L'immigration,
une question trop sensible

par Danièle Lochak

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Texte publié dans Questions sensibles, publication du CURAPP, PUF, 1998.

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Que l'immigration soit une question sensible, cela paraît relever de l'évidence. Mais elle peut être sensible pour des raisons variables selon la conjoncture politique, selon les époques, et susciter de la part des gouvernants des réponses différentes. Ce sont les stratégies adoptées par les hommes politiques face à une question sensible que l'on se propose de décrire ici.

Une question sensible, c'est une question qu'il faut aborder et traiter avec précaution, parce qu'elle est délicate. On peut penser qu'elle est délicate parce qu'elle est difficile à régler, qu'elle est objectivement complexe, n'étant pas susceptible de recevoir une réponse simple. Mais tel n'est pas le critère de la question sensible. Une question difficile n'est pas nécessairement une question sensible : la sécurité routière n'est pas une question sensible, pas plus que ne l'est le suicide des adolescents, ou même la justice fiscale. Il n'y a pas de question sensible en soi, de question « objectivement » sensible : la sensibilité d'une question, comme le rappelle Jacques Chevallier, est toujours construite, dans un contexte social et politique donné.

Une question peut être sensible, en premier lieu, parce qu'elle est potentiellement explosive, parce qu'elle est susceptible d'entraîner des emportements incontrôlés, de susciter des mobilisations, voire de déboucher sur une crise politique. Elle peut aussi être sensible en raison de ses retombées électorales prévisibles et/ou redoutées. Elle peut enfin être sensible en raison du fort investissement idéologique dont elle fait l'objet, de sorte qu'elle risque de donner lieu à des affrontements dangereux pour la cohésion nationale en suscitant des dérives par rapport aux valeurs « républicaines » sur lesquels le consensus s'est forgé. Ces trois hypothèses ne sont évidemment pas exclusives l'une de l'autre.

Face à une question sensible, plusieurs stratégies — ou plus prosaïquement plusieurs tactiques — sont envisageables, qui peuvent être utilisées alternativement ou cumulativement. La première consiste à lui apporter une réponse : on peut répondre immédiatement à toute sollicitation de l'opinion, pour tenter de couper court aux risques de mobilisation —  étant entendu que cette tactique ne préserve pas contre des sollicitations ultérieures dans le même sens ou en sens inverse ; on peut aussi s'efforcer de la régler au fond en en faisant l'objet d'une politique publique, de façon à ce qu'à terme cette question disparaisse comme question sensible.

Seconde possibilité : la question sensible est érigée en enjeu dans l'affrontement entre les partis. Un enjeu, c'est un thème qui non seulement mobilise et suscite des controverses, mais qui constitue un point d'ancrage autour duquel le débat politique se structure, qui permet à chacun des camps qui s'affrontent dans une lutte concurrentielle de se distinguer de l'adversaire.

Il n'y a pas incompatibilité entre les deux situations que l'on vient de décrire : une politique publique peut en effet être elle-même constituée en enjeu de la compétition politique. Enjeu direct, dans la mesure où les objectifs assignés à une politique publique sont une façon de se distinguer de ses adversaires ou de montrer à l'opinion que l'on prend en compte, mieux que ceux-ci, ses préoccupations ; enjeu indirect en ce sens que l'enjeu d'une politique publique, c'est l'accroissement ou la diminution de la légitimité des gouvernants selon qu'elle réussit ou qu'elle échoue. On relèvera que l'enjeu d'une politique publique ne se confond pas avec l'objectif officiellement poursuivi. Pour illustrer cette affirmation, et en anticipant sur les analyses qui vont suivre, on peut dire que ce qui est en jeu dans la politique actuelle de l'immigration, c'est la maîtrise des flux migratoires ; mais que l'enjeu de cette politique, c'est de démontrer la capacité du gouvernement à maîtriser effectivement ces flux, à les maîtriser en tous cas mieux que son adversaire, l'opposition devant de son côté s'efforcer de convaincre qu'elle fera mieux que le gouvernement en place si elle arrive au pouvoir.

Une troisième attitude consiste, à l'inverse, en une tactique d'évitement. Le but est d'éviter précisément de la question sensible ne se constitue en enjeu, soit parce qu'on pense qu'on ne peut qu'y perdre sur le plan électoral, soit parce qu'on craint qu'elle ne suscite des dérives dangereuses. Cette tactique peut revêtir à son tour deux formes : soit on cherche à évacuer la question du champ politique - c'est la stratégie de l'abstention ou du silence ; soit on s'efforce de refroidir le débat politique par la recherche d'un consensus avec les autres forces politiques.

On peut tenter de relire toute l'histoire de la politique face à l'immigration depuis la fin du XIXè siècle à la lumière de cette grille d'analyse. Par « politique » on entendra aussi bien les politiques publiques (policies) que les luttes politiques (politics), et autant les discours que les mesures adoptées ou les pratiques.

1880-1940

Durant toute la IIIè République, il n'existe pas à proprement parler de politique publique en matière d'immigration. La question n'en apparaît pas moins sur le devant de la scène politique où elle émerge comme question sensible, d'abord de façon sporadique, puis de façon permanente.

La dictature de l'opinion

Jusqu'à la premier guerre mondiale, la question des étrangers est surtout posée dans des circonstances de crise économique ou d'agitation politique. Les pouvoirs publics cèdent alors volontiers aux emportements de l'opinion en adoptant des mesures propres à la calmer, sans craindre d'en conforter les tendances xénophobes. Mais une fois les passions retombées on ne se préoccupe guère d'appliquer les mesures annoncées car elles ne s'inscrivent pas dans une politique volontariste : on est encore à une époque où le laissez-faire, laissez-passer est la règle en matière d'immigration.

Ainsi, à la faveur de la longue récession dans laquelle la France s'installe dans les années 1880, les mécontentements sectoriels qui existent dans certaines régions où se concentre la main d'oeuvre étrangère se cristallise en un mouvement d'opinion dirigé contre la concurrence du travail étranger que certains politiciens reprennent à leur compte. Les premières mesures de contrôle obligeant les étrangers à se déclarer en mairie interviennent en 1888 ; elles seront perfectionnées par une loi de 1893, adoptée dans une conjoncture politiquement troublée — scandale des décorations, boulangisme, scandale de Panama, recrudescence des attentats anarchistes — qui exacerbe les tensions et dans laquelle les préoccupations de police viennent redoubler les préoccupations économiques. Mais une fois la prospérité revenue et la stabilité politique retrouvée, la pression se relâche. L'échec des nombreuses tentatives — une cinquantaine de propositions de loi sont déposées — pour élaborer une réglementation générale plus stricte de l'immigration atteste l'insuffisance de l'enjeu : la question des étrangers ne préoccupe que des catégories peu nombreuses de la population — une partie des employeurs et de la classe ouvrière.

A la fin de la guerre, en revanche, le statut des étrangers et la question de l'immigration reviennent au premier plan des préoccupations et vont représenter un enjeu majeur des controverses politiques et idéologiques de l'entre-deux guerres. L'immédiat après-guerre est marqué par une forte poussée nationaliste qui entretient une atmosphère de méfiance et d'hostilité de nature essentiellement politique envers les étrangers. La question de la main-d'oeuvre immigrée, quant à elle, surgit au rythme de l'alternance des périodes de crise économique — 1924, 1927, 1931 — et de prospérité.

Le seul débat qui, en dehors de ces périodes, va susciter l'intérêt et parfois la passion de l'opinion publique en dépassant le cercle restreint de la classe politique porte sur l'octroi de la nationalité française. La discussion qui précède l'adoption de la loi du 10 août 1927 voit s'affronter deux conceptions de la nation : l'une volontariste et ouverte, pour laquelle il convient d'accueillir généreusement tous ceux qui souhaitent se fondre dans la nation française, l'autre exclusive et frileuse qui, identifiant la nation soit à la communauté de sang et de race, soit à une histoire commune et un long passé vécu ensemble, est réservée à l'idée d'y admettre de nouveaux membres et dénonce les futurs « Français de papier »... que Vichy s'empressera de dénaturaliser.

A partir des années trente, la dépression consécutive à la grande crise, puis à partir de 1933 l'afflux des réfugiés, enfin l'approche des hostilités et la tension internationale qui en résultent alimentent une vague de xénophobie sans précédent. Face à la montée du chômage les clivages politiques s'estompent et un consensus s'instaure — à peine entamé par quelques voix dissidentes émanant de personnalités isolées comme Paul Reynaud ou de groupes minoritaires comme la Ligue des droits de l'Homme ou le PCF — pour réclamer et obtenir le renvoi des immigrés. Lorsque les réfugiés d'Allemagne et d'Europe de l'Est commencent à affluer, les pouvoirs publics cèdent à la pression des corporatisme en adoptant des mesures protectionnistes contre la concurrence des artisans, des commerçants et des médecins étrangers.

Pendant ces années, la gauche socialiste critique les excès de cette politique : elle dénonce l'arbitraire des pratiques administratives, elle proteste contre les refoulements autoritaires et massifs de travailleurs étrangers. Mais une fois au pouvoir, ces idées ne trouvent pas de traduction concrète. La période du Front populaire, si elle se traduit par une attitude plus souple et plus humaine, en particulier vis-à-vis des réfugiés, ne débouche sur aucune initiative marquante en ce qui concerne le statut des étrangers. La base reste dans l'ensemble hostile aux étrangers et ceci pèse plus lourd que les convictions des dirigeants dans la définition des politiques d'immigration.

A la Libération et pendant près d'une trentaine d'années, la question de l'immigration disparaît comme question sensible. L'ordonnance de 1945, qui instaure le monopole de l'ONI (Office national d'immigration) pour le recrutement de la main d'oeuvre étrangère, tente de poser les bases d'une politique volontariste en matière d'immigration. Mais la question ne représente pour autant ni un enjeu, ni une question sensible. Le débat qui met aux prises les démographes, qui souhaitent favoriser une immigration de peuplement, et les économistes, favorables à une immigration de main d'oeuvre, reste confiné à un petit cercle d'experts. Et comme, presque immédiatement, le monopole de l'ONI est battu en brèche avec l'assentiment tacite des pouvoirs publics, on ne peut même pas parler d'une politique publique en matière d'immigration, sauf à qualifier telle une politique qui se résout à « laisser-faire laisser-passer ». Il en ira ainsi jusqu'aux années 70, lorsque les experts du Plan commencent à s'inquiéter des premières tensions qui apparaissent sur le marché de l'emploi.

1974-1998

Ce sont les circulaires Marcellin-Fontanet de 1972 qui, en interdisant la régularisation des travailleurs entrés en infraction au monopole de l'ONI, provoquent les premières mobilisations des « sans papiers », pour que la question de l'immigration émerge sur la scène politique. Un an plus tard, c'est le « premier choc pétrolier », suivi en 1974 de l'annonce de la fermeture des frontières à l'immigration de travailleurs. La montée inexorable du chômage qui favorise les tendances xénophobes latentes, l'alternance au pouvoir à partir de 1981, l'ombre portée du Front national enfin : tout concourt à faire de l'immigration, et cette fois de façon durable, une question sensible.

Des impératifs contradictoires

L'immigration semble a priori un thème particulièrement apte à être transformé en enjeu politique : il cristallise l'attention de l'opinion, il rend visible la ligne de partage entre la droite et la gauche, il permet également de remobiliser, d'un côté comme de l'autre, sur des thèmes à connotation idéologique forte. De fait, chaque alternance, sans exception, à partir de 1981, se traduira par une remise en chantier de l'ordonnance du 2 novembre 1945 qui régit l'entrée et le séjour des étrangers en France. Mais d'autres facteurs viennent contrecarrer cette tendance : d'une part l'existence d'un consensus sur la nécessité de « maîtriser les flux migratoires », d'autre part les conséquences ambivalentes de la présence encombrante du Front national sur la scène électorale à partir de 1983.

La politique officielle en matière d'immigration est définie dès 1976 : refus de toute immigration nouvelle de travailleurs d'un côté, intégration des étrangers déjà établis en France de l'autre (même si en pratique le second objectif ne dépassera jamais le stade des intentions, tandis que le premier se révèlera hors de portée, malgré l'énergie dépensée, en termes de réformes législatives et de mise en oeuvre de moyens policiers, pour l'atteindre). Et sur ces objectifs, un consensus se dégagera assez vite : non seulement la gauche ne les remet pas en cause lorsqu'elle arrive au pouvoir, mais elle fera également sien l'objectif de lutte contre l'immigration dite « clandestine », considérée comme le corollaire nécessaire de l'arrêt de l'immigration. L'enjeu, par conséquent se déplace, la gauche et la droite cherchant à se distinguer l'une de l'autre non pas sur les objectifs mais sur les moyens mis en oeuvre pour les atteindre. La première sera tentée de mettre en avant les droits de l'homme, se préoccupant par conséquent d'accroître les garanties offertes aux étrangers, la seconde mettra plus volontiers l'accent sur la nécessité de la répression comme condition de l'efficacité de la politique de fermeture des frontières.

Mais même sur ce terrain les partis de gouvernement sont entravés dans leur propension à cultiver leur différence par rapport à leur adversaire par d'autres considérations : la gauche, en effet, n'entend pas laisser à la droite le monopole de l'efficacité et cherche à montrer qu'elle sait conjuguer respect des droits de l'homme et fermeté dans la lutte contre l'immigration clandestine ; la droite, de son côté, tentée de faire de la surenchère dans la répression lorsqu'elle arrive au pouvoir après avoir dénoncé dans l'opposition le « laxisme » de la gauche, doit néanmoins, en sens inverse, prendre certaines précautions pour ne pas donner l'impression de négliger les contraintes de l'Etat de droit et de brader les « valeurs républicaines ».

Le second frein à la constitution de l'immigration en enjeu politique, c'est que la question est trop brûlante, qu'elle est porteuse de dangers potentiels qui à certains moments peuvent inciter à adopter une stratégie d'évitement.

L'ombre portée du Front national sur la politique d'immigration — puisque c'est bien de lui qu'il s'agit — produit donc finalement des conséquences ambivalentes. Elle incite les partis de gouvernement à adopter une ligne « dure » sur la question de l'immigration par simple calcul électoral : la gauche pour ne pas perdre de voix au profit de la droite, la droite par crainte de céder des voix à l'extrême-droite. Mais en même temps le souci d'endiguer des dérives xénophobes et racistes interdit de s'aligner complètement sur l'extrême-droite et conduit à rechercher un équilibre entre ce qu'on fait et ce qu'on dit : une politique répressive se conjuguera souvent avec un discours modéré qui minimise le danger qu'est censé représenter l'immigration ; inversement on cherchera à compenser une politique plus libérale par un discours plus « dur ».

Mais dans ce domaine où tout se joue sous le regard de l'opinion, les discours et les effets d'annonce ont autant d'importance que les mesures concrètes et les pratiques effectives. La surenchère répressive, qu'elle se traduise en paroles ou en actes, est autant une façon pour les gouvernants de montrer à l'opinion qu'ils n'ignorent pas ses préoccupations qu'un moyen pour mettre un terme à l'immigration irrégulière, dont il apparaît à l'évidence qu'elle ne pourra pas être éradiquée. Or ceci n'est pas sans risque. Car on peut penser qu'à force de vouloir frapper l'opinion par des mesures symboliques et spectaculaires les pouvoirs publics ont conforté, au lieu de les stopper, les tendances xénophobes latentes d'une opinion particulièrement réceptive, en temps de crise, à la thématique complaisamment développée par l'extrême-droite.

L'ascension de Giscard d'Estaing à la présidence de la République coïncide avec les premières retombées économiques, en France, du choc pétrolier de 1973. Les dernières années du septennat giscardien voient la situation des étrangers se détériorer progressivement. La « nouvelle politique de l'immigration » annoncée par Paul Dijoud, secrétaire d'Etat chargé de l'immigration, insiste certes sur la nécessité d'assurer une meilleure insertion des immigrés dans la société française ; mais tandis que cette volonté d'insertion a du mal à se traduire concrètement dans les faits, l'autre volet de cette politique, axé sur le contrôle des flux migratoires, débouche lui immédiatement sur une série de mesures restrictives. A partir d'avril 1977 les problèmes de l'immigration sont confiés à Lionel Stoléru, secrétaire d'Etat au travail manuel, qui va attacher son nom, à côté de Christian Bonnet, ministre de l'Intérieur, et d'Alain Peyrefitte, ministre de la Justice, à une politique d'extrême rigueur, dont le but avoué n'est plus seulement de stopper l'immigration mais d'obtenir la diminution de la population étrangère résidant en France. Conjuguée avec les préoccupations sécuritaires, cette politique se concrétise par la multiplication des contrôles sur la voie publique, les opérations « coup de poing », les refoulements massifs d'étrangers en situation irrégulière, d'abord en marge de la loi, puis légalisés par la loi Bonnet de janvier 1980, l'expulsion systématique des jeunes étrangers pour le moindre délit.

L'alternance et ses limites

La gauche dans l'opposition dénonce la répression qui frappe les étrangers. Et lorsqu'elle arrive au pouvoir, en mai 1981, on constate, tant au niveau du discours que des actes, un changement d'attitude radical vis-à-vis de la population immigrée. On ne parle plus de renvoyer chez eux ceux qui sont au chômage, mais on proclame au contraire le droit de demeurer pour les immigrés installés en France ; une procédure de régularisation exceptionnelle est engagée, qui doit permettre à tous les étrangers en situation irrégulière mais dotés d'un emploi et entrés en France avant le 1er janvier 1981 d'obtenir une carte de séjour. La législation est modifiée et les dispositions de la loi Bonnet remplacées par d'autres, beaucoup plus protectrices. Ultérieurement, la réforme de 1984 créant la carte de résident, viendra concrétiser la reconnaissance du caractère durable de l'installation en France de la population immigrée et la dissociation du droit au séjour d'avec l'occupation d'un emploi.

Si la rupture est réelle, elle n'est pourtant pas totale. Sur cette question sensible, le gouvernement hésite manifestement à aller jusqu'au bout de ses engagement, comme en témoigne la rapidité avec laquelle il fait marche arrière sur la question du droit de vote des étrangers aux élections locales, qui figurait pourtant dans le programme du PS et parmi les 110 propositions du candidat Mitterrand. De même sont maintenues en vigueur deux dispositions parmi les plus contestées de la loi Bonnet et âprement critiquées par l'opposition d'alors : la faculté de reconduire de force à la frontière l'étranger expulsé, et la possibilité de maintenir les étrangers en instance de départ forcé dans des locaux spéciaux sous surveillance policière jusqu'à leur départ effectif. Dès lors qu'elle a repris à son compte l'objectif de fermeture des frontières, la gauche n'estime pas opportun de se priver d'un moyen d'assurer l'effectivité des mesures de reconduite à la frontière ; elle se borne donc à entourer l'exercice de ces prérogatives exorbitantes de quelques garanties de procédure supplémentaires. Et dès la fin de l'année 1982, une fois l'opération de régularisation exceptionnelle achevée, le gouvernement estime normal, conformément à l'objectif de la fermeture des frontières, de sévir contre ceux qui se maintiennent illégalement sur le territoire.

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