Article extrait du Plein droit n° 40, décembre 1998
« Les ratés de la libre circulation »

Du ressortissant communautaire au citoyen européen ?

Manuel Tomé

Doctorant en droit public, à l’Université Paris X Nanterre
Le droit de vote et d’éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales dans les Etats de l’Union européenne, après vingt ans de réflexion, a fini par faire l’objet, en décembre 1994, d’une directive européenne. La lenteur avec laquelle la France a mis en œuvre les dispositions contenues dans cette directive est révélatrice des réticences d’une partie de la classe politique – à droite surtout mais également à gauche – à accorder le droit de vote à un étranger quel qu’il soit. Néanmoins, depuis le 21 avril 1998, date d’adoption de la loi organique qui transpose, en droit français, la directive européenne, les citoyens de l’Union européenne résidant en France sont devenus électeurs et éligibles.

L’article 1er de la convention d’application de l’Accord de Schengen définit l’étranger comme « toute personne autre que les ressortissants des États membres des Communautés européennes », à savoir toute personne qui n’a pas la nationalité de l’un des États parties à l’accord(1). Quel est alors le statut du ressortissant communautaire qui réside dans un État de l’Union européenne dont il n’a pas la nationalité ?

La réponse se trouve à l’article 8 du Traité sur l’Union qui institue une citoyenneté de l’Union : désormais, toute personne qui a la nationalité de l’un des États membres est considérée comme citoyen de l’Union. Et ce même article 8 précise que « tout citoyen de l’Union, résidant dans un État membre dont il n’est pas ressortissant a le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État ».

Dans le cadre de l’État-nation, le citoyen se définit comme « le titulaire d’une parcelle de la souveraineté nationale où seuls les nationaux, par conséquent, sont citoyens, et seuls ils sont admis à l’exercice des droits politiques »(2). La citoyenneté est alors confondue avec la nationalité et c’est l’appartenance à la communauté nationale qui confère la qualité de citoyen. Jusqu’à présent, dans le cadre de l’intégration européenne, les États membres conservent toute compétence en matière de droit de la nationalité.

Contrairement à la notion de citoyenneté en droit interne, limitée à la seule dimension politique, la citoyenneté européenne serait constituée d’un ensemble de droits et de garanties tant économiques que sociaux (droit de circuler et de séjourner sur le territoire de l’Union) et juridiques (droit de saisine du médiateur européen, droit de pétition devant le Parlement européen, droit à une protection diplomatique européenne).

Cette citoyenneté européenne viendrait alors se superposer à la citoyenneté nationale voire même s’y substituer dans certains domaines. L’article 17 du Traité d’Amsterdam précise cependant que « la citoyenneté de l’Union complète la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ». Elle aurait en fait pour effet de combler une partie du désormais célèbre « déficit démocratique » de la construction européenne. Apparemment, elle semble déjà avoir trouvé une première concrétisation lors des élections au suffrage universel direct des députés européens.

En effet, le Parlement européen, considéré comme une institution totalement indépendante des ordres juridiques des États membres, ne relève pas de l’exercice des souverainetés nationales. Il serait l’émanation de la souveraineté démocratique européenne… Il faut toutefois reconnaître que, jusqu’à présent, les élections européennes ont davantage constitué une addition d’élections nationales, aux enjeux principalement internes, avec des députés européens qui interviennent souvent comme des représentants d’intérêts nationaux…(3).

Révision constitutionnelle

Saisi lors de la ratification du Traité sur l’Union européenne (par référendum du 20 septembre 1992), le Conseil constitutionnel a rappelé que l’attribution, aux ressortissants communautaires résidant en France, du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, était contraire à la Constitution.

En effet, une révision constitutionnelle s’imposait et, depuis le 25 juin 1992, un nouvel article 88-3 prévoyait que « sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d’application du présent article ».

Désormais, en France, on peut admettre qu’il existe deux statuts constitutionnels du citoyen : l’un défini à l’article 3, l’autre à l’article 88-3 de la Constitution. Une distinction est opérée entre l’électeur-national français et le citoyen-étranger européen. Cette « autre » citoyenneté restreint la participation des ressortissants communautaires aux élections municipales et leur interdit d’occuper certaines fonctions attribuées au seul électeur-national français.

Une situation qui n’est pas sans rappeler un décret-loi de 1938 qui instaurait des incapacités civiques pour les naturalisés français. Elle visait à leur interdire toute participation aux élections et d’être éligibles ainsi que d’accéder à la fonction publique avant l’écoulement d’un délai de cinq ans ou dix ans selon le cas(4).

De même, la Constitution vise strictement et exclusivement les seuls étrangers communautaires, et n’offre aucune perspective pour une participation politique des étrangers extra-communautaires, à moins d’une révision constitutionnelle… et de profonds changements d’orientation politique.

Afin de mettre en œuvre le droit de vote et d’éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales, l’article 8 B du Traité sur l’Union dispose que « …ce droit sera exercé sous réserve des modalités à arrêter, avant le 31 décembre 1994, par le Conseil statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen ; ces modalités peuvent prévoir des dispositions dérogatoires lorsque des problèmes spécifiques à un État membre le justifient. ».

Il était donc nécessaire qu’une directive soit adoptée et qu’une loi organique transpose ce droit en France. Ce n’est que le 19 décembre 1994 que la directive européenne a été définitivement adoptée par le Conseil.

La directive 94/80/CE est, en fait, un projet vieux de vingt ans. A l’origine, il y eut le Conseil des chefs d’États et de gouvernements de décembre 1974 au cours duquel fut prise la décision de mettre à l’étude la possibilité d’attribuer aux citoyens des États membres des droits spéciaux en qualité de membres de la Communauté.

Après plusieurs rapports présentés par la Commission européenne et des résolutions adoptées par le Parlement européen, la Commission saisit, en juin 1988, le Conseil d’un projet de directive dont l’adoption requérait l’unanimité. Dans cette proposition, la Commission prévoyait que tout citoyen d’un Etat membre de la Communauté bénéficiait, pour les élections communales, du droit d’être électeur et d’être élu dans sa commune de résidence.

La Commission proposait que le citoyen européen puisse disposer d’un choix quant à sa participation aux élections locales et être électeur soit dans l’Etat dont il avait la nationalité, soit dans l’Etat où il résidait, le double vote n’étant d’ailleurs pas prohibé. La condition de résidence mise à l’exercice du droit de vote pouvait être supprimée. Quant à l’éligibilité, elle était soumise à une durée de résidence égale à deux mandats d’un conseiller municipal.

La Commission prévoyait en outre certaines limitations fondées sur « les réalités politiques et administratives nationales » et donnait donc la possibilité aux états d’exclure les conseillers municipaux ressortissants d’un autre état membre de fonctions impliquant des délégations du pouvoir étatique. Enfin, pour laisser aux états une plus grande marge de manœuvre, des mesures transitoires étaient prévues.

Au cours du processus législatif communautaire qui a abouti, en décembre 1994, à l’adoption de la directive, les parlements nationaux des Etats membres ont été régulièrement tenus informés. Ainsi, en France, en application du nouvel article 88-4 de la Constitution, la proposition de directive de la Commission a été présentée à l’Assemblée nationale et au Sénat par le gouvernement. Les deux chambres ont alors émis plusieurs réserves.

Les nombreuses « options » laissées aux Etats membres

Le Sénat, dans une résolution de juin 1994, conditionnait son accord au respect de cinq principes parmi lesquels la limitation du nombre d’étrangers communautaires élus dans les conseils municipaux, l’exclusion des conseillers municipaux étrangers de l’élection du maire et des adjoints, l’entrée en vigueur de la loi à compter de 2001, date des prochaines élections municipales générales. Il ajoutait également une condition de durée de résidence pour l’exercice du droit de vote et d’éligibilité.

La directive finalement adoptée laisse de nombreuses « options » aux États membres. Ceux-ci peuvent, par exemple, exclure les élus communautaires des « fonctions de chef, d’adjoint ou de suppléant de l’exécutif d’une collectivité locale de base » fonctions qui seront réservées aux seuls nationaux (en France, il s’agit des fonctions de maire et de maire adjoint) au motif que « les attributions de l’exécutif des collectivités locales de base peuvent comporter la participation à l’exercice de l’autorité publique et à la sauvegarde des intérêts généraux… ».

Toujours dans le domaine des exclusions, la directive permet également aux États membres d’interdire aux élus communautaires de participer à la désignation des électeurs d’une assemblée parlementaire et à l’élection des membres de cette assemblée (en France, il s’agit des membres du collège électoral des sénateurs).

Elle fixe par ailleurs quelques bases relatives aux modalités pratiques de la participation des citoyens européens aux élections municipales.

Un projet de loi bien tardif

Pour s’inscrire sur les listes électorales complémentaires, l’électeur communautaire doit apporter les « mêmes preuves qu’un électeur national ». Mais les États peuvent exiger de lui la présentation « d’un document d’identité en cours de validité » et « d’une déclaration formelle précisant sa nationalité et son adresse dans l’État membre de résidence ». A aucun moment il n’est question de la présentation d’un titre de séjour en cours de validité.

La directive précise en outre que, pour être éligible, le candidat communautaire ne « doit pas être déchu dans son État d’origine du droit d’éligibilité » et que, si une législation nationale l’exige, il devra présenter « une attestation des autorités administratives compétentes de l’État membre d’origine certifiant qu’il n’est pas déchu du droit d’éligibilité ».

L’article 14 de la directive avait prévu que les États membres de l’Union européenne étaient tenus de prendre, avant le 1er janvier 1996, les dispositions législatives réglementaires et administratives nécessaires à la mise en œuvre de l’article 8 B § 1. Malgré de nombreux avis et des pressions de la Commission européenne, la France apparaissait comme très en retard dans le processus de transposition(5). Un processus qu’elle avait pourtant débuté cinq ans auparavant, avec la révision constitutionnelle de juin 1992 et aboutissant au nouvel article 88-3.

Ce n’est qu’à l’automne 1997, soit plus d’un an et demi après la date limite fixée par la directive qu’un projet de loi organique a été présenté au Parlement français. Le premier ministre nouvellement élu, Lionel Jospin, a tout simplement repris un projet existant, déposé en août 1995 par le premier ministre d’alors, Édouard Balladur, projet de loi qui, à l’époque, n’avait jamais été inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

Un tel retard ne peut s’expliquer que par une absence de réelle volonté politique des gouvernements successifs d’Édouard Balladur et d’Alain Juppé – ministre des affaires étrangères, en charge des affaires européennes lors du vote de la directive de 1994 – mais également par les échéances électorales, à savoir les élections municipales du printemps 1995 et les élections présidentielles. Des élections où la seule évocation du mot « étranger » aurait fait le jeu, disaient-ils, du Front national.

Dans ce climat politique, évoquer le droit de vote des étrangers aux élections locales – ne serait-ce que le droit de vote des ressortissants communautaires – pouvait être interprété comme une collaboration objective avec le Front national. Lors des élections municipales,

seuls les Verts et les écolo-alternatifs ont soutenu des propositions en faveur du droit de vote des étrangers.

La directive finalement adoptée ne pose que des règles minimales que les États membres sont tenus de mettre en œuvre. Ces derniers demeurent donc libres de prévoir des dispositions plus favorables, telles que l’application du droit de vote à tous les étrangers qui résident dans l’État, aussi bien communautaires qu’extra-communautaires, l’extension du droit de vote à toutes les élections ou l’éligibilité à toutes les fonctions électives…. La France, elle, a cependant choisi une interprétation restrictive de la directive afin d’en limiter la portée au maximum.

Le projet de loi organique présenté pose comme principe que « le droit de vote aux élections municipales attribué aux ressortissants communautaires résidant en France s’effectue dans les mêmes conditions que pour les nationaux, sous réserve » de dispositions particulières définies par la loi.

Condition de résidence

La condition de durée minimale de résidence n’est pas prévue, mais les citoyens européens doivent s’inscrire sur une « liste électorale complémentaire » analogue à celle prévue pour les élections européennes de 1994. Cette inscription n’est pas automatique mais se fait à leur demande. La loi du 5 février 1994 avait modifié l’article 2-1 de la loi du 7 juillet 1977 qui dispose que les ressortissants communautaires sont « considérés comme résidant en France s’ils y ont leur domicile réel ou si leur résidence y a un caractère continu ». On note toutefois que la condition de résidence en France n’est pas imposée aux électeurs français qui peuvent participer à toutes les élections, tout en résidant à l’étranger.

Le projet de loi prévoit certaines adaptations autorisées par la directive. Mais elles apparaissent comme de véritables limitations aux prérogatives attachées à la qualité de citoyens.

Ainsi, le droit d’être éligible ne permet pas à un conseiller municipal européen d’être maire ou adjoint, ni d’exercer ses fonctions par le système de délégation de pouvoirs. De même, les conseillers municipaux européens ne pourront ni être membres du collège électoral des sénateurs, ni participer à l’élection des délégués de la commune à ce collège. Le projet de loi prévoit que les « conseillers municipaux et les membres du Conseil de Paris qui n’ont pas la nationalité française ne peuvent ni être membres à un titre quelconque du collège électoral sénatorial, ni participer à l’élection à ce collège de délégués supplémentaires et de suppléants ».

Contrairement à la résolution du Sénat, le projet de loi organique prévoit que les conseillers municipaux communautaires participeront à l’élection du maire et des adjoints.

Le nouvel article 88-3 de la Constitution renvoie à une clause de réciprocité qui signifie que les ressortissants d’un État qui accorde le droit de vote et d’éligibilité aux ressortissants français disposeraient d’un droit équivalent en France. Cette disposition, non prévue par la directive, n’a pas été reprise par le projet de loi organique. Ainsi, les ressortissants communautaires dont l’État d’origine n’a pas transposé la directive dans son droit interne – excluant les ressortissants français qui y résident de leurs droits de citoyens européens – pourraient malgré tout participer aux élections municipales en France.

Le projet de loi prévoit également des formalités spécifiques pour certaines communes :

  • Dans les communes de 3 500 habitants et plus, l’indication de la nationalité du candidat communautaire sur la liste, une déclaration certifiant la non déchéance du droit d’éligibilité du candidat dans le pays d’origine et la présentation de documents officiels qui justifient de son inscription sur une liste complémentaire sont requises.
  • Pour les villes à arrondissements, considérées comme « collectivité locale de base » par la directive, les électeurs français et les ressortissants communautaires participent à l’élection des conseillers d’arrondissement dans les mêmes conditions.
  • Par contre, la situation particulière de Paris qui est à la fois ville et département et où le Conseil de Paris intervient comme conseil municipal et comme conseil général, n’est pas évoquée dans le projet de loi.

Le projet de loi organique écarte expressément le double vote. En effet, lors de l’inscription sur les listes complémentaires, l’électeur communautaire doit déclarer qu’il n’exercera son droit de vote qu’en France, alors que la directive ne prévoit aucune disposition interdisant le double vote, en France et dans l’État dont le ressortissant communautaire a la nationalité.

Elle précise même que le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État de résidence n’a pas pour objet de « le substituer au droit de vote et d’éligibilité dans

l’État membre dont le citoyen de l’Union est ressortissant ». De même, la majorité des autres États membres ont admis le double vote.

Le projet de loi ne comporte aucune disposition relative à l’hypothèse du double mandat et n’envisage pas, par exemple, le cas du ressortissant communautaire qui cumulerait un mandat de conseiller municipal en France avec un mandat équivalent dans un autre État membre, alors même que la directive autorise les États à étendre « les incompatibilités entre la qualité d’élu municipal et d’autres fonctions ».

Lors des débats parlementaires, les dispositions relatives à la condition de résidence, à la clause de réciprocité, au collège électoral sénatorial ont occupé une place importante. Selon les parlementaires, la condition de résidence devait être entendue comme le domicile réel du ressortissant communautaire, à savoir sa « résidence principale, à moins que cette dernière ait un caractère continu ».

La clause de réciprocité a fait l’objet de nouvelles discussions afin qu’elle conditionne la participation politique aux élections municipales en France des ressortissants communautaires dont les États n’ont pas transposé la directive.

De même, les sénateurs ont évoqué « le risque » d’affaiblissement de la représentation des communes de 9 000 habitants et plus au sein du collège électoral des sénateurs auquel participent de droit tous les membres du conseil municipal. Et, comme le remarque un sénateur, « la réduction du nombre des électeurs sénatoriaux dans les communes de 9 000 habitants et plus, ayant des ressortissants communautaires au conseil municipal [...] résulte d’un choix délibéré des électeurs [...] ».

Les précisions du Conseil constitutionnel

Après quelques aménagements proposés par les parlementaires, la loi organique a été adoptée le 21 avril 1998. Le Conseil constitutionnel a été saisi par le premier ministre le 23 avril 1998. Dans une décision rendue le 20 mai 1998, celui-ci a déclaré la loi conforme à la Constitution tout en l’assortissant de quelques précisions. Ainsi, il a explicité la notion de résidence définie par le législateur organique et précisé qu’elle « doit être comprise comme visant le cas des personnes qui résident habituellement en France et qui y ont le centre habituel de leurs intérêts ».

Concernant la mention de la nationalité portée sur les listes électorales complémentaires, ou l’obligation, pour les citoyens-électeurs européens, de présenter, à l’appui de leur demande d’inscription, un document d’identité, le Conseil constitutionnel a considéré qu’« une telle mention ne peut être regardée, eu égard à l’ensemble du dispositif, comme ayant un caractère discriminatoire ». Il a admis que la mention de la nationalité était nécessaire à l’information des électeurs « dès lors que les conseillers municipaux n’ayant pas la nationalité française ne peuvent […] participer à l’élection des sénateurs ».

Quant à l’interdiction faite à un conseiller municipal communautaire « d’être élu maire ou adjoint ou d’exercer même temporairement [ces] fonctions », le Conseil constitutionnel l’a jugée conforme à l’article 88-3 de la Constitution (!) et à l’article 5 § 3 de la directive. Il a précisé en outre que l’inéligibilité « s’oppose à ce qu’un conseiller municipal ressortissant d’un autre État membre, non seulement remplace le maire, dans la plénitude de ses fonctions, en cas d’empêchement de celui-ci, […] mais également à ce que lui soit confiée par le maire toute délégation de fonctions ».

Citoyens européens électeurs et éligibles

Déclaré conforme à la Constitution, ce texte est donc devenu la loi organique n° 98-404 « déterminant les conditions d’application de l’article 88-3 de la Constitution relatif à l’exercice, par les citoyens de l’Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994 ».

Cette loi modifie le code électoral, le code général des collectivités territoriales et le code des communes (codifié désormais dans le code des collectivités territoriales.) Elle est géographiquement applicable sur le territoire métropolitain, les territoires d’outre-mer et

les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte. Elle ne s’applique pas aux départements d’outre-mer.

Selon ces nouvelles dispositions, les citoyens européens qui « ont leur domicile réel ou si leur résidence a un caractère continu » en France, peuvent participer à l’élection des conseillers municipaux ou d’arrondissements (pour les villes de Paris, Lyon et Marseille).

Pour exercer leur droit de vote, ils doivent être inscrits « à leur demande » sur une liste électorale complémentaire. Ils doivent jouir de leur capacité électorale dans leur pays d’origine et remplir « les conditions légales autres que la nationalité française » pour être inscrits sur une liste électorale en France.

Ils doivent justifier, pour l’inscription sur la liste complémentaire, d’un « document d’identité en cours de validité » et remplir une déclaration précisant leur nationalité – qui sera mentionnée sur la liste complémentaire –, leur adresse « sur le territoire de la République », et qu’ils ne sont pas déchus du droit de vote dans l’État dont ils ont la nationalité.

Contrairement au projet de loi, la loi n’interdit pas au citoyen européen de voter en France et dans son État d’origine. Elle apporte, par contre, des limitations quant aux prérogatives du conseiller municipal communautaire : seuls les conseillers municipaux français peuvent être membres du collège électoral sénatorial et participer à l’élection de délégués, de délégués supplémentaires et de suppléants.

Dans les communes où tous les conseillers municipaux sont délégués de droit (celles de plus 9 000 habitants), les conseillers municipaux communautaires élus sont remplacés par des candidats français. De même, seuls les conseillers municipaux de nationalité française peuvent être élus maire ou adjoint, les communautaires ne pouvant, en aucun cas, exercer cette fonction « même temporairement ».

Il ne peut y avoir de cumul de mandat. Le conseiller municipal communautaire élu en France ne peut être « membre dans un autre État de l’Union de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale de base ».

La loi organique ne pose pas de condition de réciprocité quant à son application pour les citoyens européens dont les États n’auraient pas transposé la directive. Elle ne prévoit pas non plus d’aménagements quant à la situation particulière de Paris lorsque le Conseil de Paris se réunit en tant que conseil général du département de Paris.

Jusqu’à présent, les autorités publiques françaises ont brillé par le manque d’information et de sensibilisation des citoyens européens qui résident en France. Si l’on prend l’exemple des élections au Parlement européen de 1995, faute d’information suffisante, sur 1,4 million de ressortissants communautaires, électeurs potentiels résidant en France, 47 508 d’entre eux ont participé aux élections, soit un taux de participation inférieur à 5 % ! Le même abstentionnisme risque d’être à nouveau constaté lors des prochaines élections européennes de 1999… Pour les élections municipales, le grand test sera 2001. Il n’est cependant pas exclu que les ressortissants communautaires résidant en France, devenus désormais des citoyens européens, puissent participer aux élections municipales partielles avant cette date.


Notes

(1) L’Accord de Schengen a été signé le 14 juin 1985 par la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas, l’Allemagne et la France. Ces cinq premiers États ont adopté, le 19 juin 1990, la Convention d’application de l’Accord de Schengen. Au début de l’année 1998, la convention était effectivement entrée en application entre les cinq premiers signataires, l’Espagne, le Portugal (26 mars 1995), l’Italie (15 octobre 1997), l’Autriche (1er avril 1998).

(2) Danièle Lochak, « Comment définir la citoyenneté ? » , in Étranger et citoyen, Ed. L’Harmattan, 1996.

(3) Le Traité d’Amsterdam établit que le Parlement européen élaborera un projet en vue d’organiser son élection au suffrage universel selon « des principes communs à tous les États membres ».

(4) Danièle Lochak, « Comment peut-on être français ? », Après-demain, n°286, juillet-septembre 1986, pp. 15-25. Les incapacités visant les naturalisés vont tardivement disparaître. La loi de 1973 rétablit le droit de vote, la loi de 1978 rétablit le droit d’accès à la fonction publique et la loi du 8 décembre 1983 rétablit le droit d’éligibilité.

(5) C’était le cas également de la Belgique et de la Grèce.

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Dernier ajout : jeudi 20 mars 2014, 22:08
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