Article extrait du Plein droit n° 49, avril 2001
« Quelle Europe pour les étrangers ? »

La France crispée sur son ordre public

Adèle Dencour et Emmanuelle Andres

Juriste ; Juriste
Il a été maintes fois constaté que de tous les domaines devant bénéficier de la libre circulation au sein de la Communauté européenne, celui qui concerne les personnes a toujours été le plus difficile à mettre en œuvre. L’interprétation, par la France, de la notion d’ordre public en matière d’éloignement est particulièrement éloquente. Qu’il s’agisse de la reconduite à la frontière, de l’expulsion ou de l’interdiction du territoire, les juridictions administratives françaises sont réfractaires à l’application du droit communautaire et de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes.

En adoptant le traité de Rome en 1958, les Etats membres se sont engagés dans une logique d’intégration qui visait à assurer une libre circulation des marchandises, des personnes, des services puis des capitaux sur le territoire de la Communauté européenne. Force est de constater aujourd’hui que, de ces quatre grandes libertés, celle qui concerne la circulation des personnes, devenue d’ailleurs des « citoyens » depuis le traité d’Amsterdam en 1997, a toujours été la plus difficile à mettre en œuvre.

Des règlements et des directives communautaires ont pourtant été adoptés depuis les années soixante pour offrir un certain nombre de garanties aux salariés, aux travailleurs indépendants, puis aux étudiants, aux retraités ou à toute autre catégorie de personnes, pour s’installer dans un Etat de la Communauté autre que leur Etat d’origine. Par sa jurisprudence, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a également contribué de manière significative à limiter les entraves existant dans les Etats membres pour restreindre l’application de cette réglementation communautaire.

Il s’agit cependant d’un domaine dans lequel les principes ne semblent jamais totalement acquis et doivent être défendus pied à pied tant contre les positions prises par les administrations que devant les juridictions nationales qui sont pourtant les « juges de droit commun » du droit communautaire.

L’exemple de l’application en France des règles concernant les garanties offertes lorsqu’un Etat membre prend des mesures d’éloignement dérogeant à la libre circulation illustre bien ce propos.

En application de l’article 39 paragraphe 3 du traité instituant la Communauté européenne, seules des raisons tenant à l’ordre public, la sécurité publique ou la santé publique peuvent justifier un refus d’entrée, de séjour ou une mesure d’éloignement. Cette règle place sous un régime spécifique les ressortissants des Etats membres de la Communauté ayant exercé leur droit à la libre circulation, les ressortissants des Etats ayant adhéré à l’accord sur l’Espace économique européen (Norvège, Islande et Liechtenstein) ainsi que les membres de leur famille, quelle que soit leur origine.

Bien que la définition de la notion d’ordre public demeure de la seule compétence des Etats membres, elle a cependant été précisée par la Cour de justice des Communautés européennes et encadrée par la directive du 25 février 1964. Cette dernière concerne les mesures relatives à l’entrée sur le territoire de l’Etat membre, à la délivrance ou au renouvellement du titre de séjour, ou à l’éloignement du territoire, qui sont prises par les Etats membres pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Ces raisons ne peuvent pas être invoquées à des fins économiques.

Le comportement personnel de l’individu

Les mesures d’ordre public ou de sécurité publique y sont définies comme devant être fondées « exclusivement sur le comportement personnel de l’individu qui en fait l’objet  ». Par ailleurs, il est précisé que « la seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures  ».

Enfin, la directive comporte une interdiction, pour les Etats membres, d’instaurer de nouvelles dispositions et pratiques plus restrictives que celles en vigueur à la date de sa notification en 1964.

Qu’en est-il de l’application de tout ce dispositif en France ? En France, les mesures d’éloignement prévues dans l’ordonnance du 2 novembre 1945 applicables aux étrangers sont de deux ordres : l’arrêté de reconduite à la frontière si l’étranger se trouve en situation irrégulière, quelle qu’en soit la raison, et l’arrêté d’expulsion dès lors qu’il constitue une menace grave pour l’ordre public. Enfin, dans certains cas, l’ordonnance de 1945 prévoit que l’étranger peut être condamné à une peine d’emprisonnement assortie d’une interdiction du territoire français.

S’agissant de la reconduite à la frontière, si l’on se réfère aux dispositions rappelées ci-dessus, un ressortissant communautaire qui s’est installé en France, ou un membre de sa famille, ressortissant d’un pays tiers, ne peut pas faire l’objet d’une telle mesure, puisque, par définition, une atteinte à la libre circulation ne peut être justifiée que par un motif tenant à l’ordre public.

L’interprétation du Conseil d’Etat dans ce domaine est tout autre : dans plusieurs arrêts, dont par exemple un arrêt du 8 octobre 1997, Naili, cette juridiction suprême, constatant que M. Naili, de nationalité tunisienne et conjoint d’une ressortissante portugaise, s’est maintenu irrégulièrement en France à l’expiration de son visa de trois mois, confirme l’appréciation de l’administration selon laquelle l’intéressé se trouve dans la situation de l’article 22 de l’ordonnance du 2 novembre 1945 applicable aux arrêtés de reconduite à la frontière. Il considère, par conséquent, que les moyens de défense développés sur la base du droit communautaire sont inopérants.

Cette jurisprudence a été à nouveau confirmée dans deux arrêts du Conseil d’Etat du 15 mars 2000 concernant un ressortissant espagnol, M. Jesus-Maria Bidaola Achega, et du 21 avril 2000 concernant un ressortissant d’Etat tiers conjoint d’un ressortissant portugais, M. Sais.

Pour confirmer les arrêtés de reconduite à la frontière, le Conseil d’Etat se fonde sur deux dispositions du décret du 11 mars 1994 qui transpose plusieurs directives communautaires concernant la liberté de circulation. D’une part, il constate que les personnes faisant l’objet de l’APRF ne relèvent pas des catégories de bénéficiaires du droit communautaire fixées à l’article premier et que, d’autre part, l’entrée irrégulière est passible d’une contravention de 5e classe au titre de l’article 18 qui transpose une disposition de la directive 64/221/CEE. Le Conseil d’Etat en conclut que l’article 22 de l’ordonnance de 1945 peut s’appliquer.

Voici une lecture pour le moins partisane et contestable des textes qui élude toute l’interprétation faite par la Cour de justice dans le domaine. Selon une jurisprudence constante de la Cour de justice, le droit des ressortissants communautaires et des membres de leur famille constitue, en effet, un droit directement conféré par le traité CE et qui s’acquiert indépendamment de la délivrance d’un titre de séjour, la carte de séjour n’ayant qu’une valeur déclarative.

L’arrêt très explicite de la Cour de justice

L’éloignement ne peut, par conséquent, pas être fondé sur une irrégularité du séjour. L’arrêt de la Cour de justice dans une affaire Royer [1] est particulièrement explicite sur ce point. La Cour y déclare notamment :

que les Etats membres ont l’obligation de délivrer un titre de séjour à toute personne qui apporte la preuve, par les documents appropriés, de ce qu’elle appartient à l’une des catégories déterminées protégées par le droit communautaire,

  • que « la simple omission, par le ressortissant d’un Etat membre, des formalités légales relatives à l’accès, au déplacement et au séjour des étrangers, n’est pas de nature à constituer, en elle-même, un comportement menaçant l’ordre et la sécurité publics et ne saurait dès lors, à elle seule, justifier ni une mesure d’éloignement ni une détention provisoire en vue d’une telle mesure  »,
  • « que serait, dès lors, contraire aux dispositions du traité toute décision d’éloignement prise par les autorités d’un Etat membre à l’encontre du ressortissant d’un autre Etat membre relevant du traité, si elle était fondée exclusivement sur le motif tiré de l’omission, par l’intéressé, de se soumettre aux formalités légales relatives au contrôle des étrangers, ou de l’absence d’un titre de séjour  ».

Le Conseil d’Etat fait cavalier seul

En validant les APRF prononcés par l’administration, le Conseil d’Etat adopte manifestement une position incompatible avec les dispositions relatives à la libre circulation des ressortissants communautaires et de leur famille.

Dans le domaine des arrêtés d’expulsion, la jurisprudence de la Cour de justice est là aussi ancienne, bien qu’elle ait eu à se prononcer récemment dans une affaire, et la mémoire de l’administration et des juridictions administratives semble bien défaillante également.

Dès 1974 [2], la Cour de justice a indiqué que, dans le contexte communautaire, la notion d’ordre public devait être entendue strictement en tant qu’elle justifiait une dérogation à la libre circulation des personnes et que, de ce fait, sa portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des Etats membres sans contrôle des institutions de la Communauté.

En 1977, interrogée à propos d’un litige concernant l’expulsion, hors du Royaume-Uni, d’un ressortissant français, M. Bouchereau, poursuivi pour détention illégale de stupéfiants, la Cour de justice précise cette notion d’ordre public en indiquant qu’elle suppose « en tout cas, l’existence, en dehors du trouble pour l’ordre social que constitue toute infraction à la loi, d’une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société  » [3].

En 1999 [4], elle a déclaré que l’expulsion à vie du territoire ne pouvait être prononcée de manière automatique à la suite d’une condamnation pénale, sans tenir compte du comportement personnel de l’auteur de l’infraction ni du danger qu’il représente pour l’ordre public.

Enfin, la Cour de justice interdit aux Etats membres de s’opposer au retour sur leur territoire d’un ressortissant communautaire qui aurait fait l’objet d’une mesure d’éloignement. Dans un arrêt de 1982, Adaoui [5], elle indique qu’une demande de titre de séjour émanant d’une telle personne, « lorsqu’elle est présentée dans un délai raisonnable, doit être examinée par l’autorité administrative appropriée dans l’Etat d’accueil, qui doit tenir compte, en particulier, des moyens avancés par l’intéressé tendant à établir un changement matériel des circonstances qui avaient justifié la première décision d’éloignement  ».

L’appréciation portée par l’administration, doit donc tenir compte des dispositions de la directive de 1964 sur le comportement personnel de l’individu mais aussi de cette jurisprudence. Or, il semble que les juridictions administratives n’exigent pas la preuve supplémentaire d’un comportement attentatoire à l’ordre public imputable à l’intéressé, mais se contentent au contraire de la menace de trouble que manifeste la commission des infractions pénales ayant donné lieu à sa condamnation.

Le Conseil d’Etat a ainsi contredit, en 1994, un jugement du tribunal administratif de Strasbourg qui avait annulé un arrêté d’expulsion prononcé à l’encontre d’un ressortissant communautaire ayant fait l’objet de condamnations pénales trois et dix ans auparavant.

L’abrogation d’arrêtés d’expulsion concernant des ressortissants communautaires ou des membres de leur famille n’est pas non plus facile en France. Récemment, seule une intervention de la Commission des Communautés européennes, saisie de plaintes dans le cadre d’un recours en manquement aura permis l’abrogation de tels arrêtés en faveur de ressortissants portugais et belge condamnés il y a plusieurs années et qui, depuis, ne manifestaient aucun trouble à l’ordre public.

S’il apparaît que les juridictions administratives semblent réfractaires à l’application du droit communautaire et de la jurisprudence de la CJCE y afférente au bénéfice des ressortissants d’Etats tiers membres de famille de communautaires établis en France, il demeure cependant loisible à ceux-ci d’invoquer à leur profit la jurisprudence plus générale de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) en matière de protection du droit à la vie privée et familiale.

Test de proportionnalité

Lorsque des décisions d’expulsion, d’interdiction du territoire ou de refus de visa sont soumises à son appréciation, la CEDH met en œuvre le procédé du test de proportionnalité, c’est-à-dire qu’elle met en balance la qualité des attaches d’ordre privé et familial de l’intéressé dans son pays d’accueil avec la gravité des infractions pénales reprochées. A ce double titre sont pris en considération, de manière très concrète :

d’une part, l’âge d’entrée de l’intéressé dans le pays d’accueil auteur de la mesure contestée, la naturalisation de ses parents et collatéraux, la maîtrise de la langue de son pays d’origine, le retour éventuel dans celui-ci durant les vacances ou pour effectuer le service militaire, et, le cas échéant, la nationalité du conjoint (Beldjoudi, 26 mars 1992) ;

  • d’autre part, la nature des faits reprochés et leur gravité (vol, avec armes ou violences, abus sexuels : Bouchelkia 29 janvier 1997), et la nature des condamnations pénales prononcées (montant de l’amende, durée de la peine d’emprisonnement, le cas échéant assortie d’un sursis).

A ce titre il convient de noter que la CEDH se montre particulièrement ferme envers les auteurs d’infractions liées aux stupéfiants, attitude qui participe d’une volonté affichée de protection de la santé publique contre les « ravages » causés par ce « fléau ». Dès lors, malgré une vie privée et familiale manifestement digne de protection (entrée en France à l’âge de deux ans, nationalité française de tous ses frères et sœurs), la CEDH a conclu, dans l’arrêt Baghli contre France du 30 novembre 1999, à l’absence de disproportion d’une mesure d’interdiction du territoire français d’une durée de dix ans.

En revanche, deux affaires plus récentes – dans lesquelles il n’était pas question d’infractions à la législation sur les stupéfiants, et donc plus représentatives des positions de la CEDH – ont donné lieu à règlement amiable : X. contre France, 20 juillet 2000, où le visa a finalement été délivré, et Sahli contre Belgique, 9 janvier 2001, où le gouvernement a procédé au retrait de la mesure d’expulsion. ;




Notes

[1Arrêt du 8 avril 1976, affaire 48/75, recueil 497.

[2Arrêt du 4 décembre 1974, affaire 41/74, recueil 1337.

[3Arrêt du 27 octobre 1977, affaire 30/77, recueil 1999.

[4Arrêt du 19 janvier 1999, affaire C-348/96, rec. CJCE, J, p. 11.

[5Arrêt du 18 mai 1982, affaires 115 et 116/91, recueil 1665.


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Dernier ajout : jeudi 17 avril 2014, 14:58
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