Les allocations familiales
et l'Algérie coloniale (2)

Antoine Math

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La discrimination au coeur
du financement du FAS

Le FAS, comme le système qui l'avait préfiguré, fut fondé sur cette discrimination en matière de prestations familiales. L'article premier de l'ordonnance du 29 décembre 1958 portant création du FAS est explicite : « Il est institué un fonds destiné à promouvoir une action sociale et familiale en faveur des salariés travaillant en France métropolitaine dans les professions visées par le régime algérien d'allocations familiales et dont les enfants résident en Algérie ».

Il est possible d'invoquer d'autres fondements pouvant également être à l'origine du FAS, à commencer par les besoins réels de logement pour les travailleurs algériens appelés par les entreprises de métropole [19]. Mais il ne peut être contesté que l'unique fondement à son financement par les organismes de Sécurité sociale découle de cette discrimination dans le droit aux prestations familiales. L'ordonnance créant le FAS précise que les organismes de Sécurité sociale « versent [au FAS] une subvention égale à un pourcentage du montant des prestations remboursées [...] au régime algérien d'allocations familiales » [20]. Le fonds était alimenté pour 80 % en 1959 du montant des allocations familiales remboursées aux Caisses algériennes par les organismes métropolitains auquel s'ajoutaient les majorations d'allocations familiales versées jusqu'en 1958 par les Caisses métropolitaines pour le financement de la « prestation d'action sociale » instituée en 1954 [21]. Au total, le FAS a pu bénéficier en 1959 de 88,75 % des prestations familiales payées en Algérie aux familles des travailleurs musulmans en métropole. De nombreux textes abondent pour attester de ce fondement du FAS.

Ce principe fondateur du FAS, souvent oublié de nos jours, a été régulièrement souligné. Il serait fastidieux de lister toutes les citations d'acteurs attestant des raisons originelles du financement du FAS par les régimes de Sécurité sociale. Outre celles des directeurs qui se sont succédés à la tête du FAS [22], rappelons quelques unes des plus significatives dont nous avons pu prendre connaissance.

Pour l'Inspection générale des affaires sociales, « le FAS a, à l'origine, été créé pour compenser la différence résultant pour les travailleurs musulmans en France de l'écart entre les prestations familiales versées par les régimes métropolitain et algérien. L'article L.556-1 du CSS consacre cette justification originelle en prévoyant une contribution au FAS ainsi créé versée par les régimes métropolitains de prestations familiales. » [23]

Cette origine ne peut souffrir d'aucune ambiguïté également selon la Cour des comptes pour qui le FAS a été créé en vue de « compenser, en matière de prestations familiales, l'application du principe de territorialité aux Algériens vivant en métropole et dont les enfants résidaient en Algérie » [24].

Un directeur de la Direction de la Population et des Migrations (DPM) du ministère écrit que « [la participation des régimes de prestations familiales] se justifie par la disparité existant entre le montant des allocations familiales payées à l'étranger aux familles des étrangers travaillant en France et le montant des prestations qui seraient versées aux mêmes familles si ces dernières résidaient sur notre territoire ». [25] Enfin, une note du Ministère précise que « la participation des régimes de prestations familiales est fondée sur la différence qui existe entre les prestations familiales que perçoivent les familles de travailleurs étrangers restées dans leur pays et celles qu'elles percevraient si elles résidaient en France. » [26]

Une compensation réelle ?
Et pour qui ?

Cette dernière note précise que, « toutefois, cette différence ne donne pas lieu à un calcul chiffré ». Dès l'origine, il n'était effectivement aucunement question de compenser en totalité, bien au contraire, le montant des prestations non versées aux familles. A la création du FAS, le pourcentage appliqué aux sommes versées en Algérie ne correspondait pas au manque à gagner des familles. Il existait toutefois un lien mécanique sous la forme d'un pourcentage, fixé par décret, des prestations familiales versées en Algérie aux familles des isolés travaillant en France [27]. Ce lien a été abandonné et remplacé en 1964 par une contribution fixée par décret. Dans les textes ultérieurs, la référence aux sommes déjà versées aux familles, ou même à tout lien avec les prestations familiales, a été effacé. Seuls les montants et les modalités de versements entre le régime général et le régime agricole font toujours référence aux travailleurs étrangers : ils sont « fixés chaque année par décret compte tenu du nombre de travailleurs étrangers relevant de chacun des régimes ». [28]

Censé être une forme de réparation à l'injustice faite aux familles de travailleurs étrangers, le FAS n'a jamais compensé l'ampleur de cette injustice. Et quand bien même la contribution au FAS aurait-elle été égale au manque à gagner global des familles concernées, aurait-on pu réellement parler de compensation ? A un dénis de droit pour une catégorie de personnes, les familles non résidentes, la compensation consistait en mesures pour une autre catégorie, les étrangers résidents. Si parmi ces derniers, certains avait bien une famille restée en Algérie, d'autres étaient célibataires ou sans enfants. Parler de compensation pour des mesures s'adressant à un collectif ou une « communauté » (les immigrés) revient à dénier les droits sociaux qui s'adressent à des individus.

Servant de justification, ou plutôt d'alibi, pour écarter toute revendication d'égalité des droits, le financement du FAS a permis aux régimes de Sécurité sociale, non seulement d'éviter ou de limiter toute exportation des prestations, mais aussi, depuis plusieurs décennies, de faire des économies.

A histoire dérangeante,
amnésie opportune

Ce rappel des faits est désormais occulté de quasiment tous les propos comme s'il était dérangeant. Comment expliquer, sinon par une certaine forme d'hypocrisie, l'« amnésie » actuelle ?

En 1993, le conseil d'administration de la CNAF par la voix de son président, dans une lettre au ministre, « s'est fondamentalement interrogé sur la justification d'un financement du FASTIF presque intégralement par le fonds national des prestations familiales » (FNPF), pour aussitôt « solliciter [...] que soit revu le mode de financement du FASTIF, celui-ci relevant davantage [aux yeux du conseil d'administration] de la responsabilité de l'Etat dans le cadre de la politique d'intégration que de la branche famille » [29]. La ministre de l'époque avait répondu au conseil de la CNAF en rappelant que ce dernier « conna[issai]t bien les raisons qui ont conduit à la création du FASTIF et qui justifient son financement sur le fonds national des prestations familiales ». [30] Comme le notait le directeur de la CNAF, le ministre ne pouvait être plus clair puisque cette phrase du ministre « constitue une réponse implicite par laquelle le ministre confirme que le financement par le FNPF était un équivalent aux prestations familiales qui auraient été versées aux travailleurs immigrés dont la famille était restée dans le pays d'origine » [31].

On peut se demander comment en est-on arrivé, notamment parmi les partenaires sociaux, à oublier l'origine du FAS et le fondement de son financement par la CNAF (et accessoirement par la Mutualité sociale agricole). Et qu'un tel consensus ait pu émerger depuis quelques années parmi les représentants des salariés ne cesse d'étonner.

Les actions du FAS
Le FAS concourt à « favoriser l'insertion sociale et professionnelle des travailleurs et de leurs familles par la mise en oeuvre d'une action sociale familiale et des programmes sociaux ».
Ses grands domaines d'intervention sont le logement (foyers ou cités), la formation (formation professionnelle, alphabétisation, préformation-retour, etc.), l'action sociale et familiale et l'action éducative. Il ne mène pas directement d'actions mais reverse ses fonds à des organismes publics ou parapublics (HLM, Sonacotra, Éducation) ou privés (associations).
Dans les faits, il subventionne également un certain nombre de projets visant, non seulement les populations étrangères, mais aussi des populations françaises, par exemple en matière d'insertion sociale et professionnelle dans des quartiers à forte proportion d'immigrés ou encore en matière de logement. Ainsi, un quart des personnes hébergées par les foyers Sonacotra sont françaises. La cour des comptes notait d'ailleurs en 1993 que les « actions [du FAS] touchent de plus en plus fréquemment un public beaucoup plus large que les populations d'origine immigrée ».
Rappelons également que depuis 1966, les domaines d'interventions du FASTIF ont été étendus à d'autres groupes sociaux, composés de citoyens français et posant des problèmes d'adaptation considérés comme comparables à ceux des travailleurs étrangers, tels que les populations nomades et les Français musulmans rapatriés d'Algérie.

Et aujourd'hui ? Les prestations familiales versées à l'étranger

En vertu du principe de territorialité de la sécurité sociale, toute personne résidant en France, qu'elle soit française ou étrangère, bénéficie des prestations familiales pour les enfants qu'elle a à sa charge en France.

Lorsqu'un ressortissant étranger résidant en France a laissé sa famille dans son pays d'origine, le versement de prestations est possible dans des cas particuliers et sous des conditions restrictives, pour les seuls ressortissants de l'Espace économique européen (I) et pour ceux d'une quinzaine de pays, dont l'Algérie, ayant passé une convention bilatérale avec la France (II).

I. Les ressortissants de l'espace économique européen (les « Quinze » plus l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège).

Dans le cas des ressortissants communautaires, la France a longtemps refusé d'exporter ses prestations pour les familles restées au pays. Suite à sa condamnation dans un arrêt de la Cour de justice des communautés européennes pour infraction au droit communautaire (arrêt Pinna), elle a du se résoudre en 1990 à exporter une partie de ses prestations familiales vers les pays ressortissants de la Communauté économique européenne en parvenant toutefois à y déroger pour certaines prestations [32]. Des règles particulières sous forme d'allocations différentielles sont prévues pour limiter les éventuels cumuls de prestations dans plusieurs pays et seuls sont concernés les travailleurs exerçant en France une activité professionnelle, salariée ou non, ou bénéficiant de prestations de chômage du régime français. Ce changement de législation n'a pas provoqué les grands remous que certains craignaient alors : le nombre de bénéficiaires est resté stable, aux alentours de 3000. Cette ouverture du droit des prestations familiales n'a donc pas entraîn l'appel d'air que certains prévoyaient. Les dépenses, une quarantaine de millions de francs en 1996, représentent moins de 0,03 % des prestations versées par les caisses d'allocations familiales et tendent même plutôt à diminuer. Les fantasmes sur l'invasion ou le tourisme social que ne manquerait pas de provoquer la possibilité de percevoir les prestations françaises ont, une fois de plus, été invalidés par les faits.

Cette présentation serait incomplète si l'on ne rappelait pas que les citoyens français travaillant dans un pays de l'espace économique européen bénéficient également, pour leur famille restée en France, des prestations de nos partenaires.

Ainsi, si environ 3000 ressortissants de la CEE (pour un peu moins de 7000 enfants) bénéficient en 1993 des prestations familiales françaises pour leur famille restée au pays, on dénombre par contre 3700 familles françaises (7200 enfants) résidant en France et bénéficiant des prestations en provenance de la seule Belgique. Seules quelques 600 familles belges (1400 enfants) restées en Belgique bénéficient des prestations françaises. La comparaison est encore plus parlante avec le Luxembourg. Moins de 10 familles luxembourgeoises perçoivent des prestations françaises, quand plus de 8500 familles françaises (14000 enfants) perçoivent des prestations luxembourgeoises en 1995. Les prestations belges et luxembourgeoises s'avèrent par ailleurs supérieures en moyenne aux prestations françaises versées. Il en va de même aux les Pays-Bas où un travailleur français aux Pays-Bas percevait en 1994 environ 15000 francs (4285 florins) en moyenne par enfant resté en France, soit près du double de ce que reçoit en moyenne un travailleur néerlandais travaillant en France pour ses enfants demeurés aux Pays-Bas.

Au total, les dépenses des seuls organismes belges pour les familles françaises sont en 1993 près de 6 fois supérieures aux dépenses des organismes français pour des familles belges et dépassent même l'ensemble des dépenses des organismes français pour les familles de ressortissants de l'ensemble des pays de la CEE (quelque 70 millions de francs en 1993). Le Luxembourg « exporte » vers la France environ 170 millions de francs de prestations familiales en 1995 (plus de 1 milliard de francs luxembourgeois). La France « exporte » en retour entre 0,1 et 0,2 millions de francs vers le Luxembourg...

Contrairement aux idées reçues, aux peurs et aux fantasmes colportés ici ou là, la réciprocité en matière d'exportation des prestations, et plus généralement l'égalité des droits, profite largement à la France et à ses ressortissants. On oublie trop souvent qu'accorder la parité aux ressortissants étrangers revient aussi souvent à étendre les droits des 1,7 millions de Français résidant à l'étranger, dont la moitié se trouvent dans l'Union Européenne.

II. Les ressortissants des pays ayant passé une convention bilatérale avec la France

Une quinzaine de pays, dont l'Algérie, sont liés à la France par une convention de sécurité sociale prévoyant que la CAF puisse verser des prestations dans le pays d'origine. Pour ces pays ayant passé convention avec la France, il ne s'agit toutefois pas d'exporter les prestations familiales françaises mais des versements d'un montant fixé par convention.

Pour en bénéficier, les conditions sont très restrictives : le travailleur doit notamment justifier d'une activité professionnelle, exclusivement salariée et d'une durée minimale (ou représentant un niveau minimal de rémunération). En sont donc exclus tous les travailleurs indépendants (entrepreneurs, artisans, commerçants), les retraités, les invalides, les chômeurs, ceux ayant un emploi précaire ou à temps partiel, ceux percevant le RMI ou en longue maladie.

On peut distinguer deux principaux systèmes de versement :

1. Les conventions dites « à indemnités pour charges de famille » (Maroc, Suisse, Turquie, ex-Yougoslavie). Dans ce système, les familles demeurées à l'étranger perçoivent directement de la CAF des indemnités pour charges de famille
   • Maroc et Turquie : les familles restées au pays reçoivent, dans une limite de 4 enfants, une indemnité fixée par convention.
   • Suisse : la convention franco-suisse prévoit que le montant par enfant des indemnités transférables par la CAF est égal à la moyenne des montants en vigueur au 1er janvier de l'année en cours pour les enfants résidant en Suisse.
   • Yougoslavie : les familles restées au pays donnent droit, à partir du 2ème enfant et sans limite de nombre maximum, à une indemnité fixée par convention.

2. Les conventions dites « à participation » (Algérie, Cap Vert, Congo, Côte-d'Ivoire, Gabon, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal, Togo, Tunisie).

   La CAF ne verse rien à la famille mais verse un transfert aux organismes de ces pays. Ce transfert est limité à 4 enfants par famille (3 enfants pour les ressortissants du Gabon). La famille doit normalement recevoir les prestations familiales locales versées par la caisse du pays d'origine. La différence entre ce qui est versé à la famille par la caisse locale et ce que cette caisse reçoit de la CAF devrait, en principe, être affectée à l'action sociale de ce pays.

Le nombre de familles concernées par ces conventions bilatérales est d'environ 60 000 fin 1996 [33], alors qu'il était de 284 000 fin 1978. Les montants versés dans le cadre de ces conventions bilatérales ont été divisés par 15 depuis 1975 pour atteindre environ 100 millions de francs en 1996.

Plusieurs motifs ont joué de manière conjointe pour expliquer cette forte baisse :

• la condition d'activité a été durcie par les autorités françaises à la fin de 1985 ce qui a provoqué une forte diminution du nombre des bénéficiaires en excluant les résidents travailleurs indépendants (commerçants, artisans), retraités, pré-retraités, ayant un emploi précaire, au chômage ou en longue maladie. En un an, les dépenses ont chuté de 35 % au niveau national.

• le nombre de familles bénéficiaires a également diminué en raison du ralentissement de l'immigration, des départs, de la baisse du nombre d'étrangers en France et du regroupement en France des familles.

• on ne peut écarter non plus le cas des personnes ne faisant plus valoir leur droit pour des raisons liées aux difficultés à fournir régulièrement tous les documents (état de famille, fiches de salaire, etc.) ou parce que cela n'en vaut pas toujours la chandelle. Par exemple, s'il s'astreint à fournir tous les justificatifs nécessaires, un travailleur salarié congolais donne droit à 15 francs par enfant et par mois, sachant que cet avantage est limité à quatre enfants et n'est pas directement versé à la famille mais à un organisme de son pays. Il est aisé de comprendre que ce travailleur s'épargne parfois les démarches d'une demande auprès de la CAF.

• enfin, autre motif de diminution des dépenses, les barèmes ont souvent été révisés à la baisse, baisse parfois couplée avec des changements défavorables de taux de change. Les montants moyens ont diminué de moitié environ depuis 1980. En 1994, on peut les estimer pour une famille à 13 % du montant moyen des allocations familiales et à 8,2 % du montant moyen de l'ensemble des prestations familiales versées à une famille en France. Par enfant, ces montants moyens représentent 10 % des allocations familiales en France et seulement 5,2 % des prestations familiales. Encore ces pourcentages sont-ils surestimés du fait des sous-estimations du nombre d'enfants dans les familles non résidentes. En définitive, un enfant résidant en France (français ou étranger) donne droit en moyenne à près de 20 fois plus qu'un enfant résidant dans un de ces pays, alors que son parent travaille et cotise en France. Dans l'hypothèse de parité des montants versés entre familles résidentes et non résidentes, les montants versés à l'étranger seraient donc probablement supérieurs à 20 fois ceux qui sont attribués aujourd'hui.

Sources : CNAF, Centre de Sécurité sociale des travailleurs migrants, Office national d'allocations familiales pour travailleurs Salariés (Belgique), Caisse nationale des prestations familiales (Luxembourg), Sociale Verzekeringsbank (Pays-Bas).

Notes

[19] Voir la thèse de Marc Bernardot, « Une politique de logement : la Sonacotra (1956-1992) », octobre 1997, Université de Paris I - Panthéon-Sorbonne, pp. 29-65.

[20] Article 1er de l'ordonnance n°58-1381 du 29 décembre 1958 (JO du 1er janvier 1959).

[21] A la création du FAS, il était prévu que les recettes proviennent presqu'exclusivement des organismes chargés des prestations familiales, comme le précise le décret d'application de cette ordonnance (n°59-559, JO du 24 avril 1959) : « Les recettes du fonds comprennent : 1) Le montant des majoration dont sont débiteurs les organismes métropolitains [chargés de verser les prestations familiales] ; 2) Les avances de ces organismes [...] ; 3) Le montant des majorations d'allocations familiales versées par les organismes métropolitains pour le financement de la prestation d'action sociale instituée en vertu de la réglementation algérienne des allocations familiales ; 4) Les recettes diverses ».

[22]

• « Le principe de cette contribution [des régimes français de prestations familiales] était en partie fondé sur la disparité existant, quant à leur nature et à leur montant, entre les prestations familiales servies aux familles des travailleurs algériens résidant en France et les prestations servies aux familles restées en Algérie et dont le chef travaillait en France », Joseph Revol, « Le Fonds d'action sociale pour les travailleurs migrants », Revue Française des Affaires sociales n°1, janvier-mars 1968, p. 9.

• « La participation des régimes de prestations familiales est fondée sur la différence qui existe entre les prestations familiales que perçoivent les familles de travailleurs étrangers restées dans leur pays et celles qu'elles percevraient si elles résidaient en France », Ramond Maurice, « Le Fonds d'Action Sociale », Droit Social n°5, mai 1976.

• « La compensation du principe de territorialité des prestations familiales pour les travailleurs algériens vivant en métropole et dont les enfants étaient demeurés en Algérie », Yahiel Michel, « Le FAS : questions de principe », Revue Européenne des Migrations Internationales, Volume 4, N°1 et 2, 1er semestre 1988

[23] Inspection Générale des Affaires Sociales, « Rapport sur le Fonds d'action sociale pour les travailleurs migrants », janvier 1982, pp.36-7.

[24] Rapport de la Cour des comptes, 1993.

[25] Michel Massenet, « Dix ans de FAS. Le Fonds d'Action sociale de 1959 à 1969 », Hommes et Migrations n°787, 1er mai 1970.

[26] Direction de la Population et des Migrations, « Le Fonds d'action sociale pour les travailleurs migrants », Migrations Informations n°22, janvier 1979.

[27] Ordonnance n°58-1381 du 29 décembre 1958 (article 1er).

[28] Code SS art. L. 767-2. Il s'agit de la répartition entre la CNAF et la Mutualité sociale agricole (MSA) pour la contribution au FAS. En pratique, la CNAF participe à hauteur de 95 %, la MSA pour les 5 % restant.

[29] Lettre du président de la CNAF du 16 novembre 1993 (conseil d'administration de la CNAF du 11 janvier 1994).

[30] Lettre de la ministre au président de la CNAF du 9 décembre 1994 (conseil d'administration de la CNAF du 11 janvier 1994).

[31] Conseil d'administration du 11 janvier 1994.

[32] Seuls sont exportables les prestations suivantes : les allocations familiales, le complément familial, l'allocation pour jeune enfant pour la seule partie au delà des trois mois de l'enfant, l'allocation d'éducation spéciale, l'allocation de soutien familial, l'allocation de rentrée scolaire et l'allocation de parent isolé.

[33] 50 000 environ pour le régime général et 10 000 environ pour le régime des salariés agricoles.