Article extrait du Plein droit n° 122, octobre 2019
« Étrangers sans toit ni lieu »

Quand l’accueil se heurte aux logiques de police

Interview de Jean-Marie Boutiflat par Pascaline Chappart

Ancien responsable de Cada ; Urmis-IRD
Membre du conseil d’administration national de la Fédération des acteurs de la solidarité pendant de nombreuses années, permanent à l’Asti d’Orléans, Jean-Marie Boutiflat a été le gestionnaire du Centre d’accueil des demandeurs d’asile (Cada) de l’association Toits du Monde à Orléans. Ouvert en 2001, ce Cada a été contraint de fermer ses portes en 2013 du fait des sanctions et des injonctions contradictoires préfectorales. Ce « praticien du pouvoir d’agir », comme il se présente, retrace ces douze années de résistance contre l’intrusion des logiques de police dans l’action sociale.

Avant d’en venir précisément au combat mené par l’association Toits du Monde, tu souhaitais évoquer l’évolution politique du principe de l’inconditionnalité de l’accueil…

Si on en est là aujourd’hui, c’est qu’on a laissé le ministère de l’intérieur prendre le pouvoir sur la question de l’hébergement des demandeurs d’asile. Et cela date de 2007, avec la création du fameux ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire qui a entériné un glissement déjà perceptible dans certaines préfectures. Cette mainmise de l’intérieur était fortement préjudiciable puisqu’elle conférait aux préfets un pouvoir d’appréciation et un pouvoir de police sur les Cada. Dès lors, le risque que s’instaure une confusion très nette entre les questions relatives à la gestion des flux migratoires et la question des personnes menacées de persécution était prévisible. Les préfets qui se sont succédé en région Centre en ont fait rapidement l’illustration au mépris des fondements et des principes qui régissent le travail social.

Un an auparavant, en 2006, la loi du 24 juillet relative à l’immigration et l’intégration avait écarté les Cada du prisme de l’action sociale en ne les considérant plus comme des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) et en leur conférant un statut à part.

Quand François Hollande a pris la présidence de la République, nous l’avons alerté sur les dangers de cette situation et la nécessité de rendre la gestion des Cada aux ministères des affaires sociales et des affaires étrangères. Il ne l’a pas fait et, d’année en année, les pressions administratives se sont banalisées au point où aujourd’hui, je comprends très bien la résistance des associations qui dénoncent le scandale de la collusion entre les fichiers de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (Ofii) et ceux des services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO). C’est une attaque en règle des principes du travail social et notamment du respect de l’anonymat et de la confidentialité. On sait bien que ce qui est sous-jacent, c’est la question de la maîtrise des flux migratoires et l’organisation des reconduites à la frontière des personnes qui sont actuellement dans les dispositifs d’hébergement d’urgence. Depuis cette mainmise du ministère de l’intérieur en 2007, on assiste à une véritable dérive, c’est gravissime, cela m’inquiète beaucoup. Au regard des normes européennes, et de ce qui se passe ailleurs, la France ne fait pas son boulot en termes d’accueil. Quand va-t-on véritablement s’y mettre ?

Le combat mené par le Cada de l’association Toits du Monde dont tu étais le gestionnaire est révélateur de l’emprise du politique sur les dispositifs d’hébergement et le travail social…

C’est vrai, et nous avons résisté jusqu’au bout. Au départ, quand on a été financés, en 2001, il n’y avait pas de conventionnement avec la préfecture. Le préfet de l’époque avait trouvé intéressant qu’il y ait une proposition émergeant d’une association issue du tissu social local, parce que c’est ça, l’association Toits du Monde, une association qui regroupait notamment l’Asti d’Orléans, la Cimade, la Ligue des droits de l’Homme.

On a ouvert le Cada en 2002. Le préfet avait trouvé un terrain d’entente avec le directeur départemental de l’action sanitaire et sociale pour nous permettre d’initier le Cada. Jusqu’au jour où il y a eu, à travers un certain nombre de circulaires, cette obligation de convention qui obligeait à mettre les demandeurs d’asile à la rue une fois qu’ils étaient déboutés, en contradiction avec le code de l’action sociale et des familles qui stipule le caractère inconditionnel de l’accueil et sa continuité. Localement, avec les partenaires, dont Coallia, Adoma et une importante association locale qui aujourd’hui gère les SIAO dans plusieurs départements, on avait proposé une autre formulation des termes de la convention, respectueuse de notre éthique, de sorte qu’on n’ait pas à mettre les déboutés à la rue, pas plus que ceux qui avaient obtenu le statut de réfugié – parce que c’était cela aussi que le préfet voulait. Mais, finalement, Toits du Monde s’est retrouvée seule face au préfet, tous les autres ayant signé la convention et accepté les clauses imposées que nous avons toujours refusées en vertu du principe du caractère inconditionnel de l’accueil et de sa continuité.

La stratégie du préfet était d’obtenir notre signature, de manière à pouvoir exercer librement son pouvoir de coercition. Nous avons d’abord eu droit à une mise en demeure de suppression du Cada, et puis un jour, comble de tout, à l’application des articles du code de l’action sociale qui permettent des réfactions budgétaires, autrement dit la diminution de la dotation budgétaire. Pour appliquer cette sanction financière, le préfet se référait au décret du 20 juillet 2011 et sa circulaire préconisant de réformer d’office le résultat financier annuel des Cada en écartant les dépenses d’hébergement des personnes en présence « indue ». Nous avons mené un débat juridique sur cette question jusque devant la Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale, malheureusement sans succès. On a toujours résisté à ce qu’on voulait nous imposer, mais il est clair qu’à un moment donné les réfactions budgétaires, c’était trop : 183 000 € en moins, c’était 25% de notre budget en 2010. Et on nous promettait beaucoup moins l’année suivante. De plus, le mécanisme de la réfaction budgétaire s’applique deux ans plus tard, à un moment où, en général, les personnes pour lesquelles elle est imputée ont quitté le Cada. C’est vraiment du non-sens.

Mais le Cada a été une excellente expérience dans ma vie professionnelle ; en passant de l’Asti à la gestion d’un établissement, sur une problématique particulière, avec des amis avec qui j’avais envie de monter cette opération. Et on l’a montée, on a tenu bon pendant douze ans. Nos fonds propres auraient pu nous permettre de vivre un peu plus longtemps. Mais vivre sous la pression, au bout d’un moment, les administrateurs n’en pouvaient plus. Parce que, sur les douze années du Cada, cela a été dix ans de pression constante, d’injonctions contradictoires, et c’est ce qui nous a amenés à cesser l’activité en juin 2013. Nous savions que l’issue était fatale et notre responsabilité d’employeur avait suffisamment été mise à l’épreuve.

Ne pourrait-on pas voir les prémices de ce tournant politique dans la mise en place du dispositif national d’accueil en 2003, puis l’assignation d’objectifs chiffrés aux préfets en matière de reconduites à la frontière et la liquidation du Service social d’aide aux émigrants en 2005 ?

Selon moi, le tournant, c’est ce glissement de 2007, mais effectivement on peut en observer les prémices autour de 2003. Si on refait l’histoire, en 2001, on a ouvert le Cada qui pouvait accueillir 60, puis 90 personnes. Le taux d’obtention du statut de réfugié était de 90%, voire 95%. Puis cela s’est dégradé.

À l’époque existaient ce qu’on appelait des commissions locales, gérées par la Direction départementale des affaires sanitaires et sociales, où on étudiait localement les demandes d’entrée dans les Cada. Il y avait un travail de fourmi pour la répartition à la fois nationale et locale des personnes, en fonction de leur situation particulière, avec le souci d’un accompagnement social adapté.

Et progressivement, entre 2003 et 2005, le représentant du préfet s’est imposé dans ces réunions. Donc, effectivement, l’idée du contrôle était déjà dans l’esprit du ministère et nous en déduisions que le Loiret faisait figure de test. Il y avait ce paradoxe, de la part des autorités préfectorales, entre l’intérêt pour la qualité de notre travail, l’oreille qu’elles nous prêtaient pour recueillir un avis, avec toutefois notre ressenti sur les choses telles qu’elles étaient en train de se mettre en place, et l’orientation coercitive des décisions qui étaient prises. Les services du préfet ont fini par gérer seuls les orientations en Cada.

Un autre exemple : il fut un temps où le préfet voulait imposer à l’Agence nationale d’accueil des étrangers et des migrations (Anaem), issue du regroupement de l’Office des migrations internationales (OMI) et du Service social d’aide aux émigrants (SSAE), de venir rendre visite aux familles dans les Cada pour leur expliquer le dispositif de retour volontaire. À l’Anaem, la dimension de respect de la dignité des personnes était présente chez les travailleurs sociaux. Finalement, on a refusé leur venue dans le Cada parce qu’on s’est dit : « Ok pour que les familles du Cada soient informées, mais c’est à l’Anaem d’organiser ces informations dans ses locaux. Ce n’est pas à nous d’organiser cela ». Et on a refusé des tas de choses de ce genre car le Cada demeure un lieu privilégié et protégé de vie pour les familles, il doit être respecté.

De la même manière, le préfet voulait connaître les noms des familles pour chacun des lieux d’hébergement du Cada : dans le Loiret, on était le seul Cada en logements diffus, les familles étaient réparties dans des appartements ou de petites habitations sur l’ensemble de l’agglomération d’Orléans. Le préfet était d’ailleurs trop content de nous adresser les familles nombreuses. En revanche, sa position changeait radicalement pour oser nous demander de mettre à la rue une famille de six ou sept personnes. Là encore, nous avons fini par refuser de donner les noms et adresses, en vertu également du principe de préservation de la confidentialité. Nos refus étaient motivés par des arguments liés à notre pratique et conformes aux positions et engagements de l’association. Si, au fil du temps, on a constaté une diminution du taux d’acceptation à l’asile, sans parler de la dégradation du traitement des dossiers par l’Ofpra et la Cour nationale du droit d’asile, on s’est battus pied à pied et jusqu’au bout pour chaque dossier. C’est vrai que par rapport aux autres Cada, Toits du Monde c’était un peu particulier. Tout en maintenant les familles en Cada pendant la procédure de réexamen, elles ont fini par obtenir gain de cause.

Comment s’organisait le travail social et juridique au sein du Cada dans ce contexte ?

Nous étions entourés d’une équipe pluridisciplinaire de dix salariés : éducateurs spécialisés, conseillers en économie sociale et familiale, psychologue, tous motivés et investis dans leur travail. Quand tu écoutes l’histoire de vie des per- sonnes, tu te rends compte qu’elles ne peuvent pas la livrer facilement parce que les souffrances sont intériorisées et mémorisées, donc il faut du temps, de la patience… Et si j’en parle dans ces termes, c’est pour souligner le professionnalisme de l’équipe. Pour nous, les personnes accueillies au Cada étaient potentiellement réfugiées, et ça, c’est une posture très importante. Tu ne pars pas du principe – et c’est ce que l’on combattait à l’égard de la préfecture et du ministère de l’intérieur – selon lequel les demandeurs d’asile sont a priori des faux demandeurs d’asile. En fait, le temps que nous passions avec les personnes déboutées permettait de trouver des éléments nouveaux. Ces éléments ouvraient droit soit à un réexamen de la situation au titre de l’asile soit à une régularisation au titre de la vie privée et familiale. Tout ce travail de fond, d’écoute et d’empathie nous paraissait essentiel. Mais bien sûr, ça ne convenait pas au ministère et encore moins au préfet qui nous demandait de mettre les gens à la rue sans respecter le code de l’action sociale et des familles qui prévoit qu’en cas de détresse, un hébergement doit être fourni.

Il faut dire aussi que notre association s’était constituée sur un socle clair énoncé dans les statuts. Selon l’article 2 : « Dans le souci des principes partagés rappelés dans la charte d’engagements réciproques État-associations adoptée le 1er juillet 2001, elle préservera son “indépendance” et exercera si nécessaire, dans le domaine de sa compétence, “une fonction critique indispensable au fonctionnement de la démocratie ». Et ça, on l’a toujours mis en avant et c’est ce qui guidait le fonctionnement de l’association et l’adhésion des membres de l’équipe.

Est-ce qu’un réseau de Cada sous pression s’est constitué pour faire front commun contre ces orientations ?

Il y avait, bien sûr, d’autres Cada sous pression. Je ne pense pas que c’était plus facile pour nous de résister à la pression parce que nous étions un petit Cada, mais plutôt parce que nous avions un positionnement politique clair. Ce n’était sûrement pas la préoccupation des gestionnaires de Cada plus importants ou des gestionnaires d’entreprises associatives qui avaient pour souci d’assurer leur survie et celle de leurs actions parfois très diverses.

Aujourd’hui, les structures d’accueil et d’hébergement peuvent et doivent refuser le rôle qu’on veut leur faire jouer dans la remise en cause de l’inconditionnalité de l’accueil. Nous l’avons fait à notre échelle et on peut nous dire que c’est plus facile pour une petite association qui, malgré tout, aurait souhaité grandir, faire du CHRS par exemple, en complément du Cada. Cette extension de notre activité nous a été refusée et on en imagine les raisons. Nous disposions d’arguments solides pour affirmer et faire entendre nos positions. Quand nous opposions de la résistance et pratiquions la désobéissance, ce n’était pas pour l’unique plaisir de s’opposer, mais pour construire, en étant un peu idéalistes, un monde meilleur et en réaffirmant du même coup notre éthique.

Et face aux injonctions du préfet et aux coupes budgétaires, comment s’est passée la vie interne au Cada, tant par rapport aux personnes hébergées qu’à l’équipe ?

Ce n’était pas simple, mais on a joué la transparence totale à l’égard des familles. Toutes étaient tenues au courant de la situation. La fermeture s’est passée dans d’excellentes conditions parce qu’on a fait en sorte que les familles qui étaient toujours en Cada soient accueillies soit en CHRS, soit dans des dispositifs d’urgence dans de bonnes conditions, et le préfet a paradoxalement joué le jeu, probablement parce que cela lui enlevait une épine du pied. Toutes les familles ont continué à être suivies et ont pu obtenir, pour beaucoup d’entre elles, le statut de réfugié. Nous avons toujours joué la transparence avec l’équipe aussi.

Mais maintenant, quand tu perds ton boulot, ce n’est pas facile. Même si les gens qui étaient embauchés chez nous comme travailleurs sociaux savaient très bien qu’à un moment donné on pouvait mettre la clé sous le paillasson, ce n’est quand même pas simple. Des reclassements professionnels ont pu se faire. Toutes les précautions ont été prises en termes de droit du travail. Trois salariés ont malgré tout saisi le Conseil des prud’hommes sans véritable succès…

Et que penses-tu de l’émergence de réseaux d’hébergements privés, « citoyens », souvent sponsorisés par des associations ?

C’est très bien qu’il y ait un réveil des citoyens pour organiser l’accueil, mais accueillir les demandeurs d’asile, ça implique de la compétence.

Aujourd’hui, la moitié des demandeurs d’asile ne peuvent être accueillis dans des dispositifs dignes de ce nom. C’est donc une question de moyens, mais pas seulement. Sur la qualité même de l’accueil, construire une relation d’empathie avec les demandeurs d’asile, ça ne s’improvise pas, on ne s’invente pas éducateur ou travailleur social comme ça. Donc je suis un petit peu réservé. Les associations agissent par délégation de service, à la place de l’État qui n’offre pas les moyens suffisants. Je ne pense pas que la solution soit d’aller chercher du côté des citoyens pour remplacer l’absence des structures aujourd’hui nécessaires pour favoriser un accueil digne de ce nom, au regard du respect que l’on doit aux personnes.

On peut encore moins, sous prétexte que nous agissons par délégation de service, nous imposer des injonctions contradictoires. Déjà en 2013, dans un article de Lien social, je disais : « nous ne sommes pas des auxiliaires de police » ; et finalement je crains que tout soit fait pour qu’on le devienne. Donc à un moment donné ça suffit ! Si l’État devait continuer de ne pas être à la hauteur, il faudrait repartir sur un combat… Certains ne l’ont pas abandonné. Moi, j’ai donné.



Article extrait du n°122

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Dernier ajout : lundi 18 novembre 2019, 17:34
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