Frontex, l’agence tout risque

Frontex : une agence sans frontière

1. Albanie

2. Bosnie-Herzégovine

Accord de travail3. Croatie

ratifié 4. Kosovo

5. Macédoine

Accord de travail en

cours de négociation6. Monténégro

7. Serbie

Politique européenne

E

I

S

de voisinage (PEV)

RUSSIE

S

U

R

situation en octobre 2010 Frontex

O

L

É

I

B

Plan d’action États-Unis

adopté

d’Amérique

Plan d’action adopté, UKRAINE

accompagné d’un

« statut avancé »

MOLDAVIE ARMENIE

GÉORGIE

Brésil

Cap Vert2 7 MER NOIRE

Sénégal6 4

AZERBAIDJAN

1

TURQUIE

M

E

R

Bureau

régional

(Frontex) SYRIE

IRAK

M

LIBAN

É

D

I

T

E

R

ISRAEL

R

A

N

É

MAROC TUNISIE PALESTINE

E

JORDANIE

ALGÉRIE

ARABIE

OcScaihdaernadal

LIBYE ÉGYPTE SAOUDITE

MAURITANIE0 500 1 000 km © Olivier Clochard / 2010

Candidats à l’entrée

État de l’UE et

dans l’UE Espace SchengenSource : Union européenne, Frontex

associé à l’UE

Chaque époque a sa façon de montrer l’immigration. Après les travailleurs immigrés dans leurs usines et leurs bidonvilles, après les « deuxièmes générations si difficiles à intégrer » dans leurs banlieues, voici le migrant, l’errant, qui frappe aux portes d’une Europe encore assez prospère pour l’attirer, mais trop fragilisée par des années de crise pour l’accueillir. Le migrant – souvent une migrante – est de préférence présenté en grappes, accroché avec ses camarades d’infortune à des rafiots hors d’âge et surchargés, prêt à tout pour gagner les côtes méridionales d’Italie ou d’Espagne. Ou embusqué à proximité d’un poste-frontière dans l’attente de pouvoir se glisser entre les essieux d’un semi-remorque. Depuis une dizaine d’années, la presse, tantôt hostile, tantôt compatissante, fournit régulièrement, à coup d’images frappantes et de récits spectaculaires, matière à s’indigner du sort fait à ces misérables ou à s’effrayer devant le péril que représentent ces hordes. Dans les deux cas, une réponse s’impose : il faut les empêcher de passer. La rhétorique est bien rodée : la lutte contre l’immigration « clandestine » est indispensable pour le bien des populations européennes d’abord, au nom du célèbre adage selon lequel on ne peut pas accueillir toute la misère du monde. Mais aussi pour le bien de celles qui veulent gagner l’Europe car il faut leur éviter, fût-ce contre leur gré, les dangers du voyage et les griffes des passeurs qui s’enrichissent de leur malheur. Dans son chapitre consacré à la « lutte contre l’immigration irrégulière », le Pacte européen sur l’asile et l’immigration, adopté en 2008 par les États membres de l’Union européenne (UE), insiste ainsi sur la nécessité « de mener une ambitieuse politique de coopération policière et judiciaire pour lutter contre les filières criminelles internationales de trafic de migrants et de traite des êtres humains, et de mieux informer les populations menacées pour éviter les drames qui peuvent survenir notamment en mer  ».

Barrer les routes migratoires pour protéger l’Europe et sauver des vies, telle est, avec l’expulsion des indésirables par « vols groupés », la mission assignée à l’agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, autrement nommée Frontex. Depuis sa création en 2005, elle est devenue l’emblème de cette politique « ferme et généreuse » qu’elle applique en posant des verrous aux principaux points d’accès maritimes et terrestres à l’Union européenne et en faisant reculer les frontières au plus près des zones de départ des candidats au voyage.

Déplacer les routes migratoires

Le verrouillage a commencé par le sud de l’Espagne. En 2006, des centaines de cayucos, ces embarcations légères qui servent pour la pêche côtière au Sénégal, ont pris la mer depuis les côtes mauritaniennes et sénégalaises pour rejoindre, surchargées de passagers sans bagages, l’archipel des Canaries, poste avancé de l’Union européenne au large de l’Afrique. Le choix de cette voie, périlleuse du fait de la distance, des vents et des courants, résulte de la fermeture, quelques mois plus tôt, de la route naturelle empruntée jusque là par les Africains pour gagner l’Europe : le détroit de Gibraltar. L’Espagne avait obtenu de l’Union européenne une aide financière pour mettre en place un système de verrouillage électronique du détroit, le Sive (système intégré de surveillance extérieure), qui combine des unités terrestres, maritimes et aériennes avec des technologies perfectionnées (radars sensoriels, caméras thermiques et infrarouges). Système coûteux (260 millions d’euros) mais efficace, combiné à une répression sévère des tentatives de sortie du Maroc [1] : les passages par Gibraltar se sont quasiment interrompus en 2005, tandis que les routes migratoires se détournaient vers le sud. Entre 2005 et 2006, le nombre de personnes ayant réussi la traversée vers les Canaries avait grimpé de moins de 5000 à plus de 30000. Les nombreux cadavres échoués sur les côtes canariennes au cours de la même période (près de 600 pour la seule année 2006) laissent penser que beaucoup n’ont pas atteint leur but.

Dès juin 2006, un plan d’action impliquant plusieurs États membres est lancé afin d’enrayer les départs de cayucos vers les Canaries. C’est l’opération Hera encadrée par la toute jeune agence aux frontières qui s’appuie sur un hélicoptère, un avion et quatre navires fournis par l’Espagne, l’Italie et la France. Cette flotte doit, une fois obtenues les autorisations de la Mauritanie, du Cap-Vert et du Sénégal, patrouiller le long de leurs côtes pour intercepter les embarcations en partance.

Fin août 2007, le ministre de l’intérieur espagnol se félicitait d’une diminution des arrivées de cayucos aux îles Canaries de l’ordre de 70 % en un an. Un franc succès pour Frontex, confirmé ensuite par le quasi-tarissement, en 2010, de la source de « migrants clandestins » entrés en Europe via l’archipel canarien, même si d’autres facteurs, tels que l’explosion du chômage en Espagne dans certains secteurs gourmands en main-d’œuvre peu qualifiée, peuvent expliquer une certaine désaffection de la migration africaine. Un succès qu’accompagne une croissance très rapide de l’agence : son budget, d’un montant de 6 millions d’euros en 2005, est passé entre 2007 et 2009 de 42 millions à 84 millions d’euros, avec un doublement de ses effectifs.

Effet ping-pong

Après Hera, d’autres opérations viendront progressivement fermer les voies maritimes alternatives d’accès à l’Europe du Sud. En 2008, Frontex annonce que l’opération Minerva, mise en place pour protéger le sud-est de l’Espagne et les Baléares, a fait chuter les arrivées en provenance du Maroc et d’Algérie de 23 %. Mais dans le même temps, le nombre de personnes qui ont traversé la Méditerranée depuis la Libye vers Malte et le sud de l’Italie a doublé. Certes, les caprices bien calculés de la diplomatie libyenne peuvent partiellement expliquer cette hausse spectaculaire. Mais on ne peut nier l’effet « ping-pong » des barrières mises en place par Frontex. En obligeant les candidats au départ par mer à se déplacer du Maroc au Sénégal, du Sénégal à l’Algérie, de l’Algérie à la Libye, Frontex croise et complexifie les routes migratoires, allonge la durée du voyage, en augmente le coût et les périls. Les témoignages de celles et ceux ayant pu finalement franchir la frontière, qui racontent le nombre de pays traversés, de plans contrariés, d’épreuves rencontrées, de dangers surmontés, traduisent ce harcèlement.

Face à l’augmentation des arrivées vers les deux îles européennes les plus proches des côtes libyennes, Malte et Lampedusa, Frontex a appuyé l’opération Nautilus, étroite et vieille coopération entre l’Italie et la Libye. Le dispositif s’est révélé efficace. Alors que plus de 35000 personnes avaient débarqué à Lampedusa en 2008, il n’y avait presque plus d’arrivées par mer fin 2009, au prix cependant de sérieuses entorses au principe de non-refoulement, inscrit dans la convention de Genève sur les réfugiés, qui interdit de renvoyer sans examen de leur situation des personnes pouvant prétendre à une protection internationale. En juin 2009, des gardes-côtes italiens ont remis à une patrouille libyenne les rescapés d’une embarcation pourtant interceptée à proximité des côtes de Lampedusa, donc dans les eaux italiennes. Dénoncé par l’organisation Human Rights Watch [2], l’événement a été justifié par le directeur adjoint de Frontex pour qui l’agence « n’est pas habilitée à confirmer si le droit de demander asile, ou d’autres droits humains, sont respectés en Libye  » [3].

En 2010, la Grèce, déplacement des routes oblige, concentrait la grande majorité des entrées irrégulières aux frontières de l’UE. Pour Frontex, l’enjeu est de taille car les frontières maritimes grecques sont innombrables et très dispersées. D’où l’ampleur de l’opération Poséidon, impliquant 21 États membres dès 2009, avec 20 types différents de navires patrouillant dans la mer Egée, assistés de 6 avions et 4 hélicoptères. Frontex a également déployé plus de 100 interprètes et experts pour aider les autorités locales dans la tâche d’identification des personnes interceptées.

À première vue, les efforts semblent payants : l’agence annonçait, en mars 2010, une baisse de 60 % des interceptions en mer Egée par rapport à l’année précédente. Mais ce n’est qu’une apparence car les franchissements irréguliers se sont désormais reportés sur les frontières terrestres. Selon Frontex, plus des trois quarts des 40977 personnes interceptées aux frontières de l’UE au cours du premier semestre 2010 étaient entrées par la Grèce, principalement depuis la Turquie.

Guerre aux migrants

C’est aussi à cause de cet « afflux massif de ressortissants de pays tiers tentant de pénétrer illégalement dans le pays avec l’objectif de gagner d’autres pays de l’UE  », selon les termes du ministre de la protection du citoyen Christos Papoutsis, que la Grèce a demandé, en octobre 2010 à l’UE, le déploiement des Rabits, ces « équipes frontalières d’intervention rapide » destinées, à assister, avec le soutien de Frontex, les États membres confrontés à une pression migratoire « massive » à leurs frontières. La terminologie utilisée, comme l’inventaire des équipements de Frontex, renforcent l’image d’une armée prête à porter l’assaut contre un ennemi aux portes. En 2010, l’agence disposait de 26 hélicoptères, 22 avions légers et 113 navires, en plus des 476 autres unités d’équipement de la lutte contre l’immigration « clandestine » : radars mobiles, véhicules divers, caméras thermiques, détecteurs de battements de cœur, etc. Mais les armes de Frontex ne se limitent pas à du matériel militaire. Moins médiatisée que les opérations aux frontières et sans doute partiellement tenue secrète, sa mission « analyse de risques », basée sur une activité de renseignement, est centrale pour sa crédibilité, en justifiant, au regard des menaces supposées, ses interventions sur tel ou tel front.

Déplacer les frontières

Outre le verrouillage des routes empruntées par les migrants, Frontex joue aussi un rôle non négligeable dans le processus d’externalisation de la politique migratoire que l’UE a lancé depuis le début des années 2000 [4]. Il s’agit de délocaliser les contrôles ou les opérations dissuasives afin d’interrompre au plus tôt les velléités de départ. L’opération canarienne, déjà mentionnée, en a été le premier épisode. Les passagers des cayucos partis du Sénégal, secourus au large des côtes espagnoles, étaient conduits dans des centres de rétention en attendant leur identification et l’instruction de leur cas. Des « experts » de Frontex les y attendaient, pour assister les autorités espagnoles dans cette tâche, mais pas seulement. Dans son rapport général 2006, l’agence, se félicitant que ses équipes aient pu identifier « 100 % des migrants clandestins » interviewés, ajoute : « grâce aux informations recueillies lors des entretiens, il a été possible d’interpeller plusieurs passeurs, essentiellement au Sénégal, et d’éviter le départ de plus d’un millier de personnes ». On peut s’interroger, avec Amnesty International, sur « les bases sur lesquelles [a] été calculé ce chiffre d’un millier de personnes dont le départ avait été évité  » [5]. Mais aussi sur la méthode utilisée pour identifier à distance des « passeurs », en interrogeant des personnes qui n’ont aucune raison de livrer ceux qui les ont aidées – et pourraient aider leurs proches – à prendre la mer. On se demande enfin quel principe peut bien fonder la légitimité de faire obstacle à la possibilité de sortir d’un pays, quand le Pacte international relatif aux droits civils et politiques prévoit que « toute personne est libre de quitter n’importe quel pays, y compris le sien  ».

Trois ans plus tard, le même scénario est appliqué aux départs de migrants depuis la Mauritanie et le Sénégal. Dans son rapport 2009, Frontex se réjouit de la réduction du nombre de migrants interceptés dans cette région, grâce à « une surveillance aérienne et maritime optimisée  » à proximité des territoires des deux pays, avant même donc, que les candidats à la traversée ne quittent la côte africaine. Le réseau Migreurop, qui a pu consulter des documents de la Sûreté nationale mauritanienne faisant état de personnes « interceptées suite à une tentative d’un voyage clandestin vers l’Europe  », confirme ces entraves au droit de quitter le territoire d’un pays [6]. Des militants mauritaniens témoignent quant à eux de la surveillance omniprésente et intrusive de la police des frontières tant sur les plages, qu’en hélicoptère au-dessus du désert.

Armée d’occupation

Cette délocalisation des contrôles, renforcée par la possibilité, pour Frontex, de constituer un corps d’« officiers de liaison » appelés à intervenir hors UE, s’appuie pour une large part sur la collaboration des pays tiers vers lesquels elle s’effectue. L’inscription de la « lutte contre l’immigration clandestine » au cœur de la politique de coopération entre l’Europe et ses voisins fait depuis longtemps déjà partie du programme de l’UE. Cet aspect a été rappelé dans le Pacte européen pour l’asile et l’immigration de 2008, qui souligne que « la migration doit devenir une composante importante des relations extérieures des États membres et de l’Union, ce qui suppose de prendre en compte, dans les relations avec chaque pays tiers, la qualité du dialogue existant avec lui sur les questions migratoires  ». Frontex dispose en outre de la capacité de négocier ses propres accords opérationnels avec les autorités de pays tiers. Elle a déjà ou va conclure des partenariats techniques avec les polices d’Ukraine, de Moldavie, de Géorgie, d’Albanie, ou encore de Turquie, de Libye et de Mauritanie afin d’y faciliter la gestion commune des flux migratoires. Sur la base de ces « accords de travail », des fonctionnaires de ces pays sont associés aux opérations conjointes et Frontex a les coudées franches pour exercer ses activités hors du territoire européen. Aux critiques des conséquences de certaines alliances, dangereuses pour le respect des droits humains, le directeur de Frontex oppose le caractère strictement technique de ce partenariat établi non avec un pays tiers ou un gouvernement, mais avec « les autorités de contrôles des frontières de ce pays ». Une façon d’écarter tout contrôle démocratique ou juridictionnel sur les négociations qu’elle mène dans une opacité totale.

On présente volontiers Frontex comme le gendarme de l’Europe. Mais l’écho donné à ses interventions est sans doute disproportionné. Car derrière le jeu du chat et de la souris auquel elle se livre avec les migrants – dont on sait qu’ils trouveront toujours une brèche – se cache une réalité bien plus redoutable : avec Frontex, l’UE dispose d’une armée d’occupation installée dans les pays sources d’émigration, pour empêcher les départs.