La commission d’expulsion des étrangers : Une parodie de justice ?

La commission d’expulsion, ouverte au public, se réunit, au Palais de justice de Paris, tous les mardis matin à la XXIe Chambre du tribunal de grande instance [1].

Y comparaissent habituellement une dizaine de détenus en provenance de différentes maisons d’arrêt, ainsi que quelques personnes ayant fait antérieurement l’objet de condamnations et qui se présentent libres après avoir été convoquées par le 8ème bureau de la police générale de la préfecture de police.

On y évoque éventuellement le cas de personnes qui réclament, à partir de l’étranger, et après un délai minimum de cinq ans, la levée d’un arrêté d’expulsion pris à leur encontre. Le nombre de dossiers dépasse rarement la douzaine par séance.

Nous ne parlerons ici que des cas de personnes se présentant libres. La préfecture de police doit fournir à leur sujet un rapport socio-éducatif et a, pour ce faire, recours à la DASS qui effectue les enquêtes sociales nécessaires. Dans la très grande majorité des cas, c’est en référence à l’article 26 b) de l’ordonnance du 2 novembre 1945, dans sa version modifiée par la loi Pasqua du 24 août 1993, que ces personnes, protégées de l’expulsion à divers titres, comparaissent devant la commission. C’est pourquoi il convient d’examiner d’abord cet article, puis le commentaire qu’en fait la circulaire d’application du 8 février 1994, signée elle aussi de Charles Pasqua.

L’article 26 b) de l’ordonnance du 2 novembre 1945 a pour but de supprimer six des sept cas où un étranger ne peut faire l’objet d’un arrêté d’expulsion en raison de liens profonds avec la France : attaches familiales ou ancienneté du séjour, l’expulsion d’un mineur demeurant interdite dans tous les cas. L’article est ainsi rédigé : « L’expulsion peut être prononcée : a) en cas d’urgence absolue (...) ; b) lorsqu’elle constitue une nécessité impérieuse pour la sûreté de l’État ou la sécurité publique, par dérogation à l’article 25 ».

La circulaire d’application du 8 février 1994 souligne, dans le cas de l’article 26 b), que « la commission d’expulsion doit être consultée » et précise un peu plus loin : « J’insiste sur la nécessité (...) que vous produisiez à l’appui de vos propositions d’expulsion relatives à des étrangers protégés, un rapport socio-éducatif qui émanera le plus souvent du service socio-éducatif de l’administration pénitentiaire, et qui fera le point sur l’évolution du comportement du détenu, le maintien des liens familiaux et les perspectives et les chances de réinsertion ».

La circulaire ne fait mention que de détenus : ceci n’a rien de surprenant puisque le paragraphe qui explicite la notion de « nécessité impérieuse » se termine par l’alinéa suivant : « En opérant une distinction entre nécessité impérieuse et urgence absolue, il vous est donné le moyen d’instruire une proposition d’expulsion en cours d’exécution de peine, sans avoir à attendre, comme par le passé, l’approche d’une libération qui rendait nécessaire la justification de l’urgence absolue. En ce cas, l’arrêté d’expulsion sera notifié en prison et exécutoire dès la libération du détenu ». Dans les faits, la préfecture de police invoque cet article dans un but tout autre, celui de rendre nul et vain l’article 25 et les protections qu’il garantit.

Dans la loi, comme dans la circulaire, demeure donc bien toujours le parallélisme entre la nécessité impérieuse et l’urgence absolue, le recours à cette dernière n’étant justifié que devant « l’imminence de la menace » comme il est dit dans la circulaire au paragraphe précédent à propos de l’urgence absolue : « J’attire votre attention sur le fait que l’urgence absolue ne peut être valablement invoquée lorsque l’administration a eu connaissance depuis un certain temps de faits justifiant l’expulsion et qu’elle est en mesure de saisir en temps utile la commission d’expulsion ».

Détournement de procédure

On peut légitimement se demander, dès lors, comment il est possible que la DASS soit sollicitée afin de fournir des rapports sociaux pour des personnes qui, selon la circulaire, sont censées être détenues. Le cas peut éventuellement se présenter – pour déterminer une situation familiale par exemple – mais ceci est rare. Or, si la personne en question a été libérée et si son expulsion constitue une nécessité impérieuse, l’imminence de la menace – pour reprendre les termes de la circulaire – justifie dès lors le recours à l’article 26 a), à savoir l’urgence absolue, ce qui autorise à ne pas consulter la commission d’expulsion.

Comment expliquer, dès lors, que soient convoquées devant cette commission trois, quatre personnes, parfois davantage, libérées depuis des mois, voire des années, ou même n’ayant subi de condamnation qu’assortie de sursis ? La question se pose d’un détournement de la procédure.

L’examen, à travers quelques exemples significatifs, des proposi-tions d’expulsion présentées par la préfecture de police est la meilleure façon de mettre en lumière les procédés de l’administration.

Le premier cas est celui d’un Algérien né en France en 1955 et qui y a toujours vécu. Il comparaît devant la commission en mars 1995. La proposition d’expulsion mentionne toutes ses condamnations (14 de 1973 à 1991), pour des délits de vol essentiellement pour lesquels il a purgé des peines généralement d’un an et demi, celui de 1991 ne comportant qu’une peine de dix mois de prison.

En vertu de l’article 25-3° de l’ordonnance et du dernier alinéa de ce même article, résidant en France depuis plus de quinze ans, il ne peut faire l’objet d’un arrêté d’expulsion puisqu’il n’a jamais été condamné à une peine de prison ferme au moins égale à cinq ans (on ne peut en effet prendre en compte la somme cumulée des peines). Aucun délit ne lui est reproché par la suite.

Comment peut-il se retrouver devant la commission ? En juillet 1993, son titre de séjour de dix ans arrive à expiration. Mais à partir du mois de septembre 1993, il est « maintenu au séjour sous couvert d’autorisations provisoires de séjour », selon les termes de la proposition. Or, ce titre ne lui confère pas l’autorisation de travailler. Depuis le mois de juillet 1994, il a élu domicile auprès d’une association reconnue, qui le soutient efficacement et lui délivrera d’ailleurs un rapport très favorable. L’intéressé a manifestement tourné la page de ses différents délits.

Les termes de la proposition censée justifier (en mars 1995) la nécessité impérieuse de l’expulsion sont dignes d’être cités : « L’intéressé est entré très jeune dans la délinquance. Il est connu des archives de la police depuis 1972 et, depuis lors, il a fait l’objet d’une trentaine d’enquêtes qui ont donné lieu à de nombreuses condamnations dont quatorze figurent encore à son casier judiciaire. Or, il a fait l’objet de clémence de la part de l’administration française, puisqu’il a bénéficié de l’abrogation d’un arrêté ministériel d’expulsion ; malgré cela, il a continué sur la voie de la délinquance et n’a aucunement manifesté la volonté de s’intégrer paisiblement : entre la notification de l’arrêté ministériel d’expulsion et son abrogation, il a été condamné à quatre ans de prison (peines cumulées) et, après l’abrogation, il a été condamné à six ans et onze mois de prison ferme (peines cumulées).

Dans ces conditions, son expulsion apparaît bien comme une nécessité impérieuse pour la sécurité publique au sens de l’article 26 b) de l’ordonnance du 2 novembre 1945 ».

Quel danger pour la société ?

Jamais il n’est fourni la moindre preuve que l’individu constitue « hic et nunc » un danger particulier pour la société. On procède par affirmations et mauvaise foi manifestes (ici l’affirmation que l’intéressé demeure dans l’incapacité de se réintégrer, alors qu’il n’avait plus fait parler de lui depuis quatre ans et que l’association s’en portait garante). On lui refusait depuis un an et demi l’autorisation de travailler qu’il pouvait revendiquer de plein droit : la préfecture de police cherchait-elle sa réinsertion ou espérait-elle le pousser à la margi-nalisation et la délinquance ?

Autre exemple qui permet de comparer deux réquisitoires successifs concernant la même personne. Le cas est celui d’un jeune Algérien de vingt-cinq ans. Il a deux ans à son arrivée en France avec sa mère pour rejoindre le père. Ses six frères et sœurs, nés en France après lui, sont français. Il a fait l’objet d’une condamnation à cinq mois de prison pour violence en 1992 et à un an de prison en 1994 pour une affaire de stupéfiants.

La conclusion de la proposition d’expulsion préparée pour la première convocation, en janvier 1996, indique : « Considérant la nature et la gravité des délits pour lesquels il a été condamné – violences volontaires d’une part et offre de stupéfiants d’autre part –, il apparaît que sa présence en France constitue une menace grave pour l’ordre public et son expulsion une nécessité impérieuse pour la sécurité publique ; cette mesure, eu égard à son absence manifeste d’intégration dans la société française, ne portant pas à sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquels elle serait prise ».

L’enquête sociale n’ayant pu être faite à temps, le report d’audience d’un mois permet de l’effectuer et de la joindre au dossier en temps voulu. Une nouvelle conclusion se substitue à la précédente : « Depuis cinq ans, en se livrant à des actes de violence qui ont quand même valu à sa victime trente-cinq jours d’incapacité totale de travail, ainsi qu’à la vente d’héroïne, drogue particulièrement meurtrière, à plusieurs personnes et depuis un temps indéterminé, il a donné de sa personnalité des aspects particulièrement inquiétants pour la sécurité publique, et qui suffisent à justifier que soit prise à son encontre une mesure d’éloignement.

Plus grave encore, étant l’aîné d’une famille de sept enfants, il importe que son exemple ne soit pas suivi par ses frères et sœurs plus jeunes, ajoutant encore au malaise que connaissent nos banlieues. Ce n’est donc pas comme une sanction ou une punition mais bien pour ce qu’elle est, c’est-à-dire une simple mesure de police, un bienfait pour la société et un moindre mal pour l’individu, que la mesure d’expulsion est proposée en application de l’article 26 b) [...] » [2].

Cette rédaction répond à l’enquête sociale dont les conclusions étaient évidemment aux antipodes. Là encore, on ne fait qu’opposer des affirmations gratuites en guise d’argumentation. Dès lors, il n’est pas étonnant que des avocats, devant de semblables cas, évoquent la forfaiture.

Le troisième exemple concerne une Marocaine condamnée en 1991 à quatre ans de prison pour une affaire de drogue où était impliqué principalement son concubin. La peine d’interdiction du territoire qui la frappait également avait été relevée par la Cour d’appel.

Deux condamnations figuraient seulement au casier judiciaire, précisait la proposition d’expulsion, qui conclut de la sorte :

« Quand on considère les fréquentes infractions à nos lois dont elle s’est rendue coupable depuis son arrivée en France et, notamment, la nature et la gravité du dernier délit commis, il apparaît que sa présence en France constitue une menace grave et permanente pour l’ordre public et que son expulsion constitue une nécessité impérieuse pour la sécurité publique au sens de l’article 26 b) de l’ordonnance.

Considérant, par ailleurs, le peu d’intérêt qu’elle accorde à l’éducation de ses enfants, dont un majeur, élevés par leurs grands-parents, et la qualité douteuse de son entourage immédiat - on peut rappeler à cet égard que son concubin et ses frères sont tous défavorablement connus des services de police et font déjà l’objet de mesures d’éloignement – il ne semble pas qu’une mesure d’expulsion porterait à se vie privée et familiale une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquels elle serait prise ».

L’affirmation concernant les enfants est gratuite et mensongère comme a permis de le constater l’enquête sociale. Au moment de l’incarcération de leur mère, les trois enfants devaient avoir respectivement 18 ans, 10 ans et 3 ans. Aucun n’a la nationalité marocaine et les deux aînés sont français.

Leur mère avait préféré les confier à la grand-mère maternelle plutôt que de les laisser à la DASS. La séparation avait d’ailleurs provoqué un véritable traumatisme chez les deux plus jeunes. Dès la libération de leur mère, ils sont retournés vivre avec elle et celle-ci a, depuis lors, continué à s’occuper activement d’eux.

Double peine et responsabilité collective

Le dernier cas que nous citerons – une proposition datant de mai 1994 – concerne un Algérien condamné à trois ans de prison pour trafic de stupéfiants (en l’occurrence, du cannabis). Sa femme algérienne est arrivée en France à l’âge de cinq ans et le couple a deux enfants français. Il n’avait fait l’objet d’aucune autre condamnation ni en Algérie, ni en France. « Toutefois, considérant la gravité des faits qui lui sont reprochés, son arrivée récente sur le territoire national et le fait qu’il n’ait jamais exercé d’activité légale, la nationalité de l’épouse, ressortissante algérienne et le jeune âge des enfants, ces membres de famille étant en mesure de réintégrer avec l’intéressé leur pays d’origine, le fait que le trafic des marchandises prohibées se soit effectué au domicile conjugal, je propose l’expulsion [...] ».

En l’occurrence, la personne est protégée de l’expulsion par l’article 25 5° étant père d’enfants français. L’affirmation concernant son absence d’activité légale est fausse car il a fourni des justificatifs de son emploi chez Peugeot.

Mais il faut surtout considérer l’argumentation. En proposant l’expulsion de l’intéressé, c’est aussi celle de l’épouse qui est demandée. Une fois perdus ses droits au séjour en France, il ne lui sera plus loisible de les récupérer, même en qualité de mère d’enfants français. Mais on réclame de surcroît l’exil de deux petites filles françaises.

La commission a accédé à la demande ; ceci signifie que non seulement on acquiesce à la double peine mais encore qu’on admet de fait la responsabilité collective. L’allusion au domicile conjugal insinue une complicité de l’épouse alors que celle-ci n’a jamais été mise en cause ni par la police, ni par la justice.

Que conclure de ces quelques cas ? Le recours à cette procédure est systématique. Chaque fois que, pour une raison ou une autre, la préfecture de police est amenée à réexaminer le séjour d’un étranger, il y a consultation du casier judiciaire et aussi, sans doute, des archives de police puisque les « réquisitoires » évoquent de simples interpellations ou même des plaintes dont l’intéressé peut ignorer l’existence. Cette recherche se fait lors du renouvellement d’un titre de séjour arrivé à expiration, d’une demande de duplicata suite à la perte du document, ou d’un simple changement d’adresse de département à département.

Lors donc que la préfecture de police constate que le demandeur a fait l’objet d’une ou de plusieurs condamnations, quelles qu’en soient la gravité et la date, une procédure d’expulsion est ouverte à son encontre avec recours à l’article 26 b) s’il en est protégé par l’article 25 de l’ordonnance. Qu’il n’y ait qu’une unique condamnation, même assortie du sursis, ne change rien à l’affaire.

Il arrive aussi parfois que la procédure soit ouverte directement suivant des critères inconnus.

A des personnes recevant une telle convocation, on ne peut que conseiller de ne pas déférer si elles sont en possession de leur titre de séjour valide. L’administration sera alors obligée de leur faire savoir, par courrier, qu’elles font l’objet d’une procédure d’expulsion et pour quelle raison. Du moins conservent-elles l’usage de leur carte de séjour. Le retrait d’un titre de séjour doit, en effet, suivre une procédure particulière.

Loterie

Venons-en aux avis émis par la commission d’expulsion. Rappelons d’abord que seuls délibèrent les trois magistrats : le président de la commission, juge délégué par le président du tribunal de grande instance, un magistrat désigné par l’assemblée générale du TGI, et un conseiller du tribunal administratif. C’est ce que stipule l’ordonnance du 2 novembre 1945 dans son article 24. La personnalité du président semble déterminante à l’égard des avis émis.

Un avocat disait un jour avoir l’impression d’une loterie. Cette impression peut être illustrée de façon quasi caricaturale par les avis émis deux mardis de suite, au printemps 1995. Chaque fois se présentaient quatre personnes libres. La deuxième fois, curieusement, les quatre personnes présentaient des situations tout-à-fait similaires aux cas de la semaine précédente. Le premier mardi, la commission avait émis un avis défavorable à l’expulsion dans les quatre cas ; le mardi suivant, avec trois magistrats différents, l’avis fut favorable dans les quatre cas [3] .

Plus grave encore. dans la quasi totalité des cas, le passage en commission d’expulsion est contraire tant à la lettre qu’à l’esprit de la loi, ce que les avocats ne manquent généralement pas de rappeler. Et pourtant, il est extrêmement rare que la commission souligne le caractère irrégulier de la procédure, son illégalité ou même le défaut de justificatif. Jamais, en effet, la préfecture de police n’apporte la moindre preuve que la personne constitue un danger réel ou potentiel pour la société, que son expulsion constitue une nécessité, voire une nécessité impérieuse. Ce qu’elle réclame en fait, c’est une deuxième condamnation pour un même délit, réel ou imaginaire parfois, alors que l’intéressé en a déjà purgé la peine et, parfois, depuis longtemps.

La commission n’émet évidemment qu’un avis consultatif, le ministre de l’intérieur prenant la décision finale [4]. On ne risque guère de se tromper en affirmant que c’est en fait la préfecture de police, puisque c’est elle qui, transmettant les dossiers au ministère, les présente.

Les suites données aux avis de la commission sont difficiles à évaluer. Parfois plusieurs mois se passent avant que le ministère de l’intérieur ne prenne sa décision. Lorsque l’arrêté d’expulsion est pris, l’intéressé n’est souvent pas prévenu. On attend qu’il se présente au 8ème bureau à l’expiration du document en sa possession. Il peut y être aussi convoqué par téléphone ou par courrier habituellement sans motif désigné, mais parfois « pour examen de situation » ou, pire, pour retirer sa carte de séjour. Lorsqu’il se présente, on lui notifie sur le champ l’arrêté d’expulsion et on le transfère immédiatement au centre de rétention. Le titre de transport est déjà préparé. Il est mis dans le premier avion.