Article extrait du Plein droit n° 126, octobre 2020
« Illégaliser, régulariser »

L’exception Emmaüs

Tiphaine Guignat

en charge de l’accès aux droits sociaux des compagnes et compagnons à Emmaüs France
La loi pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie du 10 septembre 2018 a donné la possibilité aux 3 000 compagnes et compagnons « sans-papiers » d’Emmaüs d’obtenir une carte de séjour sur la base de leur expérience au sein des communautés. Un an et demi après l’entrée en vigueur des textes, Emmaüs France constate que leurs chances de régulariser leur situation sont très disparates en fonction des préfectures.

La première communauté Emmaüs a été créée par l’abbé Pierre en 1949, avec pour objectif de remettre debout des personnes en leur proposant de participer à des activités solidaires. Depuis 70 ans, les compagnes et compagnons récupèrent, trient, réparent et revendent les objets donnés par des particuliers, ce qui permet aux communautés de fonctionner. Il existe aujourd’hui 122 communautés en France, qui accueillent 5 000 compagnes et compagnons, dont plus de la moitié est « sans-papiers ». Les communautés sont pour beaucoup une solution de dernier recours, rares lieux où il est possible de rester sans limite de temps et d’exercer une activité.

Les compagnes et compagnons ont un statut de « travailleurs solidaires », non encadré par le code du travail. Ce modèle alternatif a été officiellement reconnu en 2008, avec la création du statut OACAS (organisme d’accueil communautaire et d’activités solidaires) dans le code de l’action sociale et des familles (CASF). L’article L. 265-1 du CASF prévoit que les structures agréées garantissent aux personnes accueillies un habitat digne, un soutien financier et un accompagnement social. En dehors des communautés Emmaüs, une vingtaine d’associations ont l’agrément OACAS.

Face à la complexité du droit des étrangers, la majorité des communautés manque de moyens pour aider les compagnes et compagnons dans leurs démarches de régularisation. Les intervenants sociaux, responsables ou bénévoles sont souvent soutenus par des associations locales, juristes ou collectifs militants, mais il n’est pas partout possible d’orienter les personnes vers des structures compétentes et spécialisées.

Les compagnes et compagnons sont régulièrement confrontés aux incompréhensions des agents préfectoraux face à ce statut particulier et méconnu, qui concerne au total moins de 6 000 personnes sur le territoire français. L’activité effectuée dans les communautés n’étant pas salariée, elle est rarement reconnue ; de sorte qu’avant 2019, il était quasiment impossible d’obtenir un titre de séjour sur cette seule base et sans autre motif solide (liens familiaux, contrat de travail à l’extérieur, etc.).

Les communautés tiennent au principe d’accueil inconditionnel et à la possibilité d’héberger et de faire participer à des activités les personnes sans tenir compte de leur statut administratif, mais celles qui sont « sans-papiers » n’y sont pas spécialement protégées. Dans certains territoires, les groupes Emmaüs font même l’objet d’une surveillance renforcée, avec des contrôles quasi-systématiques des camions Emmaüs.

Bloquée par des démarches administratives qui n’aboutissent pas, une partie des compagnes et compagnons « sans-papiers » se retrouve coincée en communauté ; y rester n’est pas un choix mais la seule alternative à la rue.

« Un modèle d’intérêt public »

La circulaire Valls de 2012 sur l’admission exceptionnelle au séjour a, pour la première fois, consacré quelques lignes aux personnes accueillies dans un OACAS. Elle prévoit qu’une personne ayant une promesse d’embauche, présente depuis au moins 5 ans en France et depuis 1 an au sein d’un OACAS, puisse obtenir une carte de séjour temporaire mention « salarié » ou « travailleur temporaire ».

L’ouverture créée par la circulaire est une reconnaissance non négligeable du statut spécifique des compagnes et compagnons, mais peu de personnes ont pu en bénéficier. Il est difficile de trouver un employeur prêt à faire les démarches et d’obtenir une réponse positive de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte – administration chargée d’instruire les demandes d’autorisation de travail). Même les compagnes et compagnons que les communautés souhaiteraient salarier essuient régulièrement des refus, malgré la légitimité et la cohérence de leur demande : travailler pour des structures dans lesquelles ils sont déjà investis au quotidien.

La loi « asile immigration » du 10 septembre 2018 constitue une réelle avancée pour les compagnes et compagnons. Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda) fait, pour la première fois, référence aux personnes accueillies dans des structures agréées OACAS et prévoit qu’une carte « vie privée et familiale » (VPF), « salarié » ou « travailleur temporaire » puisse être délivrée aux personnes en mesure de justifier de 3 années d’activité ininterrompue au sein d’un OACAS, du « caractère réel et sérieux » de cette activité et de « perspectives d’intégration ».

Ce n’est pas le gouvernement qui est à l’initiative de cet article de loi mais des parlementaires issus de divers bords politiques dont l’argumentaire s’est appuyé sur l’image positive de l’abbé Pierre et du mouvement Emmaüs dans la population française. Les députés ont souhaité valoriser « un modèle innovant qui a fait ses preuves et qui est incontestablement d’intérêt public » ainsi que « le formidable parcours d’intégration que proposent les […] communautés Emmaüs » qui « vivent sans aucune subvention publique » et dont « l’activité s’inscrit au cœur de la transition énergétique et solidaire ». La régularisation apparaît dans les débats comme le moyen de reconnaître le « formidable travail [que] mènent [les compagnes et compagnons] depuis plus d’un demi-siècle », leur « labeur quotidien [auprès] des gens qui ont peu de moyens », alors qu’ils « cotisent à l’Urssaf [sans coûter] un sou d’argent public [1] ».

L’objectif initial des parlementaires était de permettre aux personnes accueillies au sein d’un OACAS depuis au moins 3 ans d’obtenir une carte de séjour de plein droit. Face à l’opposition du gouvernement, les parlementaires ont fait évoluer leur première proposition, la nouvelle version permettant l’obtention d’une carte de séjour dans le cadre de l’admission exceptionnelle, donc à la discrétion du préfet.

Le processus parlementaire, soutenu et suivi de près par Emmaüs France, a aussi questionné le mouvement en interne : les communautés sont-elles capables d’accompagner efficacement les compagnes et compagnons dans leurs démarches de régularisation ? Les acteurs de terrain ont-ils les moyens de se spécialiser en droit des étrangers ? Est-ce un objectif ? Après combien d’années le temps de présence en communauté est-il significatif ? La création dans le Ceseda d’un article dédié aux compagnes et compagnons a tout de même été largement applaudie. Elle a aussi créé de grands espoirs.

Une carte inappropriée

Les conditions d’obtention d’un titre de séjour ont été précisées par un décret d’application et une circulaire.

Le décret [2] prévoit que le responsable de la communauté rédige un rapport « précisant la nature des missions effectuées et leur volume horaire, permettant de justifier de trois années d’activité ininterrompue exercée [au sein de la structure], ainsi que du caractère réel et sérieux de cette activité ; ce rapport précise également les perspectives d’intégration de l’intéressé au regard notamment du niveau de langue, des compétences acquises et le cas échéant, de son projet professionnel ainsi que des éléments tirés de la vie privée et familiale ». Ce rapport est l’élément central du dossier, ce qui donne une grande importance à la « validation » du dossier par le responsable et remet en cause le fait qu’une demande de titre de séjour est avant tout une démarche individuelle. S’il semble normal que la personne atteste de son expérience à Emmaüs, il est surprenant d’attendre du responsable qu’il apporte des éléments sur sa vie privée et familiale. Les compagnes et compagnons n’ont aucunement l’obligation de transmettre des éléments sur leur vie en dehors de la communauté, leurs projets ou leur passé, ce qui est d’ailleurs l’un des principes fondateurs des communautés.

La circulaire [3], pour sa part, apporte de nouvelles précisions dont certaines posent des difficultés. Le fait que l’activité doive correspondre à un volume horaire supérieur à 30 heures par semaine n’est par exemple pas vraiment adapté. Les activités liées à la vie communautaire (participation aux repas, aux loisirs, aux actions de solidarité, etc.) sont aussi importantes que les activités dites « économiques », et le niveau d’activité dépend des capacités de chacun : les communautés accueillent parfois des personnes cassées, fatiguées, fragiles, âgées ou handicapées.

Sur la nature de la carte, la circulaire ajoute un critère qui ne correspond absolument pas aux dispositions du Ceseda. Elle conditionne l’obtention d’une carte VPF, censée être délivrée aux personnes ayant établi en France le centre de leurs intérêts privés et familiaux, à l’existence de liens en dehors de la communauté. Elle néglige ainsi les relations développées au sein de la communauté, avec les autres compagnes et compagnons, les bénévoles, les salariés, les clients, les membres des associations partenaires, voire l’engagement fort de certains au sein du Mouvement. Surtout, l’instruction du gouvernement préconise aux préfets de délivrer aux personnes « dont le projet serait de demeurer dans la communauté [et] en l’absence de toute promesse d’embauche ou de liens privés et familiaux en dehors de la communauté » une carte « travailleur temporaire ». Au lieu de créer un nouveau type de carte de séjour adapté, le ministère conseille à l’administration de délivrer une carte inappropriée : quelle durée de validité d’une carte « travailleur temporaire » pour une personne qui n’est pas en CDD ? Quels critères de renouvellement ? Cette carte permettra-t-elle à son détenteur de travailler dans le cadre d’un contrat à l’extérieur du mouvement ? Les retours de terrain ont confirmé l’incohérence de cette préconisation.

Diversité des pratiques

Dans la grande majorité des départements, les premières personnes souhaitant déposer un dossier en référence à l’article L. 313-14-1 du Ceseda ont été confrontées à l’incompréhension des agents préfectoraux et réorientées vers des procédures non adaptées – régularisation par le travail principalement –, voire ont essuyé des refus. Elles ont été contraintes de se présenter accompagnées par des salariés ou des bénévoles du Mouvement en mesure d’expliquer le fonctionnement communautaire et les nouvelles dispositions. Les communautés qui accueillent un grand nombre de compagnes et compagnons – parfois plus de 100 – n’ont pas pu aider à la constitution des dossiers à la hauteur des attentes des personnes entrant dans les critères du nouvel article. Des systèmes de priorisation ont parfois été mis en place, sur la base de l’ancienneté dans la communauté, sur le territoire, de l’urgence de la situation ou encore de la solidité du dossier. Certaines personnes ont donc dû attendre plusieurs mois après l’entrée en vigueur des textes.

D’après les remontées des communautés, Emmaüs France constate qu’il existe une grande diversité de pratiques d’un département à l’autre. Les demandes effectuées au titre de l’admission exceptionnelle au séjour doivent, dans certains départements, être envoyées en courrier recommandé avec accusé de réception, ce qui signifie que les personnes ne reçoivent pas de récépissé ni d’autre document attestant du dépôt et valant autorisation de séjour. Dans d’autres départements, les compagnes et compagnons n’arrivent tout simplement pas à obtenir de rendez-vous pour déposer leurs dossiers.

Lorsqu’ils sont délivrés, certains récépissés autorisent à travailler, d’autres non. Les pièces justificatives attendues sont différentes d’une préfecture à l’autre : certaines ont élaboré une liste spécifique pour les dossiers déposés au titre du L. 313-14-1 du Ceseda mais d’autres remettent une liste correspondant à des dispositions légales différentes, donc inadaptée.

Même les demandes de compagnes et compagnons ayant des profils similaires sont traitées différemment : la délivrance d’une carte VPF est parfois conditionnée par l’existence de liens familiaux alors que dans d’autres cas des liens personnels et des « perspectives d’intégration » solides sont suffisants. Des personnes n’ayant pas de promesse d’embauche ont reçu une carte « salarié » ou « travailleur temporaire ». Le cas des ressortissants algériens est significatif : certaines préfectures leur délivrent des titres et d’autres non, tandis que d’autres encore refusent d’instruire leurs demandes, invoquant la primauté des accords franco-algériens.

L’hétérogénéité des pratiques peut en partie être expliquée par le fait que l’administration locale connaît peu ou pas les dispositions liées au statut OACAS, qui concerne un petit nombre d’associations en France. Surtout, les retours de terrain démontrent que le mécanisme d’admission exceptionnelle au séjour induit des pratiques discrétionnaires, mettant en cause l’égalité de traitement sur le territoire national, malgré le décret et la circulaire.

Autre difficulté notoire : des compagnes et compagnons ont reçu des cartes « travailleur temporaire » avec la mention « voir autorisation de travail », autrement dit sans autorisation de travail (!). Les préfectures se sont ainsi saisies d’une possibilité ouverte par la circulaire, mais ont délivré cette carte à des personnes dont le projet n’était pas de rester dans la communauté et qui avaient légitimement demandé une carte VPF. Outre l’incohérence manifeste d’une carte « travailleur temporaire » n’autorisant pas à travailler [4], cette option laisse les demandeurs dans une grande précarité.

Très concrètement, pour que les dispositions légales soient respectées, les communautés Emmaüs ont tout intérêt à se rapprocher des services préfectoraux. Il existe dans la plupart des territoires une volonté d’établir des liens de confiance : déposer des dossiers solides en échange de leur examen bienveillant. Certaines communautés travaillent déjà en partenariat avec l’administration locale où elles sont reconnues parce qu’elles proposent, par exemple, des places d’hébergement d’urgence. D’autres ont sollicité des rendez-vous institutionnels afin de faire connaître le fonctionnement des communautés, ainsi que les nouvelles dispositions en faveur de la régularisation des compagnes et compagnons. Cela a été très positif dans certains cas, avec la mise en place d’une procédure « spéciale Emmaüs » : plages horaires dédiées, commission spécifique, pré-instruction des dossiers en présence de salariés de la communauté, etc. Certains des acteurs communautaires ont de ce fait été amenés à freiner des dépôts de dossiers, afin que ceux-ci soient convenablement étudiés. Cela renforce le sentiment des compagnes et compagnons d’être traités différemment en fonction du lieu où ils vivent et questionne l’autonomie des demandeurs, dans l’incapacité de déposer un dossier sans l’attestation fournie par le responsable.

Un an et demi après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, 451 compagnes et compagnons ont déposé des demandes de titres de séjour en référence au L. 313-14-1 du Ceseda : 216 ont obtenu une carte de séjour (54 % portant la mention « vie privée et familiale », 24 % « salarié », 13 % « travailleur temporaire » sans mention particulière et 9 % « travailleur temporaire » avec mention « voir autorisation de travail ») et 12 ont essuyé des refus. La moitié des demandes n’a pas encore été traitée [5]. Si le nombre de réponses positives est limité par rapport au nombre de dossiers déposés (compte tenu de la longueur des délais de traitement notamment), chaque carte de séjour obtenue est une victoire. Nombre de compagnes et compagnons concernés avaient perdu espoir et voyaient leurs démarches bloquées après des refus, souvent accompagnés d’obligation de quitter le territoire français (OQTF). La création de l’article L. 313-14-1 du Ceseda a débloqué de nombreuses situations individuelles.

Plus globalement, la nouvelle loi a permis de faire connaître et reconnaître le statut des compagnes et compagnons, leur travail quotidien pour faire vivre les communautés, leur implication dans des actions de solidarité auprès des plus précaires, et leur place dans la société française. L’enjeu pour Emmaüs France est que cette première avancée se concrétise et ouvre réellement droit à un titre de séjour, sur tout le territoire français. Le combat continue !




Notes

[2Décret n° 2019-141 du 27 février 2019 pris pour l’application de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie et portant diverses dispositions relatives au séjour et à l’intégration des étrangers.

[5Données issues d’un questionnaire transmis aux communautés en juillet 2020 et auquel 78 ont répondu, soit 67 % des communautés agréées OACAS.


Article extrait du n°126

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Dernier ajout : vendredi 18 décembre 2020, 12:45
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