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Plein Droit n° 35, septembre 97
Des papiers pour tout

Visas : le verrou de la honte

Claire Rodier et Nathalie Ferré

Ouvertement devenus aujourd'hui un instrument privilégié de la maîtrise des flux migratoires, la politique française des visas a longtemps été présentée comme principalement guidée par des impératifs de sécurité.
A la suite de la vague d'attentats de 1986, le gouvernement décidait brutalement d'adopter plusieurs mesures de circulation transfrontière, parmi lesquelles la soumission de tous les visiteurs étrangers à l'obligation de visa. Seuls alors les ressortissants de la Communauté européenne et les Suisses en étaient dispensés. La décision française devait soulever de vives protestations : en particulier, le Parlement européen demandait vainement à la France de renoncer au rétablissement des visas touristiques, qui « [constituait] une discrimination à l'égard des citoyens des pays non membres de la Communauté ». Afin de calmer les esprits, le gouvernement annonçait qu'il s'agissait d'une mesure provisoire, adoptée pour six mois.

A l'époque déjà, le Gisti ne se faisait guère d'illusions sur les objectifs réels de cette mesure : « En fait, il y a tout lieu de croire que ces mesures provisoires sont bel et bien destinées à devenir définitives, et que, sous prétexte de prévenir le terrorisme, il s'agit en réalité de mettre en place un système de défense contre l'immigration illégale », pouvait-on lire dans sa brochure La politique des visas, d'avril 1987.

Comme cela était prévisible, l'obligation de visa consulaire a été progressivement supprimée pour les pays de l'OCDE mais maintenue pour tous ceux dont les ressortissants sont manifestement considérés comme prêts à nous envahir. Après plus de dix ans, les préoccupations purement sécuritaires ont été reléguées au second plan. L'obtention d'un visa fait partie de cet arsenal de mesures au service de la prétendue maîtrise des flux et donne lieu à un large consensus politique. Ce serait, selon le rapport Sauvaigo Immigration clandestine et séjour irrégulier d'étrangers en France de 1996, un « atout décisif pour le candidat au séjour clandestin » puisque « ce titre va lui permettre non seulement de franchir les frontières mais aussi de préparer en toute quiétude son passage dans la clandestinité pendant la durée de validité de son visa ». Tout en relevant les imperfections et les lourdeurs de la procédure de délivrance, et en proposant quelques aménagements non dénués d'intérêt pour y remédier (v. infra), le rapport Weil remis au premier ministre à la fin du mois de juillet 1997 [1] ne remet cependant pas en cause le principe même de l'utilité des visas pour prévenir l'immigration clandestine.

La nécessité de lutter, en se servant des visas, contre une « pression migratoire croissante » est une idée partagée par nos partenaires européens. La convention de Schengen du 19 juin 1990 a permis de concevoir dans ce domaine une politique commune : dans son cadre a été institué le « visa Schengen », nécessaire pour entrer et circuler sur le territoire formé par l'ensemble des États parties à la convention, et une liste commune de 126 pays soumis à ce visa a été dressée.

Ce glissement bien orchestré des objectifs de la politique des visas — de la prévention contre le terrorisme à la prévention contre les étrangers — s'est à ce point installé dans les esprits qu'il paraît aujourd'hui incongru de rappeler qu'il y a à peine plus de dix ans, la libre circulation alors en vigueur permettait à la plupart des ressortissants non communautaires de venir sans obstacle en France dans le cadre de séjours de courte durée. Et plus personne ne semble s'étonner du fait que cette liberté soit aujourd'hui le privilège des seules nationalités susceptibles d'y apporter des devises. De même, la plupart des touristes français pour qui la délivrance du visa dont ils ont parfois besoin pour explorer tel ou tel pays d'Afrique ou d'Asie ne constitue qu'une formalité peu contraignante admettent parfaitement qu'il n'y ait pas réciprocité dans ce domaine.

A l'heure où commence la discussion sur une nouvelle modification de la législation sur les étrangers, il apparaît clairement qu'en amont de toute disposition concernant les conditions dans lesquelles un étranger peut se voir reconnaître le droit à résider en France, l'obstacle principal à la concrétisation de ce droit peut provenir du seul fait que son éventuel bénéficiaire n'a tout simplement pas pu pénétrer sur le sol français. La politique des visas s'inscrit donc bien au premier rang des mesures relatives au séjour, à une nuance près : elle ne repose sur aucun support légal ni réglementaire, et n'offre aucune des garanties prévues par l'ordonnance de 1945. Car, au nom de la souveraineté de l'État, les modalités de délivrance de visas sont placées sous le signe de la plus totale absence de transparence. L'Instruction générale relative aux visas, seule référence textuelle en la matière, n'est pas communicable au public au motif que sa publicité serait susceptible « de porter atteinte au secret de la politique extérieure », ainsi qu'en a jugé le Conseil d'État à l'occasion du contentieux qui a opposé, sur cette question, l'ANAFE au ministère des affaires étrangères [2] Par ailleurs, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 9 septembre 1986, les refus de visa, par dérogation aux règles administratives, n'ont pas à être motivés. Il appartient donc aux seules autorités consulaires d'apprécier le « risque migratoire » que représente le candidat à la délivrance d'un visa.

Comment déterminer un tel risque ? A la lecture du rapport Sauvaigo déjà cité, on est tenté de conclure que toute demande émanant d'un pays économiquement fragile et/ou politiquement instable en comporte le germe. Les représentations consulaires françaises résistent d'ailleurs difficilement à cette tentation, ce qui a le mérite de faciliter leur tâche. En principe, la décision d'accorder ou non un visa est prise à partir de trois éléments : les justificatifs du demandeur, ses répondants en France et les procédures de consultations officielles. En fait, le « risque migratoire » se mesure essentiellement à sa stabilité socio-économique. Celle-ci se vérifie à travers la production d'une série de justificatifs dont la liste varie d'un consulat à l'autre. Ce critère permet d'écarter d'emblée les candidats chômeurs, ou à faible niveau de ressources. Selon le rapport Sauvaigo, «  pour les nationalités présentant un risque migratoire particulier (...), la situation socio-économique et les attaches avec le pays de résidence peuvent faire l'objet de vérifications supplémentaires à travers d'autres justificatifs que ceux prévus par les textes réglementaires sur l'entrée et le séjour« . Le consulat doit s'efforcer d'évaluer l'intégration sociale du demandeur, d'établir sa situation socioprofessionnelle et la présence éventuelle de membres de sa famille sur le territoire Schengen. Le fait d'avoir des proches en France — qui est souvent le motif de la demande de visa — va donc constituer un mauvais point, puisque ce contexte est susceptible d'inciter le candidat à se maintenir en France à l'issue du délai autorisé...

Statistiquement, le pourcentage de refus de visa a très nettement augmenté au cours des dernières années (encore ne peut-on dénombrer que les refus enregistrés, méthode qui évite de comptabiliser les très nombreuses fins de recevoir signifiées oralement). Faut-il en conclure que les fraudeurs de plus en plus nombreux se heurtent à des agents mieux expérimentés pour repérer les futurs clandestins, comme le fait le rapport Sauvaigo, pour qui « la sagacité consulaire affronte l'habileté des fraudeurs ? ». Il est plus probable que cette rigueur accrue est due à deux facteurs concomitants : l'élargissement de la notion de risque migratoire — la suspicion généralisée qui sous-tend l'attitude des autorités françaises à l'égard des étrangers depuis 1993 supportant fort bien l'exportation —, et l'entrée en vigueur de la convention de Schengen. Car l'efficacité de son fonctionnement suppose que les fonctionnaires de chaque État partie agissent non seulement dans l'intérêt de celui qu'ils représentent, mais aussi dans l'intérêt de tous les partenaires Schengen, d'où multiplication des obstacles.

Cette obsession de dépister le clandestin potentiel entraîne une cascade de conséquences qui pourraient être qualifiés de « perverses » si elles ne revêtaient pas, en fait, un caractère fonctionnel.

  • Premier niveau de conséquences : des délais d'attente excessifs, et des refus de visas inacceptables. La presse s'est à plusieurs reprises fait l'écho des plus dramatiques d'entre eux. Le Canard enchaîné relatait récemment la pénible mésaventure d'une Algérienne, qui a attendu plus de deux mois le visa qu'elle sollicitait pour se rendre auprès de son époux, hospitalisé à la suite d'un grave accident de voiture en France. Après de multiples interventions auprès du service compétent à Nantes, y compris de la part de l'hôpital, le visa devait finalement lui être délivré le lendemain du décès de son mari.

    Algérien lui aussi, ce jeune homme de vingt-cinq ans décédé au service des grands brûlés de l'hôpital d'Alger : il avait été victime d'un attentat trois mois auparavant, pendant lesquels sa famille en France et son avocat avaient sollicité de façon de plus en plus pressante la délivrance, en urgence, d'un visa pour qu'il puisse être soigné dans de meilleures conditions. Selon Le Monde du 21 septembre 1995, la dernière réponse reçue du service des visas mentionnait « Il ressort du dossier que cette personne souhaite s'installer en France et occuper un emploi. En conséquence, il convient de l'inviter à rechercher [d'abord] un employeur ».

    Le quotidien est heureusement fait d'expériences moins cruelles. Leur récurrence manifeste pourtant à l'évidence que les refus de délivrance de visas qui paraissent les plus absurdes (cf. annexes) ne sont pas des bavures, alors même qu'il est parfois possible de débloquer certaines situations par des interventions bien ciblées. Au contraire, ils s'inscrivent dans une logique destinée avant tout à dissuader ; dans ce contexte, il importe que circule à l'étranger — quel qu'en soit le prix — le message selon lequel les frontières françaises sont difficiles à franchir, et c'est le cas.

  • Deuxième niveau de conséquences : un encouragement à l'immigration clandestine. Paradoxalement, la politique des visas, par son caractère aveugle, incite les étrangers qui ont le plus de raisons de vivre en France à s'y maintenir illégalement. Ainsi en est-il de ceux qui ont des attaches familiales étroites avec des Français (conjoints, parents). La loi exige en effet, pour leur reconnaître le droit à l'installation définitive à ce titre, qu'ils y résident déjà régulièrement (et parfois qu'ils justifient d'une entrée régulière). Ceux d'entre eux qui ne remplissent pas cette condition sont invités par l'administration préfectorale à retourner dans leur pays (ou ailleurs) y chercher un visa, conseil qu'ils sont de moins en moins nombreux à suivre. Ils savent en effet d'avance que ce qui est présenté comme une formalité signifiera sans doute une séparation de longue durée, rien n'obligeant l'autorité consulaire à délivrer le visa espéré. D'où le choix, fait à contrecoeur, de rester clandestin plutôt que d'être en règle...à distance.

  • Troisième niveau de conséquences : une incitation à l'établissement en France. Certains étrangers, dont l'intention n'est pas de séjourner durablement en France, sont amenés à demander un titre de séjour à la seule fin d'être débarrassés des tracasseries qu'on leur oppose lorsqu'ils souhaitent s'y rendre pour des séjours de courte durée. Ainsi la famille de ce Burkinabé, qui à l'issue de ses études en France a trouvé du travail dans une société d'informatique. Son rêve est de retourner dès qu'il le pourra dans son pays, où vivent sa femme et son fils, pour y fonder sa propre entreprise. Souhaitant faire découvrir la France à son enfant, il a sollicité par trois fois, vainement, la délivrance d'un visa touristique pour celui-ci. Motif du dernier refus, exprimé à une association qui soutenait sa demande : « il ressort de façon évidente de ce dossier que le jeune X restera en France pour y vivre avec son père et que par conséquent il y a lieu de déposer une demande de regroupement familial ». Résultat : la demande de regroupement familial est en cours. L'intention de la famille n'était pas de vivre en France, mais elle s'y résoudra puisque c'est le seul moyen pour le père de montrer la tour Eiffel à son fils...

A tout ceci, il faudrait ajouter le développement des nombreux trafics qu'occasionne — comme c'est toujours le cas en situation de pénurie — la rareté des visas. Si dans ce domaine les scandales n'éclatent jamais au grand jour (les victimes ayant intérêt à protéger leurs fournisseurs), les témoignages d'étrangers n'ayant pu obtenir un visa qu'au prix d'un « supplément » parfois considérable à la taxe consulaire sont trop fréquents pour qu'il puisse s'agir de cas isolés. Le « cours du visa » en vigueur dans certains pays est connu jusqu'en banlieue parisienne.

Certaines des aberrations les plus criantes de la politique consulaire française ont été relevées par la mission Weil de juillet 1997, et ont donné lieu à des propositions d'amélioration des procédures : ainsi, à l'égard des étrangers amenés du fait de leur profession ou de liens étroits avec la France à y venir souvent, le rapport préconise la délivrance de visas de circulation, à entrées multiples, afin de leur éviter d'avoir à accomplir les démarches à chaque déplacement. Ces visas de circulation devraient selon lui être octroyés de façon plus libérale, notamment aux étrangers titulaires d'un titre de séjour dans des pays non soumis à visa (Union européenne, États-Unis, Canada..). Le rapport invite également à dispenser de visa des pays « ne posant aucun problème, ni migratoire, ni pour la sécurité » : il cite à titre d'exemple l'Australie, ainsi que plusieurs États d'Amérique centrale.

Une des propositions de la mission dirigée par Patrick Weil semble avoir recueilli l'assentiment des pouvoirs publics, puisqu'elle figure à l'avant-projet de loi réformant l'ordonnance de 1945 rendu public au mois d'août 1997 : dans le but de faciliter l'accès du public à l'information (par la diffusion régulière, entre autres, des informations relatives aux différents régimes de visa, et des pièces exigées pour chacun d'entre eux), il s'agit d'introduire l'obligation, pour les postes consulaires, de motiver les refus de visas pour certaines catégories d'étrangers : membres de famille de Français et de ressortissants communautaires, bénéficiaires du regroupement familial, travailleurs autorisés à venir exercer une activité en France notamment.

Pour le reste, le rapport Weil se contente de recommander, pour éviter les dysfonctionnements qu'il constate, un plus grand « discernement » dans les pratiques des agents consulaires. Sans dénier à ces fonctionnaires leur capacité à faire preuve d'humanité et de nuance, on voit cependant mal comment, dans un cadre inchangé, leur comportement à l'égard des étrangers qui sollicitent la délivrance d'un visa pourrait être fondamentalement modifié. Car les principes qui déterminent la politique française des visas — méfiance a priori et obsession de la fraude — demeurent intacts.

Cette politique répond-elle aux objectifs qu'elle s'est fixée, à savoir la lutte contre l'immigration clandestine ? On peut légitimement en douter. De plus en plus nombreuses, des voix s'élèvent pour souligner à quel point, en tout cas, le prix payé par les étrangers qui auraient des raisons de venir en France est disproportionné par rapport à l'« efficacité » du dispositif censé prévenir le fameux risque migratoire... [3].

  1. Patrick Weil, Mission d'étude des législations de la nationalité et de l'immigration, Rapport au premier ministre, La Documentation française, Paris, août 1997.

  2. CE 17 février 1997, ANAFE (Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers) c/ Ministère des affaires étrangères.

  3. Voir notamment G.H. Beauthier, « Pour une suppression des visas de court séjour ? » , Plein Droit n° 20, février 1993.
    La Ligue des Droits de l'Homme est à l'origine d'une pétition qui circule depuis le mois de mars 1997, Pour la suppression des visas de court séjour.


Annexes

  • Marocain, M. A, a fait toute sa carrière professionnelle dans les mines du Nord de la France, avant d'y prendre sa retraite en 1991. Depuis 1980, sa femme et ses trois fils aînés l'avaient rejoint. Quatre autres enfants sont nés en France. En 1993, toute la famille part en vacances au Maroc. Juste avant de rentrer, les parents et le fils aîné décèdent dans un accident de voiture. Les autres enfants, tous mineurs, sont placés en urgence sous tutelle de la grand-mère, qui dépose aussitôt une demande de visa pour les conduire en France, où la rentrée scolaire va commencer. Refus, pour tout le monde : consultée sur la demande de retour des enfants accompagnée de leur grand-mère, la préfecture du Pas de Calais — où a toujours vécu la famille — donne un avis « réservé » en raison de la nécessité d'introduction en France de la grand-mère, primo-immigrante, qu'impliquait ce retour.

    Quatre ans après la mort de leurs parents, les enfants sont toujours bloqués au Maroc. Devenu majeur entre-temps, l'aîné d'entre eux a pu obtenir à deux reprises la délivrance d'un visa de court séjour, dans l'espoir de régler les problèmes plus facilement depuis la France. En vain. Les démarches entamées n'ont pas abouti, faute de temps : il s'est fait un devoir de ne jamais excéder la durée de séjour autorisée par le visa. Au début de l'été 1997, l'appartement de la famille était toujours sous scellés...

  • Les refus de visa ne sont pas soumis à l'obligation de motivation. Les raisons des refus opposés ne sont donc jamais connues des demandeurs, à moins qu'une erreur matérielle soit à l'origine de la transmission d'un courrier d'un service de ministère des affaires étrangères à une association qui plaidait la cause d'une étrangère, au lieu du cabinet du ministre auquel il était destiné...

    «  (...) le cabinet du Ministre a bien voulu transmettre à la sous-direction de la circulation des étrangers une intervention de Mme R en faveur de sa mère, Mme F, qui souhaite lui rendre visite.

    L'intéressée veuve et sans ressources, a sollicité à trois reprises un visa de court séjour pour rendre visite à ses enfants installés en France. En raison de la précarité de la situation de Mme F et du risque migratoire qu'elle présente, les visas sollicités sont refusés. »


Claire Rodier est juriste et permanente au GISTI (Groupe d'information et de soutien des immigrés).

Voir également

Nathalie Ferré est maître de conférences à l'Université Paris XIII

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Dernière mise à jour : 23-11-2000 19:17.
Cette page : http://www.gisti.org/ doc/plein-droit/35/visas.html


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