Article extrait du Plein droit n° 28, septembre 1995
« Les nouvelles batailles de Poitiers »

Quand la sécu ignore les décisions de justice

Danièle Lochak

 
On sait bien que l’administration n’est pas toujours encline à respecter spontanément et scrupuleusement l’autorité de la chose jugée. Mais entre le fait de traîner les pieds pour exécuter une décision de justice et le fait d’inciter ouvertement les services à ne pas tenir compte d’une jurisprudence claire et constante des tribunaux, il y a un pas… que certains, dans l’administration, n’hésitent pas à franchir.

Certaines circulaires contiennent des consignes troublantes, qui ne laissent pas d’étonner quiconque a une connaissance même rudimentaire des quelques principes de base régissant l’État de droit. S’y exprime en effet en toutes lettres le peu de cas que l’administration fait des décisions de justice.

La protection sociale constitue un domaine privilégié de tels comportements désinvoltes, sans doute en raison des enjeux financiers que comporte la reconnaissance de certains droits. On se rappelle, par exemple, que bien avant l’entrée en vigueur de la loi Pasqua, les caisses refusaient assez systématiquement, quoique illégalement, de verser les prestations dues aux ayants droit dépourvus d’autorisation de séjour, tout en sachant pertinemment que les tribunaux leur donneraient tort en cas de contentieux.

Le même phénomène se reproduit en ce qui concerne le versement des prestations non contributives, non seulement avec la bénédiction des autorités de tutelle, mais sur leur incitation directe. Rappelons qu’un certain nombre de prestations, dites « non contributives » parce que financées par l’impôt et non par des cotisations, sont dans l’état actuel de la législation française réservées aux nationaux, auxquels sont désormais assimilés les ressortissants communautaires. Le Conseil constitutionnel a bien stigmatisé, dans une décision qui remonte – déjà ! – à 1990, cette discrimination à l’égard des étrangers, mais qu’importe : aussi longtemps que la loi n’a pas été modifiée, les autorités administratives sont en droit de continuer à l’appliquer. Sous réserve toutefois, des conventions internationales qui prévoiraient un régime plus favorable et qui doivent prévaloir sur la loi interne.

L’ignorance des accords de coopération

Or, précisément, dans un arrêt important du 7 mai 1991, Mazari c/CPAM de Grenoble, la Cour de cassation a reconnu que les ressortissants algériens avaient droit en France à l’allocation supplémentaire du fonds national de solidarité (FNS) dans les mêmes conditions que les ressortissants français. Elle s’est fondée, pour parvenir à cette conclusion, sur les termes de l’accord de coopération conclu en 1978 entre la CEE et l’Algérie, qui prévoit que les ressortissants algériens bénéficient dans le domaine de la sécurité sociale « d’un régime caractérisé par l’absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport aux propres ressortissants des États membres dans lesquels ils sont occupés », et sur la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes qui avait jugé, dans un arrêt du 24 février 1987, que l’allocation en question entrait bien dans le champ d’application de l’accord.

La portée de l’arrêt dépasse largement le cas d’espèce. En effet, le raisonnement tenu pour l’allocation supplémentaire du FNS est directement transposable à d’autres allocations, à commencer par l’allocation aux adultes handicapés (AAH), que la législation interne réserve aussi aux nationaux. Il est également transposable aux ressortissants de nombreux autres pays, puisque la CEE a conclu des accords de coopération ou d’association qui comportent une clause identique avec douze pays méditerranéens dont le Maroc, la Tunisie et la Turquie [1].

Depuis cette décision, les caisses continuent pourtant couramment à refuser le bénéfice du FNS et de l’AAH aux étrangers qui devraient en bénéficier. Or, au lieu de les inciter à respecter les accords internationaux et les décisions de justice, les autorités de tutelle observent l’attitude exactement inverse.

Ainsi, une DRASS l’ayant interrogé sur les suites à donner à l’arrêt Mazari, le Directeur de la sécurité sociale lui répond le 26 janvier 1993 en ces termes : « Comme suite à votre courrier cité en référence, dans l’arrêt Mazari rendu le 7 mai 1991, la cour de cassation a certes reconnu l’applicabilité directe aux travailleurs algériens des dispositions de l’accord de coopération CEE-Algérie prévoyant l’égalité de traitement avec les travailleurs nationaux, en matière de sécurité sociale, sur le territoire français. Il s’agissait en l’espèce du service de l’allocation supplémentaire du FNS à un ressortissant algérien titulaire d’une pension française d’invalidité et résidant sur le territoire français. Cet arrêt reste pour l’instant d’espèce et n’a pas entraîné de modification de la législation française en vigueur ». Autrement dit : faites comme s’il n’existait pas.

Des circulaires qui laissent pantois

Le termes de cette lettre laissent pantois. On croit savoir que son signataire a fait l’ENA. On s’étonne donc 1. qu’il ne fasse pas la différence entre un arrêt d’espèce et un arrêt de principe ; 2. qu’il fasse semblant d’ignorer que les traités internationaux l’emportent sur les lois internes contraires. Sans doute, à l’époque où il a fait l’ENA, le Conseil d’État n’avait-il pas encore rendu l’arrêt Nicolo qui date de 1989 [2], mais il est malgré tout probable que son écho est parvenu jusqu’aux directions centrales des ministères !

La lettre n’était peut-être pas destinée à une large diffusion. Mais il n’en va pas de même de la circulaire du 17 février 1995 (référencée : DSS/AAF/A 1 n° 95-11 et publiée au B.O.). Elle émane, là encore, de la direction de la sécurité sociale et elle concerne l’application de la loi Pasqua ; plus précisément, elle commente le décret du 21 septembre 1994 qui fixe la liste des titres de séjour permettant d’attester de la régularité du séjour et du travail en vue de bénéficier des prestations de sécurité sociale.

Dans le paragraphe consacré à l’allocation aux adultes handicapés, la circulaire commente en ces termes les dispositions du décret : « la liste des titres fixée par ce texte pour la liquidation des pensions d’invalidité (cf. art. D. 161-2-1-1) est applicable à l’AAH "sans préjudice des conditions fixées par ailleurs pour le bénéfice de [cette] prestation". Ces dispositions n’ont donc pas pour effet de modifier la nature juridique ou le champ de l’allocation. Elles ne seraient applicables qu’aux ressortissants d’États ayant passé des accords de coopération avec la Communauté européenne qui se verraient reconnaître des droits à l’AAH à la suite d’actions contentieuses ».

Décodons cette prose alambiquée. Il a bien fallu, expose le rédacteur de la circulaire, prévoir dans le décret quels étaient les titres exigibles des personnes qui demandent le bénéfice de l’AAH. Mais attention : la mention de ces titres dans le décret n’implique pas pour autant que tout étranger titulaire d’un de ces titres doive bénéficier de l’AAH (jusqu’ici, rien à dire). Quant aux Algériens, Marocains et autres Tunisiens, il n’est pas question de leur verser l’AAH comme ça, sans autre forme de procès (c’est le cas de le dire) : on attendra qu’ils aient fait un recours en justice, et alors seulement, on leur donnera ce qu’ils réclament.

On notera que l’auteur de la circulaire ne fait pas semblant d’ignorer la jurisprudence, il ne prétend même plus que les décisions rendues sont des arrêts d’espèce : il préconise simplement de n’en tenir aucun compte, à charge pour les intéressés de provoquer eux-mêmes du contentieux.

En encourageant de tels comportements, on sait – car c’est bien l’objectif poursuivi – qu’on empêchera en pratique un grand nombre de personnes, privées des conseils et de l’appui des associations ou d’un avocat, de faire valoir leurs droits, ce qui est inadmissible. Tout comme est inadmissible cette forme d’aveu exprès par lequel l’administration avertit par avance qu’elle n’appliquera pas la loi.





Notes

[1Voir sur ce point la brochure Protection sociale des étrangers : deux décisions capitales (décembre 1992), ainsi que la brochure éditée par le Gisti en collaboration avec d’autres associations : Les engagements internationaux de la France pour les handicapés et les retraités étrangers. Vers une égalité de traitement ? (juin 1994).

[2Depuis cet arrêt, le Conseil d’État admet désormais que les dispositions d’une convention internationale doivent prévaloir sur la loi interne contraire, même postérieure à la convention.


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Dernier ajout : lundi 30 juin 2014, 17:45
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