Article extrait du Plein droit n° 81, juillet 2009
« La police et les étrangers (1) »

À Berlin, le contrôle par la prévention

Jérémie Gauthier

Doctorant en sociologie au Cesdip, Max Planck Institut Freiburg et Centre Marc Bloch Berlin
La création, après la crise économique de 1973, par la ville de Berlin d’une police des étrangers chargée, entre autres, de mettre fin à l’entrée et au séjour irréguliers des étrangers s’est faite avec le souci de former des agents compétents en droit des étrangers. Peu à peu s’est alors développée une philosophie particulière où à la seule répression des illégaux, la police berlinoise a ajouté prévention et approche interculturelle, changeant les paradigmes de l’intervention policière « traditionnelle ».

« L’Allemagne n’est pas un pays d’immigration . » Cette antienne, qui a nourri les discours officiels en matière d’immigration jusqu’aux années 1990, est aujourd’hui caduque : l’histoire des différentes vagues migratoires d’après-guerre est désormais mieux connue et les migrants des décennies passées se sont en grande partie installés sur le territoire allemand. Deux facteurs principaux caractérisent la configuration migratoire et la situation des groupes issus de l’immigration en Allemagne : l’histoire migratoire et le droit de la nationalité. Dans un pays qui n’a pas eu de véritable empire colonial, l’arrivée des premiers groupes extra-européens en RFA (principalement des Turcs) a été relativement tardive. Au début des années 1950, les étrangers dans les Länder de l’Ouest représentaient environ 1 % de la population pour atteindre plus de 10 % en 1995 [1]. De son côté, à l’exception de ressortissants de quelques « pays frères », la RDA a mené jusqu’en 1989 une politique de fermeture à l’immigration : à la fin des années 1980, le nombre d’étrangers ne dépassait pas 200 000. À partir des années 2000, le nombre d’entrées sur le territoire allemand a diminué puis s’est stabilisé.

Second trait particulier, la conception de la nationalité repose en Allemagne sur le droit du sang. De ce fait, et malgré la réforme du code de la nationalité en 1999 qui a introduit des éléments de droit du sol, la majorité des migrants et de leurs descendants ne disposent pas de la nationalité allemande. C’est par exemple le cas de nombreux Turcs, qu’il s’agisse des primo-arrivants ou des descendants des « travailleurs invités » (Gastarbeiter), dont l’immigration remonte aux années 1950 et qui constituent le groupe de migrants le plus important numériquement sur le territoire allemand ainsi qu’à Berlin. Les descendants des Gastarbeiter sont confrontés à des formes d’exclusion sociale et culturelle qui se traduisent par des phénomènes de ségrégation urbaine, de discrimination scolaire, un taux de chômage important, le développement de réseaux économiques communautaires et un faible accès à la participation politique, du fait notamment de l’interdiction du droit de vote pour les étrangers [2]. Malgré une augmentation des naturalisations, une grande partie des individus issus directement ou indirectement de l’immigration n’a pas la nationalité allemande, mais dispose d’un statut légal spécial de résident non allemand (Nichtdeutsche) [3]. Les trois autres catégories de migrants sont les ressortissants de l’Union européenne, les « rapatriés » (Aussiedler) et les demandeurs d’asile. Fin 2007, l’Allemagne réunifiée comptait 8,8 % d’étrangers. À Berlin, les étrangers représentaient, en 2007, 14 % de la population totale dont un quart de Turcs.

L’« unité étrangers »

À partir d’enquêtes qualitatives réalisées auprès de services de police berlinois, nous tenterons d’examiner la problématisation policière de la question des étrangers, notamment à travers l’exemple d’une unité dont l’activité est explicitement définie comme « police des étrangers » : l’« unité étrangers » (Arbeitsgebiet Ausländer, AGA). Chaque secteur de police de Berlin dispose aujourd’hui de son AGA, mais nous nous intéresserons ici à l’AGA compétente pour Kreuzberg et Nord-Neukölln, deux quartiers pauvres qui comptaient respectivement 30,8 % et 34,9 % d’étrangers fin 2008.

Créée en 1971, cette unité est une initiative de la ville-État de Berlin destinée, à l’origine, à doter la police berlinoise d’une structure et de personnels capables de répondre d’une « manière policière » aux « problèmes posés par l’augmentation du nombre d’immigrés à Berlin [4] ». Il s’agissait avant tout de combler le manque de formation de policiers berlinois dans le domaine du droit des étrangers afin de traiter les cas d’entrée ou de séjour illégaux sur le territoire. Un ensemble de tâches que les policiers de l’unité définissent comme relevant du volet « répressif » de leur action. Cependant, ils souhaitent aujourd’hui mettre en avant le côté « préventif » de l’unité, ce qui constitue une manière de promouvoir à la fois l’institution policière et un ensemble de pratiques et d’initiatives qui nous sont apparues tout à fait spécifiques de la problématisation de la question des étrangers à Berlin. En quoi cette unité de police et l’évolution de ses tâches sont-elles révélatrices de la manière dont Berlin « police » les étrangers ?

Jusqu’aux années 1970, la population étrangère de Berlin-Ouest était essentiellement constituée de « travailleurs invités » turcs dont le recrutement sous contrôle des autorités allemandes avait précisément été mené dans le but de satisfaire les besoins du marché du travail, d’éviter le regroupement communautaire et, pensait-on alors, d’anticiper le retour au pays une fois le besoin en main-d’œuvre tari. Le début des années 1970 est marqué par un arrêt du principe de rotation des travailleurs migrants ainsi que par une augmentation du nombre de migrants originaires de pays hors CEE [5]. Néanmoins, la crise économique de 1973 conduit à une politique de fermeture des frontières à l’immigration de travail et de restriction dans le renouvellement des permis de séjour.

Dans ce contexte, les autorités de la ville tentent alors d’administrer les immigrés illégaux : il s’agit de les recenser, de déterminer leur statut et de décider d’éventuelles mesures d’expulsion. Pour cela, la police doit enquêter, constater une entrée et un séjour illégaux, et s’attaquer aux éventuels réseaux de passeurs. Or, à l’époque, la police berlinoise est dépourvue d’agents compétents dans le domaine du droit des étrangers. Le gouvernement socialiste de Berlin et la présidence de police proposent alors de créer une unité chargée de traiter cette problématique d’un « point de vue policier » afin de « réguler », voire de « mettre fin » aux entrées et aux séjours illégaux sur le territoire ouest-berlinois. Des policiers volontaires sont donc affectés à la première mouture de cette police des étrangers qui porte tout d’abord le nom de Arbeitsgebiet gezielte Ausländerüberwachung (AGA) c’est-à-dire « unité spécialisée dans la surveillance des étrangers ». La première tâche de ses agents est l’acquisition de compétences dont ne dispose pas la police de sécurité publique berlinoise : le droit des étrangers. Cette spécialisation, encore revendiquée aujourd’hui, constitue d’une part un enjeu de distinction pour cette unité et, d’autre part, la première tentative de la police de sécurité publique berlinoise d’après-guerre de se saisir de la question des étrangers.

Des compétences en matière juridique

Dans un premier temps, les agents de la nouvelle unité s’occupent du recensement des migrants illégaux de Berlin. Beaucoup de migrants sont interpellés à des fins d’identification : la police souhaite déterminer leur origine, leur statut, connaître les raisons de leur venue à Berlin et décider d’une éventuelle expulsion vers le pays d’origine. La « population cible » et les missions de l’unité semblent alors clairement définies : la répression des « illégaux » (Illegalen). Une fois une certaine expérience acquise, l’AGA oriente ses activités vers la répression d’infractions associées aux communautés étrangères (détection des mariages blancs à partir des années 1980, répression du trafic de cigarettes dans les milieux vietnamiens, travail au noir, jeux illégaux et prostitution asiatique et est-européenne). L’appui de l’AGA est également sollicité par des unités de sécurité publique ou de police judiciaire qui souhaitent utiliser ses compétences en matière juridique lors d’interventions policières dans les milieux immigrés de Berlin. Les agents de l’unité attribuent cet ensemble de tâches au volet répressif de leur action. Parallèlement, ils mettent en avant des tâches qu’ils qualifient de « préventives », c’est-à-dire des missions de formation, d’information, de communication, de mise en réseau auprès des communautés immigrées qui n’ont, à notre connaissance, pas d’équivalent dans la police de sécurité publique française.

Tout se passe donc comme si l’institution policière berlinoise découvrait l’altérité. Les policiers avaient certes affaire dans leur travail quotidien aux Turcs des quartiers de Kreuzberg et de Neukölln mais, jusque-là, la question des relations entre la police et les immigrés n’avait pas été formulée par les niveaux intermédiaires et supérieurs de la hiérarchie et ne s’était pas traduite par la mise en place de dispositifs policiers spécifiques. La volonté de policer des étrangers dont on ne comprend « ni la langue, ni la culture » est perçue comme un « enjeu professionnel » par les policiers en poste dans les années 1970 et 1980.

À partir des années 1980, on assiste à un décentrement et une redéfinition des missions de l’unité sous l’influence d’une « philosophie préventive » au sein des services de police dont les leitmotivs sont : (auto) formation, travail en réseau, communication interne et externe. Le développement du volet préventif de l’unité est également un moyen de faire de nécessité vertu, la décrue de l’immigration illégale dans les années 1980 entraînant de fait une baisse de l’activité répressive. Les unités spécialisées de police ont régulièrement besoin de (re)légitimer leur existence et, pour ce faire, de trouver de nouveaux débouchés en termes d’activité et de « clientèles ». Les missions préventives et les étrangers légaux vont donc constituer le nouveau paradigme de l’AGA qui continue parallèlement son travail répressif à destination de l’immigration irrégulière.

Une figure professionnelle nouvelle va alors émerger au sein de l’AGA au cours des années 1980 et 1990 : le spécialiste en « compétences interculturelles » dont l’action s’oriente aussi bien en direction de la population qu’en interne, à destination des différents services de police. Ce mouvement a trouvé écho au début des années 2000 à travers le projet d’« ouverture interculturelle » de l’ensemble des administrations berlinoises. L’AGA est chargée de mettre en place le volet police. Les policiers de l’AGA se doivent de posséder un savoir sur l’histoire migratoire de la ville, sur les différentes formes d’islam, sur l’histoire et les traditions des pays d’origine des migrants... L’unité fait office de centre d’autoformation pour ses propres agents ainsi que pour les policiers de services extérieurs. Le « Transfer Interkulturelle Kompetenzen  » se traduit, dans la pratique, par des séances régulières animées par les agents de l’AGA et destinées à leurs collègues. Ceux-ci font part de leurs préjugés et de leur incompréhension vis-à-vis des immigrés, et demandent avant tout des conseils pratiques en cas d’intervention dans les communautés étrangères. Un second ensemble de tâches « préventives » concerne le travail de mise en réseau et de communication avec des acteurs et des groupes d’acteurs considérés comme influents au sein des communautés immigrées d’une part (les mosquées, les associations culturelles, politiques, religieuses et sportives, ou encore les promoteurs de spectacles ou d’événements sportifs) ainsi qu’avec différentes institutions berlinoises d’autre part (l’Office des étrangers, le Préposé aux étrangers et à l’immigration, les écoles et administrations scolaires, le Sénat de Berlin...). Le travail de médiation au sein d’écoles berlinoises lors de conflits entre les personnels et des familles issues de l’immigration constitue une extension nouvelle du domaine d’intervention dans des lieux où la police n’était traditionnellement pas la bienvenue.

Petit à petit, l’AGA s’est construit un véritable réseau de « partenaires » qui lui assure à la fois une réserve d’informateurs et une base de légitimité. Troisièmement, l’AGA met à disposition ses agents lors d’interventions policières ciblées dans les communautés étrangères (contrôle de régularité des maisons closes berlinoises, maintien de l’ordre dans des manifestations sportives ou culturelles, opérations spéciales sur les lieux de trafic de stupéfiants...). Enfin, l’AGA est associée par la hiérarchie policière au développement conceptuel et pratique de l’« ouverture interculturelle » des services de police, notamment concernant les mesures de discrimination positive dans le recrutement de policiers et de policières « issus de l’immigration » (Beamte und Beamtinnen mit Migrationshintergrund) au sein de la police de sécurité publique berlinoise.

Outre ces missions particulières, le policier spécialiste de l’AGA se caractérise par un profil en rupture avec celui ordinairement valorisé au sein des unités de sécurité publique ou de maintien de l’ordre. D’après les policiers de l’unité, les compétences requises sont, outre la spécialisation en droit des étrangers, « être ouvert à la discussion et à la communication », « disposer de connaissances interculturelles », « aimer la nouveauté dans le travail », être « innovant » et « indépendant ».

Un discours idéaliste

On voit ainsi émerger une figure moderne de l’agent de police, qui revendique certains critères distinctifs par rapport à l’identité professionnelle traditionnelle des policiers fondée sur le « vrai métier », c’est-à-dire les seules tâches répressives. Cet ensemble de caractéristiques est, pour la direction de l’AGA, un gage de « professionnalisme ». L’unité se donne aussi comme objectif de transmettre cette « philosophie » aux autres services de police, ce qui ne manque pas de provoquer certaines réticences, voire une franche hostilité. Cette orientation se veut idéaliste dans le discours (« vivre ensemble ») et pragmatique dans les faits puisqu’il s’agit d’établir un contact permanent avec les communautés étrangères afin de maîtriser toutes les situations où la police est susceptible d’intervenir.

En effet, le lien établi entre l’institution et les groupes de migrants par le biais de ces missions et de ces compétences professionnelles poursuit l’objectif de connaître, de contrôler et de faciliter les interventions policières au sein des communautés étrangères de Berlin. D’une manière révélatrice de ces évolutions, l’AGA, qui selon ses agents est désormais « compétente dans tous les domaines concernant la police des étrangers », a été rebaptisée fin 2008 « unité intégration et migration » (Arbeitsgebiet Integration und Migration, AIM).

Répression des immigrés illégaux et prévention auprès des légaux : l’AGA ne fait-elle que reproduire l’étiquetage habituellement opéré par les institutions et leurs agents entre « mauvais » illégaux sur lesquels s’abattent les mesures coercitives et « bons » étrangers en situation régulière que l’on souhaite mieux connaître et contrôler par une démarche en douceur ? Certes, mais cette approche purement fonctionnaliste gagnerait à être confrontée à quelques éléments d’observation sociologique. Tout d’abord, cette unité dispose aujourd’hui d’une marge de manœuvre dans la définition de ses missions. En faisant une large part aux tâches « préventives », cette unité contribue à questionner la culture professionnelle dominante et à interroger les représentations et les pratiques des policiers vis-à-vis des étrangers qui ne sont plus envisagés sous l’angle exclusif des infractions qu’ils sont susceptibles de commettre. Ensuite, un autre élément intéressant réside dans l’inscription institutionnelle et régionale de ces expérimentations policières. L’AGA relève en effet de la police de sécurité publique qui valorise à Berlin une approche de service public à l’échelle régionale, ce qui permet l’expérimentation de projets, pour certains issus de concertations avec les publics concernés sur des problématiques locales.

Pour résumer, l’AGA traduit une approche policière régionale et communautariste des populations issues de l’immigration car celles-ci sont en premier lieu abordées par leur rapport d’extranéité à la communauté nationale, locale et à la culture allemande. L’institution policière s’est donné comme objectif de construire un ensemble de pratiques « préventives » spécifiquement destinées aux étrangers. Cet exemple berlinois montre également que, lorsqu’il s’empare de la question des étrangers, le pouvoir policier trouve des modalités d’exercice qui visent certes à asseoir son efficacité, à renouveler sa légitimité et à élargir ses domaines d’intervention mais qui, par ailleurs, conduisent à questionner les approches exclusivement répressives de l’immigration.




Notes

[1Peter Schmidt, Stefan Weick, « Intégration sociale des étrangers en Allemagne », Revue de l’OFCE 69 : 267-276, 1999.

[2Dietmar Loch, « Pourquoi n’y a-t-il pas d’émeutes urbaines en Allemagne ? Les jeunes issus de l’immigration en France et en Allemagne entre (absence de) protestations et politique de la ville », Schweizerische Zeitschrift für Soziologie 34 : 281-306, 2008.

[3Czarina Wilpert et Ali Gitmez, « La microsociété des Turcs à Berlin », Revue européenne de migrations internationales 3 : 175-198, 1987, p. 178.

[4Les passages entre guillemets constituent des extraits d’entretiens avec le chef de l’unité et cinq de ses subordonnés.

[5Rainer Münz et Ralf Ulrich, « Les migrations en Allemagne : 1945-1996 », Revue européenne de migrations internationales 14 : 173-210, 1998, p. 186.


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Dernier ajout : jeudi 17 avril 2014, 14:59
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