Article extrait du Plein droit n° 50, juillet 2001
« L’enfermement des étrangers »

Rétention : une indignation oubliée

Alexis Spire

Sociologue, Université de Nantes.
A la fin des années 70, le projet du gouvernement de donner un cadre légal à l’internement d’étrangers en instance d’expulsion avait suscité, dans les rangs de l’opposition de l’époque, mais aussi chez certains élus de droite, colère et indignation. En vingt ans, la banalisation de cette mesure et son maintien au gré des alternances politiques ont fini par rendre consensuel et acceptable l’enfermement d’étrangers n’ayant commis aucune autre infraction que d’avoir voulu séjourner en France.

La détention d’étrangers en instance d’éloignement a d’abord été beaucoup utilisée dans les années 60, à l’encontre de ressortissants Algériens : à cette époque, l’administration pratique couramment, et en toute illégalité, cette forme d’internement pour se donner le temps et les moyens d’exécuter des mesures d’éloignement qui ne se font pas encore par avion et qui nécessitent un certain délai.

Dès 1964, les étrangers, pour la plupart Algériens, sont escortés jusqu’au centre d’Arenc [1] où ils sont retenus dans l’attente d’un prochain bateau. Placé sous la surveillance des CRS jusqu’en 1969, ce hangar, situé dans l’enceinte du port de Marseille, est ensuite utilisé par la police de l’air et des frontières, toujours dans le même but de tenir enfermés des étrangers en instance d’expulsion ou qui se sont vu refuser l’accès au territoire. A partir du début des années 70, ces détentions arbitraires se généralisent et la durée de l’enfermement s’allonge au point parfois d’atteindre vingt jours mais ces pratiques ne suscitent aucune résistance, faute d’apparaître au grand jour.

En avril 1975, l’existence du centre d’Arenc est dévoilée au grand public à l’occasion d’une procédure juridique engagée par le syndicat des avocats de France contre la séquestration d’un ressortissant marocain.

A la suite d’une campagne médiatique et politique exigeant la fermeture de cette « prison clandestine », le ministère de l’intérieur tente de donner a posteriori une base réglementaire à cette pratique de l’internement. Se référant à l’article 120 du code pénal qui résulte lui-même d’une loi de 1933, la circulaire du 21 novembre 1977 stipule que les étrangers en instance d’expulsion pourront être admis dans un établissement pénitentiaire pendant une durée ne pouvant excéder sept jours. Ne fixant ni les formes ni les conditions de la privation de liberté, ce texte est annulé le 7 juillet 1978 par le Conseil d’État à la suite de requêtes présentées par le syndicat des avocats de France et par M. Essaka, un étudiant camerounais passé par Arenc. Décidé à aller jusqu’au bout, le gouvernement reprend alors les principales dispositions de la circulaire annulée dans un décret publié le 9 décembre 1978. La durée de la détention n’est plus limitée à un maximum de sept jours mais « au temps strictement nécessaire à l’exécution effective de l’expulsion  ».

Quelques mois plus tard, le projet de loi Bonnet élargit cette possibilité d’internement aux étrangers auxquels le séjour a été refusé. Initialement, il prévoit que l’administration pourra, à condition d’en informer le Procureur de la République, maintenir dans des locaux ne dépendant pas de l’administration pénitentiaire un étranger – refoulé ou expulsé – pendant le temps nécessaire à son départ. Consacré à l’élargissement de la procédure d’expulsion, le projet de loi Bonnet est complété par un projet de loi défendu par le ministre du travail Stoléru qui est destiné à rendre possible le non renouvellement des titres de séjour et de travail. Pour des raisons de stratégie politique et d’efficacité, le gouvernement entreprend de présenter les deux projets séparément, même s’ils appartiennent à un édifice global qui a pour effet, sinon pour objet, de déstabiliser l’ensemble des étrangers résidents.

Les premières réactions de vive hostilité à ces deux projets émanent de juristes qui multiplient les tribunes médiatiques pour dénoncer l’emballement répressif. Jacques Robert, professeur de droit à Paris 2 intervient dans Le Monde du 28 mai 1979 pour dénoncer un projet « injuste, inopportun et dangereux  ». Quelques mois plus tard, dans un texte intitulé « L’engrenage discret de l’arbitraire  », Paul Teitgen, alors conseiller d’État honoraire, prévient qu’« on institue en France, pour la première fois depuis 1957, l’internement administratif  » [2]. Les arguments développés par ces juristes sont ensuite repris au cours des différents débats parlementaires.

Au cours du premier débat à l’Assemblée nationale, le texte du gouvernement fait l’objet des plus vives réserves, pas seulement dans les rangs de l’opposition. N. About (UDF), rapporteur de la commission des lois, propose d’atténuer « un mécanisme de refoulement à grande échelle de tous les immigrés dont l’appareil économique n’aurait plus momentanément besoin  » [3]. Mais les attaques les plus virulentes émanent des rangs socialistes de l’époque. Raymond Forni, l’actuel président de l’Assemblée nationale, qui n’est alors que député de l’opposition, prend la tête de la contestation pour s’employer à démontrer l’inconstitutionnalité de ce type d’internement : « l’article 3 du projet de loi qui n’a d’autre objet que de légaliser l’arbitraire pratiqué dans des centres comme celui d’Arenc, permet la détention d’étrangers auxquels est refusée l’autorisation d’entrer ou de séjourner sur le territoire français  » [4]. Soutenu dans sa démarche par le groupe communiste, il invoque l’article 66 de la Constitution, selon lequel « nul ne peut être arbitrairement détenu  ». Bernard Derosier, autre député socialiste, annonce quant à lui que « les socialistes refusent de donner un brevet de légalité à ces graves atteintes aux droits de l’homme  ».

Bernard Stasi, député UDF, s’indigne : « ce texte malmène quelque peu certains principes juridiques, et en particulier le principe essentiel de notre droit qui veut que l’autorité judiciaire soit la gardienne des libertés individuelles  ». Enfin, pour François Massot, représentant le Mouvement des radicaux de gauche, « l’aspect le plus grave du projet a trait au développement de l’internement administratif en temps de paix, ce qui est sans précédent historique dans notre pays  ». Mais la palme de la lucidité revient à l’actuel ministre de la défense, Alain Richard, qui se montre à l’époque le plus vindicatif : « Au regard des traditions de notre pays et des précédents encore présents dans certaines mémoires de l’internement administratif et dont aucun de nous n’a à être fier, nous introduisons un instrument dangereux dans l’arsenal juridique  » [5]. Dénonçant les risques pour la liberté d’aller et venir que ferait courir la légalisation des centres d’internement administratif, il précise : « il s’agit de locaux qui ne dépendent pas de l’administration pénitentiaire et dans lesquels ne peut pas s’exercer légalement un contrôle des conditions de détention par une autorité de justice  » [6].

Curieusement, les plus grandes résistances au projet vont émaner du Sénat. Après avoir refusé de se prononcer sur le texte avant d’avoir eu connaissance du projet de loi Stoléru, les sénateurs parviennent, en première lecture, à restreindre de manière significative l’arbitraire de l’internement.

Lors de l’examen du projet en seconde lecture, les sénateurs communistes et socialistes reprennent les arguments développés par leurs collègues députés. M. Béranger, du Mouvement des radicaux de gauche, considère le projet comme « rétrograde » et portant atteinte aux principes fondamentaux du droit français : « Certes au-delà d’un délai de quarante-huit heures, un magistrat sera appelé à intervenir. Mais son intervention risque d’être purement formelle puisqu’il n’aura pas à apprécier le comportement de l’étranger  » [7].

Certains sénateurs de droite sont également indignés par les procédés arbitraires légalisés dans le projet de loi : M. Pillet, centriste, parvient ainsi à faire adopter un amendement assurant une voie de recours aux étrangers faisant l’objet d’une interdiction d’entrée sur le territoire. De plus, à l’initiative des groupes socialistes, communistes et de quelques centristes, les sénateurs parviennent à renforcer des garanties du contrôle de l’autorité judiciaire : le juge devra vérifier si la prolongation de la détention au-delà de quarante-huit heures est bien rendue nécessaire par l’impossibilité d’assurer le voyage retour. Finalement, au terme d’une séance houleuse et animée, les sénateurs rejettent le projet de loi par 110 voix contre et 90 pour [8].

Réexaminé le 6 décembre 1979, le projet de loi est tout de même adopté en troisième lecture par l’Assemblée nationale. Le gouvernement a été contraint d’accepter certains amendements votés par le Sénat, mais il est parvenu à imposer le principe de l’internement des étrangers pour garantir l’effectivité des mesures d’éloignement.

Le désaveu partiel du Conseil constitutionnel

Saisi le 12 décembre 1979 par les groupes socialistes, communistes et radicaux de gauche, le Conseil constitutionnel invalide la disposition la plus dure du texte, celle qui permettait de détenir l’étranger en instance d’expulsion dans des locaux dépendant de l’administration pénitentiaire « pendant le temps strictement nécessaire à son départ  ». D’après le Conseil, cette détention, réalisée en dehors de tout contrôle d’une instance judiciaire (le juge ne devait intervenir que pour prolonger la détention au delà de sept jours) constitue une atteinte au principe constitutionnel selon lequel « Nul ne peut être arbitrairement détenu  ». Malgré ce désaveu, le gouvernement persévère en se prévalant du décret du 9 décembre 1978 qui, lui, n’a pu être annulé. Mais pour que la légalisation de ces pratiques devienne incontestable, une disposition sur l’incarcération des étrangers expulsés est insérée dans la loi du 2 février 1981 (« loi Sécurité et liberté »), et, afin d’éviter la censure du Conseil constitutionnel, certaines garanties sont accordées aux intéressés : la durée de l’internement administratif est limitée à quarante-huit heures ; au-delà, l’internement est placé sous contrôle judiciaire et le Procureur de la République est informé de la détention ; enfin, l’intéressé peut demander l’assistance d’un interprète, d’un conseil, d’un médecin pendant la durée de la détention et il dispose d’une voie de recours en cassation si le juge ordonne la prolongation de la détention.

En revanche, la disposition selon laquelle « l’étranger qui n’est pas en mesure de déférer immédiatement à la décision lui refusant l’autorisation d’entrer sur le territoire français peut, s’il y a nécessité, être maintenu dans des locaux ne relevant pas de l’administration pénitentiaire pendant le temps strictement nécessaire à son départ  » n’a pas été censurée par le Conseil constitutionnel. Les « sages » ont ainsi rejeté les arguments selon lesquels cette mesure aurait été contraire au droit d’asile reconnu par la Constitution, et ont estimé que ce « maintien » dans des locaux non encore précisés par la loi ne pouvait s’apparenter à une détention arbitraire. Pourtant, les garanties du contrôle judiciaire sur cette forme d’internement administratif sont minces : le Procureur de la République (magistrat du parquet hiérarchiquement subordonné au Garde des Sceaux), doit être informé et le maintien ne peut être prolongé au delà de quarante-huit heures que si le président du tribunal de grande instance (magistrat du siège) reconnaît qu’il est nécessaire pour assurer le départ de l’intéressé.

Epilogue

En 1981, quelques mois après son arrivée au pouvoir, le gouvernement socialiste décide d’abroger les dispositions les plus contestées de la loi Bonnet mais il conserve celles qui concernent l’exécution forcée des mesures d’expulsion et la rétention administrative des étrangers en instance de départ forcé. Certes, ces deux dispositions sont entourées de certaines garanties et d’un contrôle judiciaire, mais le principe d’une pénalisation de l’immigration irrégulière est désormais acquis.

Depuis cette époque, les dispositions concernant la rétention administrative ont été modifiées à plusieurs reprises mais, à chaque fois, le débat parlementaire a porté sur les conditions de la rétention et non plus sur les raisons du maintien d’un tel dispositif. Ainsi, l’enfermement d’étrangers qui n’ont commis d’autre délit que d’avoir voulu entrer ou séjourner en France s’est progressivement banalisé et les centres de rétention se sont multipliés.

En 1992, sous la gauche, on a complété le dispositif en créant des « zones d’attente » où les étrangers auxquels est refusé l’accès au territoire ainsi que les demandeurs d’asile peuvent être maintenus pendant vingt jours. En 1998, c’est encore la gauche qui, avec la loi Chevènement, a fait passer de dix à douze jours la durée maximum de rétention. Plus personne, au sein de la classe politique, ne semble mettre en cause la légitimité de toutes ces formes d’internement. Qu’il semble loin le temps où l’on s’insurgeait, jusque dans les rangs de la droite, contre cette « nouvelle forme de détention arbitraire  » ! C’était il y a vingt et un ans. ;




Notes

[1Sur l’histoire d’Arenc, on peut se reporter à Alex Panzani, Une prison clandestine de la police française (Arenc), Cahiers libres 305, François Maspero, Paris, 1975.

[2Le Monde, 18 octobre 1979.

[3Débats de l’Assemblée nationale le 29 mai 1979, JO du 30 mai 1979, p. 4 232.

[4Débats de l’Assemblée nationale le 29 mai 1979, JO du 30 mai 1979, p. 4. 234.

[5Débats de l’Assemblée nationale le 29 mai 1979, JO du 30 mai 1979, p. 4 263.

[6Débats de l’Assemblée nationale le 29 mai 1979, JO du 30 mai 1979, p. 4 265.

[7Débat du Sénat, Séance du 18 octobre 1979, JO du 19 octobre 1979, p. 3376.

[8Débat du Sénat, Séance du 7 novembre 1979, JO du 8 novembre 1979, p. 3745.


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Dernier ajout : jeudi 17 avril 2014, 14:58
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