Plein Droit n° 18-19, octobre 1992
« Droit d'asile : suite et... fin ? »

PAYS D'EXIL : SRI-LANKA

« L'absence de craintes
de persécutions individualisées
ne doit pas entraîner
le refus du statut »

Conclusions originelles de la mission d'enquête

De retour d'une mission d'enquête au Sri-Lanka, organisée en décembre 1991, les quatre rapporteurs, agents de l'Ofpra et du HCR, ont rédigé un rapport, classé « confidentiel » (voir l'article« Duplicité de rapports de mission à l'Ofpra »), dont on lira ci-dessous la conclusion (pages 48 à 50) à peu près intégrale. L'avant-propos précise que « les vues exprimées dans ce rapport reflètent les opinions de leurs auteurs et ne sont pas nécessairement partagées par le Haut Commissariat pour les réfugiés, les Nations unies, l'OFPRA ou le Quai d'Orsay ». D'où, sans doute, l'existence d'une version abrégée, imprimée avec le sigle de l'Office, qui contredit presque totalement les analyses originelles pourtant tirées d'observations sur le terrain [1].

« La question des demandes d'asile tamoules fait actuellement en Europe l'objet d'une controverse du fait même de la différence de positionnement des divers pays. Mais, sans débat, le malentendu remonte aux émeutes anti-tamoules de juillet 1983, à la suite desquelles 70 000 tamouls fuient en Inde et plusieurs milliers partent en Europe : les instances européennes gouvernementales chargées de l'octroi du statut, par méconnaissance du problème, laissent les politiques se mettre en place de manière autonome, qui se solderont par un refus de protection statutaire.

» La difficulté à analyser le conflit sri-lankais et sa durée possible, à obtenir des informations précises sur l'ampleur des violations, l'augmentation rapide de la demande d'asile, la complexité même des récits, la production de faux documents, l'absence de passeport et de moyens de vérifier le bien-fondé des allégations, la main-mise des filières, ont conduit progressivement les pays occidentaux à conclure que la majorité des demandeurs d'asile sri-lankais étaient plutôt des migrants économiques et non des réfugiés. L'OFPRA et la CRR n'ont pas échappé à cette tendance.

» Cependant, la pression des événements, les rapports des ONG, notamment celles présentes sur le terrain, l'analyse comparative des récits, l'origine géographique des demandeurs faisaient apparaître qu'on ne pouvait réduire cette demande au schéma habituel d'une migration économique.

» La mission est ainsi conduite à penser que ce conflit qui, en d'autres temps, n'aurait provoqué que des mouvements restreints de population, induit aujourd'hui de véritables migrations, dont l'origine directe se trouve être les violations massives des droits de l'homme, l'absence de solution durable au conflit et la précarité des solutions d'asile interne ».

» Il est vrai que des préoccupations économiques interviennent dans le choix des pays, mais on ne peut transformer la nature de cet exil sous le seul prétexte que des populations, contraintes de s'installer dans les districts plus calmes du sud de l'île, préfèrent franchir les frontières et s'installer en Europe plutôt qu'au Tamil Nadu indien, pourtant plus proche géographiquement et culturellement.

» Outre les mesures de contrôle aux frontières et l'accès à la procédure d'asile (...), la question qui se pose aux organes chargés de reconnaître le statut, reste l'application et l'interprétation de l'article 1 de la Convention de Genève [2].

» Certes, d'aucuns peuvent penser que le flux de la demande d'asile sri-lankaise mêle à des degrés variables un minimum de « véritables victimes » de persécutions selon une interprétation réductrice de la Convention de Genève à une majorité de « migrants » qui ne réunissent que très partiellement les critères de crainte individualisée ou personnalisée de cette Convention.

» La mission est convaincue que si, dans le passé, on a pu négliger de procéder à une analyse fondamentale de la demande, compte tenu de son faible volume, il ne peut en être de même aujourd'hui avec les effectifs de plusieurs dizaines de milliers de personnes en France, ou de centaines de milliers en Europe. Cette réflexion doit donc s'inscrire dans le cadre des débats touchant à l'harmonisation européenne des politiques d'asile.

» Il nous semble, quant à nous, que la notion de « protection de l'État » doit être analysée différemment lorsque cet État mène une politique de répression non sélective à l'encontre d'une catégorie ou d'une proportion importante de sa population : l'exigence d'éléments probants de la crainte de persécution devient moindre dès lors que les données objectives font apparaître les violations massives des droits d'une partie importante de cette population.

» Certes, l'éligibilité au statut repose sur l'examen de la situation individuelle de chaque demandeur d'asile au regard des critères et des concepts dégagés par la Convention de Genève. Mais il n'apparaît pas que l'absence de craintes de persécutions individualisées ou personnalisées doive entraîner le refus d'obtention du statut dans le cas de violation massive des droits de l'homme visant des catégories de population particulières : la Convention de Genève doit être appliquée dans ces cas suffisamment caractérisés eu égard à la politique menée par un gouvernement à l'encontre d'une catégorie particulière de sa population .

» Il est vrai qu'on ne peut, sans méconnaîtrde l'économie de la Convention de Genève, renoncer à l'analyse individuelle des cas. Chaque demande est, en effet, différente et doit être analysée soigneusement en fonction des éléments avancés par le demandeur : les agents concernés bâtissent ainsi, en fonction de leur expérience et de leur connaissance d'une multitude de cas particuliers, les critères objectifs qui leur permettent par la suite de faire la distinction entre demandeur d'asile « bona fide » et migrants. Ces concepts ou ces notions juridiques abstraites ne prennent corps qu'assortis de données sur les pays d'origine ; l'expérience acquise sur les dossiers et les informations en provenance du pays d'origine sont indispensables dans le traitement de la demande d'asile.

» Le taux de reconnaissance du statut de réfugié aux demandeurs d'asile sri-lankais a augmenté en France au fur et à mesure que l'instance administrative (Ofpra) diversifiait et approfondissait ses sources d'information. La reconnaissance du statut est aussi fonction aujourd'hui du suivi du conflit, de la connaissance et de l'analyse des zones géographiques de provenance des demandeurs, de leur itinéraire de sortie et de leur histoire personnelle, des risques encourus en fonction de l'appartenance ethnique, de l'âge, du sexe, etc. L'emploi de ces critères géographiques et des degrés de probabilité de la persécution n'a pas cependant diminé le taux d'annulations des décisions de rejet prononcées par la juridiction de contrôle (CRR).

» Il y a lieu, en effet, de constater que si, en droit, la juridiction de contrôle continue de procéder à une approche individuelle de la requête, il semble qu'elle ne méconnaisse pas, sur le plan de la preuve, le contexte général dans lequel la demande est présentée, considérant ainsi, à travers plusieurs décisions, que le fait que des proches du requérant aient été victimes d'une persécution suffisait, compte tenu de la situation générale régnant dans le pays d'origine, à établir que le requérant craignait, personnellement, de par son appartenance à la communauté visée, la persécution .

» La formulation relative à l'exigence de craintes personnelles de persécution ou de raisons personnelles n'exclurait pas par principe que la simple appartenance à un groupe serait à elle seule suffisante pour justifier, dans certaines circonstances, la qualité de réfugié : si, dans des contextes particuliers, la simple appartenance à un groupe peut justifier l'admission au statut de réfugié, elle ne peut dispenser cependant, sauf si la persécution est de notoriété publique, de l'obligation de prouver que le groupe est ou risque d'être persécuté, même si le concept de crainte de persécution ne revêt pas alors nécessairement un caractère strictement personnalisé.

» L'absence de possibilité d'un asile intérieur, permettant une véritable protection et des conditions de vie dignes dans le pays d'origine, les violations massives commises par les autorités (mais aussi le JVP ou les LTTE), l'absence de garanties judiciaires ou l'inefficacité du pouvoir judiciaire, les discriminations effectives atteignant la population tamoule, victime de persécutions en fonction de critères d'âge et de sexe, conduisent, selon nous, à privilégier la mise en œuvre d'une conception objective ou objectivisée de la crainte de persécution, conception justifiée non par des considérants personnalisés mais par des critères objectivement individualisés, tenant à la provenance géographique, l'appartenance ethnique ou politique (dans le cas du JVP), d'âge et de sexe. Ces critères, compte tenu des disparitions et des exactions commises, justifiant le degré de crainte et le sérieux du risque de persécutions, permettraient à l'administration de définir objectivement les groupes à risque, en actualisant régulièrement son appréciation.

» Il appartiendrait ainsi aux autorités compétentes d'examiner si le requérant entre dans une de ces catégories à risque. Dans un tel cas de figure, on en reviendrait à une conception plus classique de la charge de la preuve qui serait alors plus équitablement partagée entre autorités compétentes et requérant. Autrement dit, tout individu qui ne semblerait pas entrer dans ces catégories à risque, son récit ne cadrant pas avec les éléments d'information recueillis dans le pays d'origine par le biais des postes diplomatiques, des ONG ou d'autres sources d'information, verrait alors son dossier étudié selon une conception plus traditionnelle, c'est-à-dire plus subjective (...) ».

Notes

[1] D'autres rapports de mission récents confirment la situation catastrophique des droits de l'homme au Sri-Lanka. Lire Amnesty International, Sri-Lanka : le Nord-Est, violations des droits de l'homme en temps de conflit armé, 11 septembre 1991 ; Groupe de travail sur les disparitions de la Commission des droits de l'homme des Nations unies (projet), Sri-Lanka, Island of Refugees, octobre 1991.

[2] Cet article précise que la Convention de Genève s'applique à « toute personne craignant, avec raison, d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques » (NDLR).