Plein Droit n° 20, février 1993
Europe : un espace de « soft-apartheid »

Suisse : un rôle actif dans
le « laboratoire Schengen »

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Rappelons que la Suisse ne fait pas partie de l'Espace économique européen (EEE), ni de la Communauté européenne (CE), dont l'un des buts principaux est la libre circulation des personnes. Un premier pas vers l'adhésion à l'EEE était proposé par le Conseil fédéral. Elle devait précéder l'adhésion à la Communauté. Le 6 décembre dernier, les Suisses étaient appelés aux urnes pour accepter l'adhésion au traité sur l'EEE. Ils s'y sont rendus massivement [2] et ont rejeté le traité [3]. Le vote a révélé plusieurs faits intéressants. Une étrange alliance a fait campagne pour le non : les verts et l'extrême-droite menée par le Le Pen suisse, Christoph Blocher, de l'Union démocratique du centre (UDC) de Zurich, directeur d'une multinationale (EMS-Chemie AG). Au cours de la campagne, ce dernier a avancé trois thèmes : perte de la souveraineté nationale et populaire ; invasion des étrangers ; gouvernement éloigné du peuple.

Dans un climat de crise économique, d'augmentation du chômage, la plupart des opposants ont joué sur la peur en encourageant la crispation identitaire, le repli nostalgique, l'illusion isolationniste, la peur xénophobe et une utopie hyperpatriotique figée autour de l'indépendance nationale. « Le non a été essentiellement un non de droite » déclarait Ch. P. Kriesi, politologue, au lendemain des résultats, prévoyant un élargissement des fissures dans le consensus national [4]. Les mots de « dimanche noir, gueule de bois du lendemain, rupture profonde de l'histoire, fissure historique, catastrophe culturelle, dérive, état de choc, catastrophe, tristesse, colère » glanés dans la presse, expriment les sentiments des perdants de cette consultation.

Un climat populiste
et xénophobe

Ce vote aura des incidences sur les choix politiques qui concernent la libre circulation des personnes, vu que la Suisse ne participera, dans l'immédiat, ni à l'EEE, ni à la CEE. La frontière suisse reste donc une frontière extérieure à Schengen. La voie de la signature de traités bilatéraux semble être le scénario praticable dans certains cas, avant une remise sur le tapis de l'intégration européenne.

Voyons ce qu'il en est de l'adhésion aux accords de Schengen et aux autres traités concernant la libre circulation des personnes.

La libre circulation des personnes est un des buts principaux de la CE depuis qu'elle a été créée en vue du grand marché. La création d'un nouvel espace territorial et économique implique la mise en place et l'harmonisation de principes et de règles politiques, notamment en ce qui concerne la libre circulation des personnes. Comme l'ont souligné de nombreux auteurs, ces principes doivent respecter les droits fondamentaux. Le processus de réglementation est nécessaire pour assurer une transparence et une égalité de droits, sans pour autant que l'harmonisation soit restrictive. Il devrait entrer en vigueur le 1er janvier 1993, mais les retards s'accumulent. Reste à savoir si les accords de Schengen et les autres traités et conventions (convention du Dublin ; convention sur le franchissement des frontières extérieures de la Communauté ; déclaration additionnelle au traité de Maastricht de décembre 1991 sur la politique d'asile, qui prévoit l'harmonisation des politiques nationales d'asile avant le début 1993) respectent les droits fondamentaux, tant des citoyens européens que des nouveaux étrangers.

Déficits démocratiques

Selon le Parlement européen, les accords de Schengen sont « peu à peu remplacés, parfois par des conventions européennes, mais le plus souvent par d'autres accords intergouvernementaux » avant même d'être appliqués. S'il n'y a pratiquement plus d'accords de Schengen praticables, il y a un « laboratoire » Schengen servant à mettre en place une Europe sécuritaire [7], à travers une multiplication de structures para-gouvernementales et de traités et conventions diverses. Un tel processus intègre les pays de l'AELE et permet donc à la Suisse de jouer un rôle actif non négligeable dans la définition d'une politique européenne.

Comme dans les autres pays européens, le « laboratoire » Schengen est une clinique de réélaboration conceptuelle, institutionnelle et pratique dans le domaine de la libre circulation des personnes. La Suisse ne faisant pas partie de la Communauté européenne, elle ne peut formellement adhérer aux accords de Schengen. Mais cela n'empêche pas certaines instances — en l'occurrence le Département fédéral de Justice et Police (DFJP) — de participer activement à la création et à la circulation de concepts en Suisse et de nouvelles pratiques para-gouvernementales et policières en Europe liées aux politiques de sécurité.

Un premier rapport officiel traitant des accords de Schengen a été publié en août 1991 par le DFJP. Il soulignait les effets négatifs d'une non-adhésion à Schengen : risque, pour la Suisse, de devenir un îlot-repaire de la criminalité en Europe du fait du non-accès au système d'information Schengen (SIS), risque aussi de devenir le pays de second asile pour tous les déboutés du droit d'asile des autres pays européens, la signature de la Convention de Dublin n'étant pas possible non plus.

Une philosophie
de « soft-apartheid »

Deux exemples pour illustrer la philosophie du rapport. La commission d'experts se nomme « contrôle des personnes à la frontière », alors qu'il est question avec Schengen de libre circulation des personnes. Le sens et les enjeux d'un tel déplacement conceptuel deviennent évidents quand on constate que ladite commission est composée essentiellement de membres du DFJP et des polices des cantons frontaliers. Par ailleurs, son absence de statut démocratique a été précisé par J.F. Leuba, actuel président, lors d'une journée de formation publique sur Schengen organisée par la Coordination Suisse Asile. Interpellé sur ce sujet, ainsi que sur l'organisation, le calendrier et les travaux de cette commission, il a précisé qu'il s'agissait en fait d'un groupe de travail (sous-entendu qui n'a pas à rendre de compte dans des structures démocratiques) et que la forme institutionnelle définitive et le poste de présidence étaient à l'étude [10].

Des protections
juridiques illusoires ?

La Suisse n'a pas signé les accords de Schengen réservés aux seuls membres de la Communauté européenne dont elle n'est pas membre. Les accords bilatéraux avec l'un ou l'autre Etat du « Schengenland » sont difficilement envisageables.

Dans l'hypothèse d'une éventuelle adhésion, la Suisse dispose en fait d'un double « verrou démocratique » [11]. D'une part, comme seuls les Etats membres de la CE peuvent adhérer à Schengen (art. 140 de la Convention), la Suisse est obligée de soumettre la question de son adhésion à la CE à une consultation du peuple et des cantons par référendum (art. 89, al. 5 de la Constitution suisse). Par ailleurs, l'adhésion à Schengen n'est pas automatique. Il faut un accord spécifique entre le candidat à l'adhésion et tous les Etats de Schengen. Pour la Suisse, cet accord sera soumis au référendum facultatif (art. 89, al. 3, de la Constitution suisse). En résumé, le peuple suisse a amplement l'occasion de se déterminer.

Quant aux libertés (liberté de mouvement, intégrité physique, sphère personnelle) et surtout à l'accès aux renseignements collectés pour la mise sur pied et l'exploitation du système d'information Schengen, une jurisprudence du tribunal fédéral a tranché, estimant qu'il s'agissait en fait d'une atteinte à une liberté personnelle et, notamment, que toute personne « a le droit d'être renseignée sur les données qui sont enregistrées à son sujet et sur l'usage qui en a été fait ». Il y a dès lors exigence d'une législation nationale, notamment en matière de protection des données (art. 126) qui, elle aussi, est soumise au principe du référendum.

Malgré ces protections juridiques qui, formellement, assurent le respect des libertés, l'auteur de l'analyse juridique s'interroge : « Peut-être que les atteintes à la liberté sont tellement inhérentes au système d'informatisation des données personnelles à l'échelle européenne que la protection constitutionnelle et internationale de cette liberté ne porte plus, tombe à plat ventre » [12].

En nous plaçant à un autre niveau, celui des pratiques policières, on peut craindre, après le vote du 6 décembre 1992, une nouvelle impulsion, de la part de certaines instances suisses peu transparentes, pour la création d'un espace de sécurité européen [13]. On peut craindre également qu'une coopération para-gouvernementales et policière de fait ne s'intensifie sans aucun contrôle démocratique [14]. Le rapport du DFJP mentionnait, par exemple, des mesures de politique extérieure de remplacement en cas de non adhésion : entretiens exploratoires au niveau des ministres des Etats de l'AELE, intensification des contacts avec l'organisation TREVI, étude de la possibilité de participation à la Convention de Dublin bien qu'elle soit réservée au pays de la CE, multiplication des initiatives et participations aux réunions internationales informelles d'experts, offre d'une académie européenne de police, mise sur pied de commissariats de police communs avec les Etats voisins, etc. Les membres de la commission doivent cependant compter avec le désaccord de certains secteurs de l'Etat (Département fédéral des Affaires étrangères, milieux universitaires et de la recherche), et même de certains secteurs de l'industrie de pointe, à propos d'une politique sécuritaire en matière de libre circulation des personnes et d'une stratégie internationale en matière de migrations [15], qui s'est déjà exprimée lors de la publication du rapport ou postérieurement. Ces réticences faisaient suite à trois rapports de la commission de gestion du parlement sur la politique d'asile, très sévères pour le délégué aux réfugiés du DFJP. D'autres critiques, plus radicales, se sont exprimées dans les milieux de défense du droit d'asile, des libertés publiques, des droits de l'homme, et au sein des Eglises.

Sans énumérer ici certaines prescriptions des accords de Schengen qui violent le droit international, signalons rapidement quelques uns des liens entre la réglementation interne et les conventions européennes.

Remarque générale : en cas d'adhésion, « la politique d'asile suisse deviendrait certainement encore plus restrictive, pour s'adapter au plus petit dénominateur des pratiques d'asile des Etats européens » [16]. En particulier, « un examen sommaire permet de conclure que la loi sur l'asile ne devrait pas être modifiée pour adhérer à l'accord. La signature de la Convention parallèle de Dublin mettrait seulement en vigueur certaines adaptations de l'APA [17] ».

Soulignons que, bien que la Suisse ne fasse pas formellement partie des divers groupes européens sur le droit d'asile, elle a été à l'origine d'inventions de pratiques qui ont été reprises au niveau européen (notion de pays « sûrs », examens dactyloscopiques, utilisation d'éléments de textes préfabriqués pour les ordinateurs).

Quelle stratégie européenne
de résistance ?

Il existe un important déficit démocratique dans la construction européenne en matière de libre circulation des personnes. Nous pensons donc qu'une adhésion sans conditions serait une grave erreur. Cela ne doit cependant pas nous conduire à refuser toute intégration européenne, à devenir des anti-européens. Une dérégulation accentuerait un moins d'Etat de droit même limité (non transparence, accentuation des mesures de soft-apartheid) et un plus d'Etat de police (augmentation de la violence et de l'arbitraire). Il faut continuer à poser des conditions tant pour l'adhésion aux accords de Schengen que pour la signature des différentes conventions en cours, même s'il faut reconnaître qu'après le vote du 6 décembre 1992, les autorités suisses sont dans une position de faiblesse pour mener ce type de négociation.

Il nous faut engager notre volonté politique et nos forces pour un élargissement du débat démocratique sur le laboratoire Schengen. Cela suppose que les éléments du débat ne soient plus posés uniquement en termes humanitaires mais comme des questions politiques, qui concernent la constitution d'une communauté politique en Europe et la définition de la citoyenneté (qui est citoyen, qui est étranger ?). Cela implique aussi de ne plus centrer le débat uniquement sur le droit d'asile — qui représente un chapitre dans la Convention de Schengen — mais aussi sur la défense des libertés et l'égalité de traitement de l'ensemble des citoyens européens et non européens. Pour cela, saurons-nous construire les nouvelles alliances, notamment avec les forces sociales des différents pays européens touchées de plein fouet aujourd'hui par la crise économique ? Saurons-nous ne pas éluder les questions difficiles que de telles alliances supposent ?

Marie-Claire CALOZ-TSCHOPP
Lausanne

Pour répondre à des contraintes de mise en page, nous avons été amenés à supprimer, dans cet article, un certain nombre de notes faisant référence, en particulier, à des rapports officiels. Nous tenons cependant le texte intégral à la disposition des lecteurs intéressés.

Notes

[1] Plus de 25 % de la population suisse a été fichée par le DFJP et le Département militaire. Certains secteurs de l'Etat suisse se sont ainsi donné les moyens (sans contrôle parlementaire) de surveiller les opinions et les comportements de syndicalistes, hommes politiques, élus, enseignants, journalistes, membres d'associations, etc. La crise provoquée par cette découverte a montré que la criminalité liée à la drogue n'était, elle, par contre, pas contrôlée.

[2] 78,3 % des citoyens ont voté. Un record de participation depuis 1947.

[3] Il fallait une décision par vote individuel et par majorité des cantons. Il y a eu 1 786 121 voix contre et 1 763 016 voix pour, soit un écart de 23 105 voix. Six cantons francophones et les deux cantons de Bâle ont voté pour. Tous les autres cantons de Suisse alémanique et le Tessin ont voté contre. On a assisté à divers clivages : Suisse romande/Suisse alémanique ; ville/campagne (plusieurs villes de Suisse alémanique ont voté oui) ; Suisse profonde/autorité (le Conseil fédéral était partisan de l'adhésion).

[4] « Après ce funeste dimanche, je suis désormais apatride. Indéracinablement Suisse de par mon histoire et ma culture, je sens le pays se dérober sous mes pieds, je le sens devenir effectivement petit » A. Rivier, lettre de lecteur ; « Mes racines urbaines et multiculturelles font-elles de moi un traître ? » , G. Thomas, étudiant zurichois (Nouveau Quotidien, 8.12.92).

[5] « Si l'effet Blocher a été aussi fort, c'est qu'en fait son discours est très proche du discours anti-européen que la Suisse a tenu pendant 30 ans », déclarait le politologue Sciarini (Hebdo, édition spéciale, octobre 1992).

[6] Il faut souligner l'importance de l'institution, en janvier 1992, de la nouvelle commission des libertés publiques et des affaires intérieures du Parlement européen.

[7] Voir « Schengen, laboratoire d'une Europe sécuritaire ? »,
G.-H. Beauthier ; « Les structures et les conventions européennes concernant la libre circulation des personnes », F. Julien-Laferrière, Lausanne, 31.10.92.

[8] Bigo D., L'Europe des polices et de la sécurité intérieure, Ed. Complexe, Bruxelles, 1992.

[9] Voir Coordination Suisse-Asile : « Libre circulation des personnes et droits fondamentaux en Europe ». Première prise de position de la Coordination Suisse Asile sur le rapport intermédiaire de la Commission d'experts « Contrôle des personnes à la frontières » du DFJP du 16 août 1991. Document n° 1, Berne, octobre 1991.

[10] En organisant la journée, nous avons appris, sans confirmation officielle, que Peter Arbenz était pressenti pour la présidence d'une structure fédérale officielle sur les questions européennes qui n'est pas encore définie. Il vient de démissionner de son poste de délégué aux réfugiés. Il prendrait une telle responsabilité au moment où s'élabore une harmonisation européenne des politiques d'immigration et d'asile.

[11] Les informations de ce paragraphe sont tirées d'un texte de A. Auer (1992) : « Schengen et la Constitution », établi pour l'assemblée générale du réseau ELISA à Genève le 17 novembre 1992.

[12] id.

[13] Le rapport préconise comme alternative, au cas où l'adhésion à l'EEE et à la CE serait refusée, « la création d'un espace de sécurité européen (ESE) ».

[14] Un des exemples en a été l'établissement d'un visa pour les Haïtiens par le DFJP sur la demande du ministère français des Affaires étrangères.

[15] « Une stratégie suisse sur le plan international, conçue comme une participation active à une stratégie internationale, devrait dépasser la coordination internationale actuelle qui porte, dans une optique sur les problèmes de traitement des demandes d'asile (ou mieux de leur refus), sur les interprétations de conventions, sur les mesures de dissuasion. Cette stratégie devrait comprendre des objectifs en matière de droits de l'homme, de protection des minorités, d'obligations des Etats envers leurs citoyens (notamment envers ceux qui ont quitté leur pays et désirent y retourner), ainsi que des objectifs en matière de rééquilibrage économique entre pays riches et pauvres » H. Ph. Cart (1992) : La libre circulation des personnes et les rapports Nord-Sud, Département fédéral des Affaires étrangères, Lausanne, 31.10.92.

[16] M. Beck Kadima (1992), Liberté de circulation des personnes, Schengen, Dublin et le droit d'asile de la Suisse, Lausanne, 30.10.92

[17] APA : Arrêté fédéral urgent sur la politique d'asile.

[18] Caloz-Tschopp M.C., La violence et l'anti-violence dans le droit d'asile. Installation d'un monde à part ou démocratie radicale ? A paraître dans les actes du IIème Congrès mondial sur la violence et la coexistence humaine de Montréal, juillet 1992.

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