquée a violé un principe de valeur constitutionnel et encourt donc l'annulation.

Vainement le Ministre tente-t-il de s'abriter derrière la pratique de l'OFPRA et de la CRR qui ne mettent pas d'interprète officiel à la disposition des demandeurs de la qualité de réfugié. Cette pratique, qui est certainement illégale, ne saurait justifier qu'il soit fait de même par les préfectures à l'égard des étrangers qui sollicitent l'asile territorial.

4 — Sur l'illégalité du § 1, 2
de la circulaire attaquée relatif
à la procédure d'urgence

a) Le Ministre soutient que, dans le cas où l'étranger a présenté simultanément une demande d'asile territorial et une demande auprès de l'OFPRA et qu'il a été fait application, par l'Office, de l'article 10, al. 2, de la loi du 25 juillet 1952, « la circulaire se place [...] dans la logique de l'unification des situations du demandeur de la qualité de réfugié et du demandeur de l'asile territorial ».

C'est oublier, toutefois, que si la demande de statut de réfugié peut être rejetée au motif que la situation dans le pays d'origine ne justifie pas que l'intéressé ne peut se réclamer de la protection des autorités de son pays, dès lors que celles-ci ne sont pas susceptibles de le persécuter ou d'encourager ou tolérer des persécutions à son encontre, il n'en demeure pas moins que l'intéressé peut cependant justifier qu'il craint pour sa vie ou sa liberté dans ce pays, ou qu'il y est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme de la part de groupes non contrôlés par les autorités publiques.

En ce cas, l'unification des situations du demandeur de la qualité de réfugié et du demandeur de l'asile territorial méconnaît la différence de champ d'application des deux régimes, sur laquelle le Ministre insiste par ailleurs.

b) Le Ministre soutient ensuite qu'en énumérant les hypothèses dans lesquelles une demande d'asile territorial paraît dilatoire, la circulaire « se borne à esquisser une liste non exhaustive de situations où, du fait de leur contexte, les demandes d'asile peuvent paraître dilatoires » et « ne pose ici aucune règle ».

On peut pourtant observer que la circulaire est rédigée en termes qui ne laissent pas de doute sur son caractère impératif. Elle énonce, en effet, qu'« il y a lieu d'utiliser [la procédure d'urgence] chaque fois qu'un demandeur d'asile territorial se trouve dans l'une des situations ci-dessous », puis que, « dans chacune de ces circonstances, vous [les préfets] ne remettrez pas de récépissé à l'intéressé », etc. Il n'est laissé aucune liberté aux préfets, auxquels leur conduite est dictée, ce qui est bien la caractéristique d'une disposition réglementaire.

De plus, à supposer même que l'asile territorial ne puisse se concevoir comme « une session de rattrapage » du rejet de la demande du statut de réfugié, on ne saurait en déduire que l'étranger qui sollicite l'asile territorial après avoir demandé sans succès le statut de réfugié est nécessairement de mauvaise foi et agit de façon purement dilatoire. C'est à l'administration qu'il appartient d'établir la mauvaise foi du demandeur et le caractère dilatoire de sa demande. La simple chronologie ne saurait y suffire.

De même, si le Ministre écrit à juste titre que, « dans le cas où la demande d'asile est présentée à l'occasion de l'interpellation en situation irrégulière, il est bien clair que le caractère dilatoire de la demande ne résulte pas du seul séjour irrégulier à la date de cette demande mais du caractère infondé des motifs qui seront invoqués par l'intéressé pour justifier son retard à se présenter en préfecture pour y faire sa demande d'asile », force est de constater que ces précisions ne figurent pas dans la circulaire attaquée et que celle-ci, au contraire, impose aux préfets d'instruire la demande en urgence chaque fois que « l'intéressé séjourne irrégulièrement sur le territoire français et formule sa demande d'asile territorial au moment où il est interpellé », instituant ainsi un automatisme dont le Ministre lui-même admet qu'il n'est pas justifié, puisque, contrairement à ce qui est indiqué dans la circulaire attaquée, il insiste, dans son mémoire en défense, sur la nécessité d'un « examen particulier du contexte dans lequel une demande aura été présentée ».

5 — Sur l'illégalité du § 1, 2
de la circulaire attaquée relatif
aux étrangers qui sollicitent l'asile territorial alors qu'ils sont placés
en rétention administrative

Le Ministre affirme que le grief tiré par l'Association exposante de ce que la circulaire donne compétence aux « fonctionnaires chargés de la surveillance des centres de rétention » pour auditionner les demandeurs d'asile territorial est infondé, dès lors que « les dispositions litigieuses [...] n'excluent aucunement que les agents des préfectures puissent se déplacer pour procéder à l'audition des demandeurs d'asile territorial placés en rétention administrative dans des conditions conformes au droit commun posé par l'article 2 du décret ». Et il ajoute, d'une part, que « la circulaire prévoit seulement les hypothèses où ces déplacements ne seraient pas possibles » et, d'autre part, qu'« aucune compétence dérogatoire au décret du 23 juin 1998 n'est alors attribuée aux fonctionnaires chargés de la surveillance des centres de rétention, la circulaire se [bornant] à rappeler que ces fonctionnaires doivent enregistrer la demande d'asile et la transmettre à la préfecture pour examen ».

Tel n'est pas le mécanisme institué par la circulaire qui précise qu'« un fonctionnaire chargé de la surveillance du centre de rétention enregistre [la] demande par un procès-verbal d'audition qu'il joint au questionnaire ». Ainsi, puisque le fonctionnaire remplit un « procès-verbal d'audition », c'est nécessairement qu'il a procédé lui-même à l'audition, sinon ce procès-verbal n'a aucune signification ni le moindre intérêt puisqu'il sera vierge. Or le Ministre lui-même reconnaît que l'audition par un fonctionnaire chargé de la surveillance du centre de rétention déroge au régime institué par le décret du 23 juin 1998. Ce qui signifie, en clair, que la circulaire attaquée déroge, sur ce point, au décret et qu'elle est donc manifestement illégale.

PAR CES MOTIFS et tous autres à produire, déduire ou suppléer, même d'office, l'Association exposante persiste avec confiance dans les fins de son pourvoi.

SCP WAQUET, FARGE, HAZAN,
Avocat au Conseil d'État.