Article extrait du Plein droit n° 81, juillet 2009
« La police et les étrangers (1) »

Des pratiques policières aux limites de la légalité

Christophe Pouly

Avocat
Si le code de procédure pénale est supposé garantir l’équilibre précaire entre la nécessaire poursuite des infractions pénales et la garantie des libertés individuelles, les réformes législatives successives en ont fait une arme de premier choix au service d’une politique de lutte contre l’immigration irrégulière. La banalisation des contrôles d’identité, l’utilisation de la garde à vue comme antichambre du placement en rétention administrative et la confusion entre les missions de police judiciaire et de police administrative participent d’un système dans lequel les garanties de l’État de droit s’effacent devant des pratiques policières aux limites de la légalité.

Il n’est pas inutile de rappeler que, même en situation irrégulière, les étrangers ont des droits et notamment celui de n’être arrêtés ou détenus que dans les conditions posées par la loi et dans les formes qu’elle a prescrites. Pourtant, la mise en œuvre de cette garantie présente des failles. Contrôles d’identité, interpellations, gardes à vue sont autant d’étapes judiciaires qui mènent au centre de rétention en vue de l’exécution d’une décision administrative d’éloignement.

Les contrôles d’identité constituent la première étape de cette machine à éloigner et donnent aux agents et officiers de police judiciaire des pouvoirs qui, au fil des années, ont été sans cesse renforcés. Si les conditions dans lesquelles les contrôles d’identité peuvent s’opérer sont strictement réglementées [1], leur mise en œuvre recèle quelques surprises. Les agents de police peuvent procéder à un contrôle d’identité lorsque le comportement de la personne contrôlée se rattache à la commission d’une infraction (état de flagrance) ou, indépendamment du comportement de la personne en cause, en prévention d’un trouble à l’ordre public, sur réquisition du procureur de la République, dans un périmètre et un temps déterminés ou encore dans les gares, ports et aéroports ouverts au trafic international (dits contrôles Schengen). Ces deux dernières hypothèses s’avèrent les plus dangereuses pour la liberté individuelle car l’agent procédant au contrôle n’a nullement besoin de justifier des raisons pour lesquelles il demandera à une personne plutôt qu’à une autre de prouver son identité. Autrement dit, le choix de la personne contrôlée repose exclusivement sur une décision arbitraire du policier. Dès lors, rien ne fait obstacle à un contrôle au faciès, de telle sorte que si on ne peut jamais présumer ou imputer de telles intentions, le système tel qu’il existe ne permet pas d’exclure ce risque.

Cette probabilité était déjà pressentie après l’adoption de la loi du 5 août 1993 : des juristes s’étaient émus que les opérations coup de poing que cette procédure permettait puissent se transformer en opérations coup de filet contre les étrangers [2]. Le doute est encore plus présent lorsque ces contrôles sont opérés par la sous-direction de la lutte contre l’immigration irrégulière (direction du renseignement de la préfecture de police) dont la mission principale est précisément de rechercher des étrangers en situation irrégulière. Il serait à cet égard très intéressant de connaître les instructions données à ces fonctionnaires lorsqu’ils disposent d’une réquisition du procureur de la République aux fins de contrôle d’identité ou lorsqu’ils ont pour instruction de procéder à des contrôles dans les gares ouvertes au trafic international. Ajoutant au parfum d’arbitraire qui entoure cette procédure, la réquisition du procureur de la République échappe à tout contrôle juridictionnel.

Compte tenu des termes de la loi, les contrôles doivent être circonscrits dans le temps et l’espace mais ni le législateur, ni le Conseil constitutionnel n’ont défini les limites de ce pouvoir, de telle sorte que, dans certains cas, le périmètre de la réquisition peut couvrir le territoire d’une commune entière voire un ensemble de communes, ce qui n’est pas vraiment conforme à l’esprit de la loi tel qu’il résulte de l’exposé des motifs présenté à l’Assemblée nationale en 1993. De l’opération coup de poing au contrôle généralisé, il n’y a alors qu’un pas.

La notion d’infraction

Les contrôles dits de flagrance sont, pour leur part, plus difficiles à mettre en œuvre puisque les policiers doivent constater au préalable « une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner  » que la personne en cause commet ou tente de commettre une infraction. Il est vrai que tout est question d’appréciation mais, comme le révèle l’examen des ordonnances rendues par les juges des libertés et de la détention du TGI de Paris, certains agents ont une conception assez large de la notion d’infraction. Ainsi, le seul fait d’entrer dans un hall immeuble avec un caddie garni de prospectus ou de donner de l’argent à une personne faisant la manche a pu être considéré par des policiers, à tort bien entendu, comme un indice de commission d’infraction. On peut également constater que le moindre comportement contraventionnel est prétexte au contrôle d’identité, tel le fait de cracher sur un quai de RER, de poser ses pieds sur une banquette de train ou de circuler sur un scooter dont le feu stop est défectueux.

Comme si de tels pouvoirs s’avéraient insuffisants pour atteindre les objectifs chiffrés, Nicolas Sarkozy, alors ministre de l’intérieur, avait diffusé, le 21 février 2006, une circulaire qui détaillait les différentes manières de procéder à des interpellations régulières, notamment aux guichets des préfectures. Bien que strictement encadrées par la Cour de cassation [3], les interpellations en préfecture visent aujourd’hui les étrangers qui souhaitent faire réexaminer leur situation au regard des nouvelles dispositions relatives à la délivrance du titre de séjour salarié – la présence des intéressés étant obligatoire –, ou encore les demandeurs d’asile dont la demande relève de la responsabilité d’un autre État. Dans ce dernier cas, il est d’usage à Paris de convoquer les intéressés au centre de réception des demandeurs d’asile et de les remettre aux mains de la police qui les maintient sous la contrainte plusieurs heures, sans les placer en garde à vue, car aucune infraction ne peut leur être reprochée, dans l’attente de la notification du placement en rétention administrative. De fait, les intéressés sont privés de liberté en dehors des conditions posées par la loi ce qui, en dernière analyse, constitue une privation de liberté arbitraire. Enfin, les contrôles opérés par les contrôleurs ou inspecteurs du travail, de l’Urssaf ou directement par les officiers de police judiciaire sur réquisition du procureur de la République, dans les locaux à usage professionnel, afin de vérifier le respect de la législation sur le travail et de constater les infractions de travail dissimulé, parachèvent cet édifice. Il s’agit, là encore, d’une source non négligeable de procédures d’éloignement en raison du nombre d’étrangers interpellés au terme de ces opérations.

Le poids du procès-verbal

La deuxième source de difficultés tient à la valeur probante des procès-verbaux. Contrairement à ce qui est généralement admis, les procès-verbaux et rapports constatant les délits ne valent qu’à titre de renseignement [4] et non pas jusqu’à preuve contraire ou inscription de faux, sauf dispositions spéciales [5]. Toutefois, il est toujours très difficile pour un étranger de contester les mentions qui y sont portées, même lorsqu’elles paraissent curieuses. Ainsi, il n’est pas rare de constater – en particulier sur les procès-verbaux en partie prérédigés – que certains étrangers ne parlant absolument pas la langue française déclinent avec précision leur date et lieu de naissance ainsi que leur nationalité aux policiers lors du contrôle. Mais comme le procès-verbal indique « l’intéressé nous déclare  », cette mention fait foi et l’étranger est dans l’impossibilité de prouver qu’il n’a pas décliné son identité de manière aussi précise.

Pourtant cet élément a son importance car le contrôle du titre de séjour qui va suivre le contrôle d’identité et, le cas échéant, l’état de flagrance qui peut en découler et justifier l’interpellation, ne peuvent se faire que si le contrôle d’identité a révélé l’extranéité de la personne contrôlée. Sans la mention selon laquelle l’intéressé « déclare » être de telle ou telle nationalité, laquelle suffit à établir l’extranéité, les policiers ne peuvent constater l’infraction à la législation sur les étrangers.

Ce dogme du procès-verbal faisant foi affecte ainsi gravement le système de garantie de la liberté individuelle. En effet, le juge judiciaire doit vérifier la régularité des actes de police et donc les conditions de leur mise en œuvre. Quand il est saisi d’une demande de prolongation de rétention administrative, il se borne généralement à examiner les mentions portées sur ces procès-verbaux rédigés par les agents et officiers de police et oppose leur caractère probant à celui qui en conteste le contenu.

En d’autres termes, le juge rétorque à l’étranger qui met en cause les mentions d’un procès-verbal que, si les policiers l’ont écrit, c’est nécessairement vrai sauf à apporter la preuve contraire. Dans ces conditions, le contrôle juridictionnel est gravement défaillant. Ce n’est que dans des circonstances très particulières que le caractère probant des procès-verbaux sera remis en cause, notamment lorsque les contradictions seront flagrantes. A été ainsi sanctionnée la procédure dans laquelle la confrontation des procès-verbaux issus de deux procédures distinctes faisait apparaître qu’un officier de police judiciaire se trouvait le même jour à la même heure dans deux communes différentes. Le même sort a été réservé à une procédure dans laquelle l’agent interpellateur indiquait procéder au contrôle et à l’interpellation à 14 heures alors qu’une pièce du dossier faisait apparaître la consultation du fichier des personnes recherchées une heure et demie avant, laissant penser que l’étranger avait été arrêté bien avant l’heure mentionnée dans le procès-verbal.

Il serait difficile de dresser une liste exhaustive de ces irrégularités qui, parfois qualifiées de purement matérielles par l’administration, laissent souvent planer le doute sur les conditions réelles dans lesquelles se sont déroulés les contrôles, conduisant le juge à censurer les procédures. En outre, le caractère probant s’attache à toutes les mentions, notamment celle indiquant par exemple, au moment de la notification des droits en garde à vue, que l’intéressé comprend le français. Là encore, les garanties ne sont pas suffisantes. En effet, l’officier de police judiciaire apprécie souverainement si l’intéressé comprend suffisamment la langue française pour que la présence d’un interprète ne soit pas jugée utile. Le français devient alors la langue de la procédure. Pourtant, il apparaît parfois que la compréhension du français reste, dans certains cas, relativement approximative ce qui, du point de vue des garanties de la liberté individuelle, devrait inciter l’officier de police judiciaire à faire intervenir un interprète afin que l’intéressé puisse avoir pleinement connaissance des raisons pour lesquelles il est placé en garde à vue, ainsi que de ses droits afférents et du contenu des procès-verbaux qui lui seront présentés. Le refus de signer n’a aucune incidence sur la valeur probante du procès-verbal.

La nécessité des mesures de garde à vue n’est pas non plus exempte de critiques. Il faut d’abord rappeler que l’article préliminaire du code de procédure pénale expose clairement que les mesures de contrainte doivent être strictement limitées aux nécessités de la procédure et proportionnées à la gravité de l’infraction reprochée. Or, on ne peut que s’interroger sur la nécessité de maintenir un étranger en situation irrégulière en garde à vue vingt-quatre heures alors que l’infraction à la législation sur les étrangers aura été établie dans les premières heures suivant l’interpellation par la consultation des fichiers spécifiques aux étrangers ainsi que par la consultation des services préfectoraux. Il paraît évident que, dans certains cas, le maintien en garde à vue n’a pour but unique que de mettre l’intéressé à disposition de l’autorité administrative, le temps nécessaire non pas à l’enquête mais à l’organisation de la procédure d’éloignement.

La pratique des visites domiciliaires et des perquisitions pose aussi une question de principe. L’article 56 du code de procédure pénale autorise celles-ci de la manière suivante : « Si la nature du crime est telle que la preuve ne puisse en être acquise que par la saisie des papiers, documents, données informatiques ou autres objets en possession de la personne […], l’officier de police judiciaire se transporte sans désemparer au domicile de ces derniers pour y procéder à une perquisition dont il dresse procès-verbal. » Dans certaines affaires, les policiers n’hésitent pas à se transporter chez la personne interpellée lorsque celle-ci aura déclaré être en possession d’un passeport laissé à son domicile.

Or, les visites domiciliaires, d’une gravité évidente au regard de la liberté individuelle, ne devraient être autorisées que dans les conditions strictement prévues par la loi, pour la seule recherche de preuve quand celle-ci ne peut en être acquise autrement. L’infraction à la législation sur les étrangers est en partie caractérisée par l’impossibilité, pour un étranger, de présenter un document sous couvert duquel il est autorisé à résider en France, et souvent confirmée par les déclarations de l’intéressé en garde à vue et la consultation des fichiers spécifiques. Autrement dit, on ne voit pas en quoi la recherche du passeport, au terme d’une visite domiciliaire, serait nécessaire et de nature à rapporter la preuve de l’infraction reprochée. Il apparaît en réalité que cette saisie est surtout utile pour la mise en œuvre d’une probable mesure d’éloignement à venir.

Ainsi, en agissant de la sorte, les fonctionnaires tendent à utiliser un pouvoir de police judiciaire (perquisition) à des fins de police administrative (reconduite à la frontière), c’est-à-dire sans rapport avec les buts en vue desquels ce pouvoir a été conféré par législateur. De telles pratiques répondent en tout point à la définition juridique du détournement de pouvoir selon laquelle « le vice du détournement de pouvoir tient à ce qu’un pouvoir conféré à une autorité a été détourné par cette autorité de l’objet en vue duquel il lui a été attribué ; ce pouvoir a été ainsi utilisé à des fins autres que celles auxquelles il était destiné [6]. » Pourtant, à notre connaissance, une telle pratique n’a jamais été sanctionnée par l’autorité judiciaire.

Un contrôle juridictionnel partiel

La seule garantie contre les irrégularités commises par les forces de police reste le contrôle juridictionnel qui, nous l’avons vu précédemment, présente cependant certaines limites. Lorsqu’à l’issue de la garde à vue, une mesure de placement en rétention administrative est ordonnée, celle-ci ne peut être prolongée au-delà d’une durée de quarante-huit heures que par le juge des libertés et de la détention qui, conformément à l’article 66 de la Constitution selon lequel l’autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle, vérifie la régularité de la procédure. Ce contrôle est toutefois loin d’être pleinement efficace, même si les illégalités les plus flagrantes sont généralement sanctionnées.

D’une part, c’est l’administration qui, à l’origine de la saisine du juge, présente les pièces qu’elle juge nécessaires. Si le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile impose la communication de « toutes les pièces justificatives utiles  », ne sont produits que les actes administratifs et les procès-verbaux d’interpellation, de notification de la garde à vue, d’audition, de fin de garde à vue et de placement en rétention administrative, ce qui ne donne qu’une vision très partielle de la procédure et n’est pas conforme à l’un des principes généraux de procédure civile, la loyauté. Par exemple, les rapports de télécopie adressés au procureur de la République pour information du placement en garde à vue ne sont plus produits ou que très rarement. La seule mention en fin de procès-verbal de notification des droits en garde à vue suffit à établir que cet avis aura été fait dans les délais prescrits par la loi. Or, à une époque où ces rapports étaient au dossier, il n’était pas rare de constater que, contrairement à ce qui était indiqué dans le procès-verbal de garde à vue, l’avis n’avait pas été immédiat, ce qui entraînait la nullité de la procédure.

D’autre part, la force probante des procès-verbaux soumis au contrôle du juge empêche l’étranger d’en contester utilement le contenu. Il n’est pas sûr que le procès au terme duquel une personne risque une privation de liberté soit considéré comme équitable, au sens de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, si l’intéressé est dans l’impossibilité d’apporter la preuve contraire des allégations des policiers. La Cour a eu l’occasion de rappeler que la Convention vise à garantir des droits non pas théoriques ou illusoires mais concrets et effectifs [7]. Accorder une telle force probante à des procès-verbaux de police dont l’action obéit à des objectifs chiffrés met gravement en cause l’équilibre des parties dans le cadre d’un procès, et les droits de la défense en particulier. Il serait sans doute opportun de solliciter l’avis de la Cour européenne des droits de l’homme sur ce point.




Notes

[1Article 78-2 du code de procédure pénale.

[2Évelyne Picard, « Les contrôles d’identité au regard des droits fondamentaux : des régimes inutilement hétéroclites », Revue française de droit administratif, 1994, p. 967.

[3Cass. civ. 1re, 6 février 2007, n° 05-10.880 ; 11 mars 2009, n° 07-21.961.

[4Art. 430 du code de procédure pénale.

[5Art. 431 du code de procédure pénale.

[6Raymond Odent, Contentieux administratif, Paris, Dalloz, 2007, tome 2, p. 575.

[7Cour européenne des droits de l’homme, Aff. CONKA c/Belgique, 13 mars 2001.


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Dernier ajout : mardi 3 novembre 2015, 12:39
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