Plein Droit n° 20, février 1993
Europe : un espace de « soft-apartheid »

CEE-Pays de l'Est : de prudents accords d'association

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Dans le rapport des ministres de l'immigration au Conseil européen de Maastricht sur la politique d'immigration et d'asile [1], les représentants des différents Etats membres laissent la porte ouverte à de nouvelles entrées de travailleurs sans que l'on sache vraiment à quelles conditions, dans quel cadre territorial ou extra-territorial se prendront les décisions, ni même si les Etats ont véritablement l'intention d'afficher une telle politique.

Il est évident que la démocratisation récente des pays de l'Est a nourri et continue de nourrir une nouvelle immigration dont on connait mal les réalités. Les chiffres fournis par la Direction de la population et des migrations paraissent insuffisants pour parfaire l'analyse qualitative et quantitative.

La Communauté, après avoir conclu un certain nombre d'accords avec des pays traditionnels d'émigration comme la Yougoslavie ou la Turquie [2], a engagé des négociations avec des Etats appartenant à l'ex-Europe socialiste en vue de prévenir des flux substantiels de main d'œuvre et de poser les premiers jalons d'une collaboration économique et douanière, par la voie de traités dits d'association.

C'est ainsi que la Communauté a signé, le 16 décembre 1991, trois accords d'association avec respectivement, la Pologne, la Hongrie et la Tchécoslovaquie. Ils comportent des dispositions identiques, seul l'accord conclu avec les instances polonaises présentant une particularité dans le domaine de la protection sociale.

Des négociations sont en cours en vue d'aboutir à la conclusion de deux nouveaux accords devant lier la Communauté et la Roumanie d'une part, la Communauté et la Bulgarie d'autre part.

Concernant l'entrée en vigueur des accords, il est nécessaire de préciser qu'un protocole provisoire [3] a été signé pour rendre applicables immédiatement, c'est-à-dire à compter du 1er mars 1992, toutes les dispositions expressément prévues et entrant dans le champ d'application du Traité de Rome et du Traité Ceca. Ces « dispositions expressément prévues » correspondent essentiellement aux aspects commerciaux du dispositif. Celles relatives à la circulation des travailleurs sont soumises à la procédure de ratification.

Une période de six mois est à prévoir avant la consultation des parlements de chaque Etat membre. Le parlement européen devra être préalablement consulté et donner son avis.

Une longue période
de transition

Les parties commencent par prendre acte du passage de l'Etat polonais à une économie de marché. Les buts poursuivis par les partenaires sont l'instauration et l'adaptation d'un dialogue politique, la promotion de l'expansion et des relations économiques en toute harmonie, la mise en place d'une assistance technique et financière, la préparation de l'intégration de la Pologne dans la Communauté (à charge, pour la Pologne, de s'en donner les moyens...), enfin le développement de la coopération dans les domaines culturels.

Il ressort de cet accord, comme par ailleurs des deux autres, qu'en aucun cas la libre circulation des travailleurs en tant qu'individus n'est envisagée.

Au stade des principes généraux (article 6) appelés à gouverner le dispositif conventionnnel, est fixée une période de transition de dix ans, elle-même divisée en deux phases de cinq ans. La première a vocation à courir dès l'entrée en vigueur de l'accord. Le Conseil d'association, organisme d'ordre politique, est chargé de l'application de l'accord, et de son évolution en fonction des besoins, des insuffisances constatées ou de toute nouvelle conjoncture. Dans les douze mois qui précèdent l'achèvement de la première période, il doit décider du passage à la seconde phase et aménager la transition dans le meilleur respect des obligations contractuelles.

Même si le consentement des parties est mis en avant, force est de constater une relative prudence des co-contractants. Les informations qui circulent dans les couloirs du ministère des Affaires sociales, partie prenante aux négociations, confortent une telle appréciation.

Le titre 4 de l'accord est consacré au mouvement des travailleurs, à l'établissement et aux prestations de service.
En exergue du dispositif consacré au mouvement des travailleurs, figurent l'interdiction de toute discrimination aux dépens des ressortissants polonais régulièrement installés et le droit au regroupement familial (exception faite des travailleurs saisonniers, et avec des réserves pour ceux qui auront été admis à titre temporaire...).

L'article 37 parle de sécurité sociale et de réciprocité : il s'agit d'assurer la meilleure coordination possible des périodes d'assurance pour les résidents et leurs familles installés en toute régularité (cumul et transfert des périodes d'assurance-vieillesse, rentes accidents du travail, ...). Sont exclues de cet aménagement les prestations non contributives. Le Conseil d'association doit adopter les dispositions nécessaires pour parvenir à l'objectif ainsi fixé.

Une relative discrétion

Une disposition spécifique à l'accord CEE-Pologne figure sous le même article : elle vise à admettre au travail les Polonais déjà titulaires d'un titre de séjour (les éventuels demandeurs d'asile sont-ils concernés ?). Ne sont pas compris ceux qui ont été admis comme touristes ou comme visiteurs.

Le chapitre II relatif à l'établissement a suscité de nombreuses discussions. L'objectif est de favoriser l'installation des travailleurs indépendants. Les parties font preuve ici de plus de vigueur et d'enthousiasme que pour le mouvement des travailleurs. Certains secteurs d'activités sont toutefois exclus du dispositif.

Il convient de s'arrêter quelques instants sur l'article 52 qui concerne les entreprises ayant vocation à s'installer dans les Etats membres en faisant venir leur propre main d'œuvre (les entreprises d'Etat sont visées en priorité pour des raisons évidentes), en dehors du système des prestations de service. La France a eu quelques réactions frileuses, craignant que la disposition ne permette de contourner le mouvement limité des travailleurs. Même si l'état de l'économie polonaise et son fonctionnement rendent difficilement compréhensibles les craintes françaises quant à d'éventuelles délocalisations d'entreprises polonaises, les discussions révèlent quand même la peur d'une nouvelle immigration massive et incontrôlée.

En tout état de cause, les titres de séjour et de travail accordés, dans cette hypothèse, aux travailleurs transférés doivent seulement couvrir la période d'emploi par l'entreprise concernée.

Le personnel cadre et de haut niveau appelé à bénéficier des dispositions conventionnelles, doit satisfaire à plusieurs conditions. L'accord énumère les catégories de personnes visées potentiellement par un transfert — en l'occurrence, il faut être titulaire de compétences techniques — et exige que les salariés aient été employés par l'entreprise en question un an au moins avant le détachement.

Au regard du contenu de cet accord CEE-Pologne, comme de ceux conclus avec la Hongrie et la Tchécoslovaquie, règne la prudence dans le domaine de la circulation des personnes. La coopération se présente avant tout comme un approfondissement des relations de nature économique, douanière et financière.

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Notes

[1] Rapport présenté le 3 décembre 1991 en vue de l'élaboration du Traité d'Union. Voir analyse p. 20.

[2] Voir article consacré aux accords conclus entre la Communauté et les pays tiers,« CEE-Pays tiers : égalité de traitement entre les travailleurs ».

[3] Décision du Conseil du 25 février 1992.