Article extrait du Plein droit n° 65-66, juillet 2005
« Étrangers en Europe, étrangers à l’Europe »

Royaume-Uni : Le pragmatisme poussé à l’extrême

Bernard Ryan

Law School, University of Kent, Canterbury, England
L’aspect utilitariste de la politique britannique récente d’immigration et d’asile a été transposé de la sphère interne à celle de l’Union européenne. De même que le Labour a encouragé l’immigration économique « qui profite au Royaume-Uni », et réduit de manière importante le nombre de demandeurs d’asile, son attitude vis-à-vis de la politique menée par l’UE s’est traduite par un pragmatisme visant à échapper à toutes les mesures susceptibles de lui imposer des obligations.

Le printemps 2005 est un excellent moment pour évaluer l’interaction entre la politique britannique sur l’immigration et l’asile et celle de l’UE.

Le Royaume-Uni sort d’une campagne électorale qui s’est conclue par un troisième mandat pour le gouvernement du « New Labour ». Il n’est pas inutile de rappeler que c’est l’élection du premier gouvernement Blair, le 1er mai 1997, qui a débloqué les relations entre le Royaume-Uni et ses partenaires européens et conduit très rapidement à la signature du traité d’Amsterdam qui, pour la première fois, place la politique d’immigration et d’asile dans le cadre de l’Union européenne.

Une série de protocoles considérés comme faisant partie du traité d’Amsterdam a donné au Royaume-Uni une grande liberté de choix vis-à-vis de la politique de l’Union européenne. Le droit de maintenir les contrôles aux frontières avec les États membres, et l’existence de liens particuliers avec l’Irlande a été confirmé ; de même, le droit de décider unilatéralement d’appliquer ou non les règles relatives à l’immigration et à l’asile a été reconnu. La seule exception réside dans le fait que le Royaume-Uni ne peut participer aux « acquis Schengen » et aux mesures qui en découlent qu’avec l’accord des États membres partie aux accords de Schengen.

Comment le Royaume-Uni a-t-il exercé ces choix depuis que le traité d’Amsterdam est entré en vigueur en mai 1999 ? Pour résumer, on peut dire que le pragmatisme de la politique interne au Royaume-Uni dans ce domaine s’est traduit par une instrumenta-lisation de l’action de l’Union européenne. Le Royaume-Uni s’est abstenu de participer aux mesures prises par l’Union concernant les migrations légales, mesures qui auraient été susceptibles de lui imposer des obligations. Il a, en revanche, soutenu ses interventions sur l’asile et le contrôle aux frontières lorsque celles-ci étaient conformes à son programme national. Cette stratégie pragmatique, au niveau national comme au niveau de l’UE, s’est bien entendu développée au détriment des migrants et des demandeurs d’asile. Elle a aussi eu pour conséquence de discréditer dans le pays l’idée que l’immigration et l’asile s’inscrivent dans le cadre de normes internationales.

Le New Labour et l’immigration

Afin de comprendre la spécificité de la politique britannique récente au niveau de l’UE, il convient d’examiner le bilan travailliste sur l’immigration depuis 1997. Depuis cette date, l’attitude officielle sur l’immigration a été plutôt plus bienveillante que celle des précédents gouvernements conservateurs. Le nombre de décisions favorables concernant les demandes de permis de travail (y compris leurs prolongations) a plus ou moins triplé entre 1997 (54 050 permis octroyés) et 2003 (154 645). Le nombre de demandes de cartes de résident permanent qui ont abouti est passé de 58 725 en 1997 à 139 675 en 2003. Quant au taux d’attribution de la nationalité britannique (mises à part les attributions automatiques), il a augmenté encore davantage, passant de 37 010 en 1997 à 139 675 en 2003.

Ces très fortes augmentations permettent d’expliquer pourquoi la politique d’immigration et d’asile est devenue l’une des principales cibles des critiques du parti conservateur durant la campagne électorale de 2005. Les conservateurs traditionnels sont habituellement très sceptiques quant aux éventuels avantages d’une immigration significative vers le Royaume-Uni. Le manifeste du parti propose, en particulier, qu’un quota de migrants soit fixé chaque année. Comme ce quota devrait inclure les réfugiés, le manifeste propose également que le Royaume-Uni dénonce la convention de Genève et « se ré-approprie l’ensemble de ses pouvoirs confiés à Bruxelles » dans le domaine de l’asile.

A l’opposé, l’approche instrumentaliste du Labour se trouve résumée dans un slogan politique récent selon lequel il faut « que l’immigration profite au Royaume-Uni ». Alors que le Labour a encouragé l’immigration économique, il l’a fait de façon à optimiser les bénéfices pour les employeurs, tout en minimisant les coûts des dépenses publiques. Un aspect typique de cette approche a été l’ouverture du marché du travail britannique à une main-d’œuvre à bas prix provenant des nouveaux États entrants d’Europe centrale et de l’Est à partir du 1er mai 2004, à laquelle, de plus, n’ont pas été accordés les avantages sociaux.

De même, les ressortissants de pays tiers non européens, titulaires d’un permis de travail, sont en principe liés à un employeur et exclus des avantages sociaux pendant quatre ans, période que le gouvernement propose d’étendre à cinq. La situation la pire est celle des nombreux travailleurs sans papiers dont semble dépendre le secteur de la production alimentaire. Ils n’ont aucun droit au travail et aucun espoir réel de régularisation. Même la tragédie de Morecambe Bay, en février 2004, où au moins vingt-et-un Chinois ramasseurs de coques se sont noyés, n’a pas permis d’inverser la priorité donnée au contrôle de l’immigration au détriment de la protection des étrangers qui travaillent au noir.

Ambivalence à l’égard des familles

Les gouvernements travaillistes successifs ont également fait preuve d’une certaine ambivalence à l’égard du regroupement familial. D’un côté, des droits ont été renforcés par l’intégration, dans le droit interne britannique, de la Convention européenne des droits de l’homme, en particulier de son article 8 qui consacre le droit à la vie privée et familiale. De même, des règles internes ont été réformées de manière à prendre en considération les droits des couples non mariés ayant deux ans de vie commune, y compris les couples de même sexe, les considérant comme des couples mariés. Mais, d’un autre côté, la période d’attente avant que les époux puissent obtenir un droit permanent au séjour est passée d’un an à deux ans, et les mariages en Angleterre et au Pays de Galles impliquant un ressortissant de pays tiers dépourvu d’un droit au séjour permanent au Royaume-uni nécessitent obligatoirement l’autorisation du ministre de l’intérieur.

Des membres de famille d’étrangers résidents au Royaume-Uni ont été particulièrement affectés par les changements légis-latifs qui font désormais dépendre la naturalisation de la réussite à des tests de compétence linguistique et de connaissance « de la vie au Royaume-Uni ». Les conséquences seront encore plus importantes pour les familles si le gouvernement met en œuvre son projet d’appliquer ces tests aux demandes de séjour...

Dans le même temps, les gouvernements travaillistes ont, comme leurs prédécesseurs, poursuivi la politique de réduction du nombre de demandes d’asile faites au Royaume-Uni. Les ministres du Labour étaient en effet particulièrement sensibles au problème de l’asile depuis que les demandes avaient atteint un niveau historique dans les années 1999-2002, oscillant entre 70 000 et 85 000 demandes par an.

Le nombre de demandes étant en gros égal au taux moyen de celui des autres États européens, il s’ensuivit une politique très restrictive de l’immigration. Ceci ajouté à des changements de politique internationale a entraîné la baisse du nombre des demandes qui est passé de 49 405 en 2003 à 33 930 en 2004. Des mesures spécifiques ont été prises afin de réduire le nombre de demandes d’asile. C’est ainsi qu’en juillet 2002 a été supprimé le droit au travail pour les demandeurs d’asile, les rendant ainsi complètement dépendants de l’aide de l’État. Mais le taux des allocations est inférieur à celui des résidents britanniques, et l’aide au logement n’est accordée que si les demandeurs d’asile acceptent d’être logés là où les autorités le décident, avec la conséquence, pour beaucoup d’entre eux, de devoir quitter la région londonienne et donc de s’éloigner de leurs communautés de soutien.

Dans la section 55 de l’Acte sur l’immigration, la nationalité et l’asile de 2002, même ce niveau d’assistance était refusé aux demandeurs d’asile quand on estimait qu’ils n’avaient pas déposé leur demande « dans des délais raisonnables » à compter de leur arrivée au Royaume-Uni. Comme l’entrée en vigueur de cette section 55 devait laisser beaucoup de demandeurs d’asile sans ressources et sans toit, elle a fait l’objet de critiques sévères, y compris de la part des membres de l’appareil judiciaire. Elle a finalement été « neutralisée » par une décision de la Cour d’appel qui a déclaré que sa mise en œuvre serait contraire à la protection contre « les traitements inhumains et dégradants » prévue à l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme.

L’approche fortement utilitariste de l’immigration a également conduit le Royaume-Uni à mettre en question les garanties de protection des personnes. Souvent, le droit de faire appel contre les décisions défavorables à été totalement supprimé, ou du moins a perdu son effet suspensif. Le pouvoir de révision des décisions du tribunal de l’immigration par la Cour a été réduit et aurait probablement été complètement supprimé en 2004 sans les objections des membres actuels et anciens du pouvoir judiciaire. La politique de limitation et de « bureaucrati-sation » de l’aide juridictionnelle bénéficiant aux immigrés et aux demandeurs d’asile est un aspect moins visible du problème, mais d’un effet tout aussi redoutable, puisqu’elle tend à priver les intéressés d’une assistance juridique de qualité.

« Opting out » sur l’immigration

Cet aspect utilitariste de la politique britannique récente d’immigration et d’asile a été transposé de la sphère interne à celle de l’UE . Le Royaume-Uni a fermement refusé de collaborer à la mise en place d’une législation qui aurait facilité l’accès à son propre territoire. Elle n’a même pas accepté le droit élémentaire, pour les nationaux de pays tiers résidant dans un État membre, de se rendre dans un autre État sans visa, comme le prévoit l’article 21 de la convention de Schengen. Le Royaume-Uni a rejeté la recommandation spécifique de la Commission qui l’invitait à intégrer cet article dans sa législation, alors qu’il avait intégré d’autres parties de l’acquis de Schengen en 2000.

Or, ce refus a le même effet pénalisant du côté britannique, puisqu’il empêche un ressortissant de pays tiers (soumis à visa court séjour), pourtant régulièrement établi au Royaume-Uni, de se rendre librement, sans visa, dans les États Schengen sur le continent.

Il n’est guère étonnant que le Royaume-Uni, qui n’a pas souhaité faciliter les déplacements de courte durée, ait également refusé de s’associer aux directives communautaires relatives au droit au séjour des étrangers résidents de longue durée, au regroupement familial, et aux étudiants. Sa réponse a été la même dans tous les cas : le Royaume-Uni n’accepte pas de faire primer des règles communautaires sur ses propres règles et n’appliquera aucun texte européen qui ne soit pas conforme à sa propre législation relative à l’entrée sur son territoire et au contrôle des frontières.

Il est donc quasi certain que le Royaume-Uni adoptera la même position à propos des propositions législatives qui seront élaborées à partir du Livre vert sur l’immigration économique rédigé par la Commission en janvier 2005 ; rappelons-nous qu’elle avait déjà refusé, en 2001, la proposition antérieure sur ce sujet.

« Opting in » sur l’ asile

On pourrait analyser la position des Britanniques sur l’immigration comme étant l’expression somme toute assez orthodoxe d’une volonté de défendre sa « souveraineté nationale » dans un domaine particulièrement sensible politiquement.

Mais sa façon d’envisager l’action de l’Union européenne sur l’asile montre bien que ses motivations ne sont pas basées sur un tel principe. En fait, le Royaume-ni a choisi de participer à tous les développements importants concernant l’asile : le règlement Dublin II sur la désignation de l’État responsable de la demande d’asile, les directives sur les conditions d’accueil et sur la définition des personnes devant bénéficier d’une protection internationale, ainsi que la proposition de directive sur les procédures de demande d’asile.

Pourquoi un tel enthousiasme pour soutenir l’action de l’UE dans le domaine de la protection internationale des demandeurs d’asile ? L’explication est simple : le gouvernement britannique espère que l’action de l’UE aboutira à une réduction du nombre de demandes d’asile déposées sur son territoire. Il est en effet évident que, parmi ceux qui ont demandé l’asile au Royaume-Uni ces dernières années, un grand nombre d’entre eux avaient traversé d’autres pays en chemin avant d’arriver en Angleterre. Le Royaume-Uni a donc donné son accord pour l’adoption du règlement Dublin II dans l’espoir de trouver là un système efficace qui le déchargera de la responsabilité du traitement de nombreuses demandes d’asile.

Le changement devait intervenir à la suite du remplacement d’un accord international (la convention de Dublin) par un règlement (« Dublin II ») liant tous les membres de l’Union européenne, de l’introduction des données Eurodac (relevé des empreintes digitales), et de certaines modifications apportées à la convention antérieure. Une des principales modifications a été l’introduction du concept de « présence illégale tolérée », qui rend responsable de l’examen de la demande d’asile l’État sur le territoire duquel le demandeur a séjourné irrégulièrement pendant cinq mois ou plus.

Cette disposition a été prise en réaction contre l’existence du centre de Sangatte qui a fonctionné entre 1999 et 2002. Adoptée à l’époque, elle aurait abouti à rendre la France responsable des demandes d’asile d’un grand nombre de ceux qui étaient passés par ce centre.

Le soutien apporté par les Britanniques aux directives sur les conditions d’accueil et sur la définition des personnes nécessitant une protection obéissait à une logique différente : il visait à améliorer le niveau de protection des demandeurs d’asile dans les autres États membres afin qu’il soit le même qu’au Royaume-Uni, de manière à dissuader les demandeurs de continuer leur chemin dans l’espoir d’arriver en Angleterre. Il est toutefois permis de douter que des différences de niveau de protection entre les états aient une véritable incidence sur les déplacements des demandeurs d’un endroit à un autre.

Paradoxalement, alors que la politique britannique est devenue de plus en plus restrictive dans ces domaines (définition et accueil), la sévérité des critères que le gouvernement avait lui-même défendue auparavant auprès des autres États membres a fini par représenter une contrainte pour lui-même.

Lors des négociations sur la directive relative aux conditions d’accueil, le Royaume-Uni a fait tout son possible pour en neutraliser l’impact sur sa politique, obtenant même la reconnaissance du principe déplorable qu’un État peut refuser son aide à ceux qui ne font pas leur demande « dans un délai raisonnable ». Cependant, quand la directive est entrée en vigueur, en février 2005, le Royaume-Uni a été obligé de réintroduire le droit au travail pour certains demandeurs d’asile, principe qu’il avait lui-même promu durant les négociations.

On peut ajouter que la directive sur la définition des personnes qui ont besoin d’une protection peut aussi avoir des conséquences imprévues pour le gouvernement britannique : elle donne effet à la convention de Genève dans le système juridique de l’UE, ce qui s’opposerait à toute tentative, de la part des conservateurs, de mettre en œuvre leur politique de dénonciation de cette convention.

Du zèle dans le contrôle de l’immigration

L’obsession du gouvernement britannique à réduire les demandes d’asile est également au cœur de sa politique de sélection et de contrôle de l’immigration. D’une part, le Royaume-Uni, tout en restant à l’extérieur de l’Espace Schengen et de son système de visas, a maintenu de manière stricte les contrôles visant les ressortissants des États membres de l’Europe continentale. Ces dernières années ont vu en effet un net renforcement des contrôles pratiqués sur le trafic trans-Manche. Un système de « pénalités civiles » a été mis en place prévoyant des amendes pour les conducteurs et les transporteurs qui transporteraient des clandestins à bord, même à leur insu. Le Royaume-Uni a obtenu l’introduction de « contrôles juxtaposés » sur les lieux de départ sur le continent – d’abord à l’entrée du tunnel sous la Manche, puis dans les gares de l’Eurostar, et enfin dans les ports des ferry du côté français. Quoi qu’il en soit, les accords internationaux autorisant les contrôles juxtaposés prévoient que les demandes d’asile faites avant le départ, même auprès des agents du pays de destination, relèvent de l’autorité du pays de départ.

Malgré le maintien de contrôles aux frontières internes, le Royaume-Uni a accepté de participer à certains aspects de la politique commune sur les contrôles de l’immigration dans l’UE et dans l’espace Schengen, en particulier à deux mesures faisant partie de l’acquis de Schengen sur l’immigration : le principe de la responsabilité des transporteurs de passagers sans papiers, et les sanctions en cas d’aide à l’immigration clandestine. Parmi les mesures décidées par l’UE, le Royaume-Uni a choisi de s’associer à la reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement, ainsi que des formats de visas et des autorisations de séjour. Il a également participé à une série de mesures opérationnelles aux frontières extérieures, en particulier dans les Balkans, en Méditerranée et dans la zone des Iles Canaries. L’objectif général est clair : s’engager activement dans le renforcement des contrôles de l’immigration dans l’ensemble de la zone UE/Schengen, dans l’espoir de voir les mesures prises se traduire par la diminution de l’immigration irrégulière et des demandes d’asile au Royaume-Uni.

Le point de vue britannique n’est pas sans contradictions dans ce domaine. On peut se demander si sa participation aux diverses initiatives de contrôle de l’immigration est vraiment nécessaire. Étant donné que le Royaume-Uni et les États membres de l’Europe continentale maintiennent des contrôles à leurs frontières, quelle est l’utilité de conclure des accords de réciprocité sur la responsabilité des transporteurs ou l’éloignement ? Par ailleurs, le Royaume-Uni s’est trouvé exclu de la réglementation décidée par l’Agence européenne de gestion des frontières extérieures qui exige que des critères d’identification biométriques figurent sur les passeports de l’UE. Les procédures judiciaires qu’elle a engagées pour contester son exclusion de ces dispositifs amèneront la Cour de justice à définir les mesures qualifiées de « mesures d’immigration élaborées à partir de l’acquis de Schengen ».

Au niveau politique, la non-application de ces mesures par le Royaume-Uni révèle la difficulté de soutenir la motivation/participation britannique sur certains aspects de la politique d’immigration (la coopération dans la gestion de l’immigration), tant qu’il se refuse d’accepter les prémices sur lesquels est fondée cette même politique (suppression des frontières internes).

Le fait de laisser le Royaume-Uni adopter une position particulière quant à l’action sur l’immigration et l’asile de l’UE a-t-il réellement un impact ? Après tout, on pourrait prétendre que le résultat en a été la promotion des objectifs de l’action de l’UE. Les mesures sur l’asile ont imposé aux Britanniques des choix destinés à limiter les droits des demandeurs d’asile, alors que la participation britannique a contribué de façon modeste à la gestion de l’immigration. Et pourtant, une instrumen-talisation poussée à cet extrême a une série de conséquences négatives. En premier lieu, l’attitude sélective du Royaume-Uni renforce son pragmatisme au niveau interne. Ici, la question-clé est « qu’est ce qui fonctionne pour le Royaume-Uni ? » et il n’y a plus moyen de raisonner sur la base des droits fondamentaux ou des intérêts légitimes des migrants eux-mêmes.

Le pouvoir dont dispose le gouvernement de refuser d’appliquer les développements de l’UE fait qu’il est beaucoup plus difficile de faire accepter ces derniers comme référence pour fonder la mise en cause des mentalités régissant la politique interne de l’immigration. Il existe peut être un lien plus sérieux entre les choix du Royaume-Uni concernant l’UE et la tendance grandissante à remettre en question toutes les normes internationales en rapport avec l’immigration. Après tout, la politique conservatrice prônant la dénonciation de la convention de Genève peut être envisagée tout simplement comme une version plus radicale que celle avancée par les membres du gouvernement travailliste. En effet, en juin 2000 et à nouveau en février 2001, le ministre de l’intérieur de l’époque, Jack Straw, a demandé une révision de la Convention de Genève sur la question du statut des réfugiés. Cette demande a été suivie par celle faite par Tony Blair, en janvier 2003, qui a évoqué la possibilité de déroger à la Convention européenne des droits de l’homme dans le cas où le nombre de demandes d’asile demeurerait à son niveau habituel. En fait, lorsque les intérêts britanniques immédiats deviennent la pierre de touche de toute la politique, on constate que les engagements internationaux sont considérés comme négociables.

Des dangers existent au niveau de l’UE également. La volonté d’utiliser l’action de l’UE comme un moyen d’imposer des obligations à d’autres États membres tend à discréditer l’incidence des normes de l’UE.

Plus important encore : les objectifs de l’action de l’UE ne peuvent être pleinement atteints sans la participation du Royaume-Uni. Les objectifs des mesures prises au sein de l’UE sont notamment l’aboutissement du marché unique, la prévention d’une concurrence abusive entre les États membres dans leur traitement des ressortissants des pays tiers, et la protection des droits fondamentaux en temps qu’objectif légitime en soi au niveau de l’UE. Rien ne peut être totalement réalisé quand un État membre peut refuser de participer.

Récemment on s’est intéressé au cadre institutionnel régissant les domaines de l’immigration et de l’asile. Une décision du Conseil en 2004 a eu pour conséquence que la plupart des décisions prises sur l’immigration et l’asile le seront par la procédure de co-décision et à la majorité qualifiée à partir du 1er janvier 2005. Le projet de Constitution européenne contient des propositions de réformes, en particulier sur la compétence et le rôle de la Cour de justice. Le gouvernement britannique a soutenu les deux propositions, en espérant qu’elles faciliteront l’accomplissement des objectifs au niveau de l’UE. Ce qui est surprenant, et regrettable, c’est que cette réforme n’a pas encore conduit à une réévaluation des arrangements spéciaux qui s’appliquent au Royaume-Uni.

(Traduction : Catherine Goldet et Ann Dana)



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Dernier ajout : lundi 7 avril 2014, 16:01
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