Plein Droit n° 20, février 1993
Europe : un espace de « soft-apartheid »

Pour une suppression
des visas de court séjour ?

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Extraits du Colloque européen des Ligues des Droits de l'Homme, Bruxelles, 18/10/1991 : « Déficit des droits de l'homme dans l'Europe des Douze ».

« Les parties contractantes s'engagent à adopter une politique commune en ce qui concerne la circulation des personnes et notamment le régime des visas... Les parties contractantes s'engagent à poursuivre d'un commun accord l'harmonisation de leur politique en matière de visa... Le comité exécutif arrête les règles communes pour l'examen des demandes de visa ». (Articles 9 et 17 de la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985, signée le 19 juin 1990).

En consacrant plus d'une dizaine d'articles à la question de l'harmonisation des visas, la Convention d'application de l'accord de Schengen a abondé dans la voie choisie par la plupart des Etats européens : mettre au point une liste commune des pays dont les ressortissants doivent, pour entrer dans l'espace communautaire, présenter patte blanche. Le visa est en quelque sorte la carte qui permet d'entrer dans le « club Europe » pour y faire un séjour de courte durée.

Le droit d'entrer dans l'espace communautaire étant ainsi réservé, des juristes ont sorti — à bon droit — leurs lames acérées pour faire un sort à ces textes qui risquent de vider de sa substance la Convention de Genève [1].

Amnesty International a également « redouté » que les accords et la Convention de Schengen « empêchent des personnes fuyant le risque d'emprisonnement comme prisonniers d'opinion, fuyant également le risque de torture, de disparition ou d'exécution, d'avoir accès à la procédure de détermination du statut de réfugié » [2].

Même le Conseil d'Etat des Pays-Bas, présidé par la Reine Béatrix, a publié le 8 avril 1991 un rapport impitoyable, conseillant au Parlement néerlandais de ne pas ratifier un texte trop restrictif en matière d'asile et contraire à la tradition hollandaise, lorsque sont abordées les questions du Système d'information Schengen (SIS).

Le Parlement européen a, quant à lui, « souligné la nécessité de garantir le respect des droits de l'homme sur le plan communautaire, parallèlement au développement de la coopération entre les services de police et des échanges d'informations », tout en stigmatisant le fait que ni le Parlement européen, ni les parlements nationaux, ni les citoyens de la Communauté européenne n'avaient été tenus informés des activités du groupe de travail de Schengen [3].

L'hydre de Schengen

Certes, Schengen est considéré comme un outil, destiné à supporter le choc de la « suppression graduelle des contrôles aux frontières communes ». Il n'empêche que, dans des matières aussi importantes et aussi sensibles, jamais n'ont été définis les termes du débat, jamais n'ont été tracés les contours d'une politique commune en matière d'asile, de migration, de répression.

Dans le débat politique, cet outil modifie en profondeur le droit de chaque Etat signataire. Ainsi, en matière de visa pour les séjours de trois mois maximum, une douzaine d'articles ont enserré la pratique des Etats membres, les obligeant à arrêter une liste commune de ressortissants d'Etats soumis au visa, déléguant à un comité exécutif l'organisation de toute la procédure.

L'hydre de Schengen est aussi imprévisible : après avoir mis les Etats en condition pour établir ces listes de visa, c'est par son intermédiaire que l'Allemagne a imposé, pour des raisons de politique intérieure, en été 1991, la levée du visa pour les ressortissants polonais ! Les Etats signataires ont ainsi été mis devant le fait accompli, en complète opposition avec les buts assignés un an auparavant.

La levée de l'obligation des visas pour les Polonais est une des illustrations d'un rapport de force qui s'est établi au sein de Schengen, où le débat sur l'utilité d'un visa pour les séjours de courte durée n'a jamais même été amorcé. Or, ne convenait-il pas d'abord de se poser la question de savoir si, en fin de compte, le visa était le passage obligé pour mener une politique gérant au mieux les flux migratoires ?

En effet, le visa paraît bien être un leurre et même une « fabrique de clandestins ».

Le visa est imposé aux ressortissants des principaux pays de l'hémisphère sud, migrants économiques potentiels. Il est également imposé à la plupart des « gens de l'Est », migrants dont on ne cesse d'annoncer la venue... 2 millions, 3 millions, comme s'il s'agissait d'enchères.

Tout d'abord, l'obligation de visa n'a — jusqu'à présent — pas empêché que, chaque mois, s'accroisse le flux des migrants clandestins en Europe occidentale. L'inégalité Nord-Sud et l'apparence paradisiaque de notre société poussent à la quête vers l'Ouest, au risque de braver l'interdit.

De graves effets pervers

L'imposition d'un visa n'est-elle pas un hochet que l'on donne pour apaiser ceux qui n'hésitent pas à parler d'invasion et qui entretiennent un tel fantasme, tout en sachant que l'« hermétisme » de nos frontières est incompatible (invivable ?) avec les échanges internationaux ?

L'obligation généralisée des visas pour les ressortissants des pays les moins riches n'a-t-il pas eu pour effet d'accroître de façon démesurée les demandes d'asile ? En effet, combien de migrants, pour pouvoir entrer et tenter leur chance, n'ont-ils pas usé, voire abusé, des deux seules portes qui leur donnaient encore accès à l'espace communautaire : le regroupement familial et le statut de réfugié ?

A ce titre, quelles violations des droits de l'homme doivent être répertoriées, lorsqu'il est question de ces mariages fictifs, pour lesquels des gens sont vendus et souvent brisés en échange d'une carte de séjour ?

Parallèlement à ce « droit » au regroupement familial, combien de fois les filières n'ont-elles pas abusé de la Convention de Genève, pour que leurs clients, une fois entrés, se dispersent, obligés à une clandestinité qui n'a de lois que celles fondées sur l'exploitation, la violence, la délinquance ?

Le visa n'est-il pas la plus sordide des loteries ? Certains visas ont été vendus, des passeports ont été falsifiés en échange de l'abandon par les migrants de tous leurs biens. La raison d'être de certaines filières ne repose-t-elle pas justement sur l'obligation d'obtenir, à n'importe quelle condition, un visa — sans utilité — de 3 jours ou d'un mois ?

Quel arbitraire règne dans l'octroi des visas, quel jeu de pouvoir des intermédiaires, quelle corruption dans certains pays d'origine et dans les pays « d'accueil » !

La délivrance des visas est en fait une procédure laissée à la discrétion le plus souvent de l'administration, sans la moindre possibilité de recours en cas de refus ou en cas de lenteur. Est-ce conforme au vœu et à la lettre de la Convention européenne des droits de l'homme ?

L'inutilité du visa de courte durée n'a-t-elle pas été consacrée par la suppression de celui-ci à l'égard des Polonais (voir ci-dessus) et n'est-elle pas, en outre, démontrée par la Convention d'application des accords de Schengen, signée le 19 juin 1990, puisque devrait être supprimée l'obligation d'un tel visa pour les migrants non-communautaires résidant régulièrement dans un des douze Etats et voyageant moins de trois mois dans les autres Etats signataires (article 21) ?

Il est à cet égard regrettable que ladite Convention veuille imposer à ces migrants de « longue durée » une déclaration à l'entrée ou dans les trois jours ouvrables de l'entrée (article 22), alors qu'ils sont déjà obligés, comme les Européens eux-mêmes d'ailleurs (!), de signaler tout changement de domicile (article 45).

Liberté de circulation ?

A voir l'échec béant du contrôle des flux migratoires, pourquoi ne pas inverser la situation ? Le passeport ne devrait plus être revêtu d'un visa de courte durée. Il devrait, à l'entrée de l'espace communautaire, être estampillé. A défaut, le migrant (non résident régulier) serait — sauf preuve contraire — censé y avoir résidé plus de trois mois, et serait prié de quitter l'espace communautaire.

Ce séjour de courte durée — sauf autorisation particulière — ne pourrait être renouvelé que six mois après l'entrée (réelle ou présumée).

Le principe de la liberté de circulation — pendant trois mois — permettrait, en toute légalité, à leurs risques et périls, que des personnes (non ressortissantes communautaires) voyagent et prennent, le cas échéant, conscience du mirage.

Et si se rencontrent ceux qui veulent travailler à l'Ouest et ceux qui ne cessent de se plaindre de ne pas trouver de main-d'œuvre, il faudra alors que s'établisse un contrat clair : une nouvelle migration de plus de trois mois serait, dès le départ, soumise à un engagement entériné et contrôlé par les autorités publiques compétentes en matière d'emploi, et ce, à défaut de main-d'œuvre disponible. Cet encadrement rigoureux sera le seul moyen efficace d'éviter le bradage des salaires et des conditions de travail, bref, le seul moyen d'endiguer la perte, préoccupante dans certains secteurs, des acquis sociaux.

Il va de soi que la non-imposition d'un visa doit s'accompagner de mesures dissuasives et réellement appliquées à l'encontre des « négriers » et des « marchands de sommeil », qu'ils soient employeurs, sous-traitants ou logeurs..

Telles sont les propositions. Elles ne doivent pas aboutir à la levée immédiate et générale de l'imposition d'un visa. Pays par pays, ou groupe de pays par groupe de pays, la mesure devrait être à tout le moins expérimentée.

Est-ce irréaliste ?

L'utopie — absurde et tragique — n'est-elle pas, au contraire, celle qui consiste à croire que, dans une forteresse communautaire, nous puissions encore avoir le souci de répartir, comme il se devrait, un peu mieux les richesses de ce monde ?

D'une justice morcelée
à une justice communautaire

Il s'impose donc que, dans l'élaboration de la norme juridique communautaire, la Commission, enfin, propose des directives qui fassent rentrer cette matière dans le giron communautaire.

Actuellement, l'espace communautaire fonctionne comme un Etat qui exonérerait des policiers, des fonctionnaires, des informaticiens de tous contrôles juridictionnels efficaces. A titre d'exemple, on peut se demander par quelle procédure pourraient être sanctionnés un policier, un fonctionnaire, un informaticien, qui violeraient la Convention européenne des droits de l'homme ou des dispositions pénales fondamentales, dans un autre Etat que le leur, en exerçant le fameux droit de poursuite ou en participant à la mise sur pied du système information Schengen (SIS).

La convention d'application de l'accord de Schengen prévoit aux articles 131, 132 et 133, l'institution d'un « comité exécutif » chargé de l'application des « règles Schengen ». Ce comité exécutif sera en fait aux mains de fonctionnaires dépendant de chacun des gouvernements. Les voilà donc juges et parties ! Quelle confusion des règles qui heurte de plein fouet la Convention européenne des droits de l'homme dans une matière aussi sensible que la lutte transfrontalière contre les stupéfiants, le grand banditisme, l'immigration clandestine, le commerce des armes, la protection de la vie privée...

Il s'impose qu'avant toute mise en vigueur officielle des normes dites « Schengen », un contrôle juridictionnel puisse être opéré tant à propos de la conformité de ces normes aux règles communautaires qu'à propos de leur application. Il est donc proposé la création, à l'instar du tribunal de première instance, d'une instance qui, à Luxembourg, aura un pouvoir juridictionnel pour toutes les matières répressives « transnationales » et celles, notamment, qui présentent dans les domaines visés par Schengen, un élément d'extranéité. L'Europe des polices est indispensable. Mais elle ne peut exister démocratiquement que s'il existe une instance des Communautés européennes à compétence pénale.

Toute autre situation entraînerait la suprématie d'un ou de deux Etat(s) membre(s). On aboutirait vite à une situation de monopole qui, dans d'autres matières communautaires, est proscrite...

NB. Il a été pris en compte essentiellement l'accord de Schengen. C'est le plus significatif. Mais il existe d'autres enceintes qui échappent au contrôle des institutions communautaires et où la Commission européenne se voit octroyer un strapontin, tels le groupe « ad hoc immigration », créé à Londres en 1986, composé de hauts fonctionnaires, et le groupe TREVI au sein duquel la Commission des Communautés européennes n'a même pas droit au chapitre (sauf pour ce qui concerne le sous-groupe qui traite de l'abolition des contrôles aux frontières).
Quant au Parlement européen, périodiquement, il vote — en vain — des résolutions pour exiger d'avoir également droit au chapitre (voir celles du 12 mars 1987, du 23 novembre 1989, du 15 mars 1990 et du 22 février 1991) !

Georges-Henri BEAUTHIER, Avocat, Bruxelles

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Notes

[1] L'une des meilleures études a été publiée en néerlandais et en anglais par le Nederlandse Juristen Blad du 31 janvier 1991 (pp. 161 à 239).

[2] Amnesty international, novembre 1990, doc. EUR 01.01.90.

[3] Résolution du 15 mars 1990 du Parlement européen, B3-291 300 310 512/RC1.