Article extrait du Plein droit n° 59-60, mars 2004
« Acharnements législatifs »

L’Europe contre le regroupement familial

Claire Rodier

Juriste, permanente au Gisti
Après trois années de discussions, la directive relative au droit au regroupement familial a été adoptée par le Conseil de l’Union européenne le 22 septembre 2003. Cette « loi européenne » représente une étape importante dans la construction d’une politique commune d’immigration. C’est en effet le premier texte législatif qui traite de l’intégration des étrangers en situation régulière. Cette directive est par conséquent dotée d’une forte charge symbolique, qui accentue d’autant le décalage entre les attentes qu’elle a suscitées et le contenu de sa version définitive. Car, chez certains observateurs, c’est de la déception, voire de l’indignation qu’a suscitée l’annonce de son adoption.

Depuis le début des années 90, période à laquelle les États membres se sont engagés dans un processus d’harmonisation de leurs politiques migratoires, l’immigration familiale représente, pour les gouvernements, un enjeu et une préoccupation. Elle est en effet longtemps restée, avec l’asile, la seule voie légale d’admission de nouveaux étrangers dans la plupart des pays de l’Union. Dès 1991, on trouvait, dans un rapport des ministres de l’immigration de ceux qui n’étaient encore que les Douze au Conseil européen de Maastricht, des recommandations visant à la nécessité de rapprocher les législations dans le domaine, afin d’éviter, face à une « pression migratoire  » en augmentation, que « la politique d’un État membre cette logique d’harmonisation, avec des propositions fondées sur le respect des normes internationales en la matière. On rappellera, pour mémoire, que la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, notamment son article 8 [1], fonde dans les États regroupés au sein du Conseil de l’Europe sinon le droit au regroupement familial, du moins un encadrement des entraves que la loi peut opposer à la prétention, pour un étranger, de se faire rejoindre par les membres de sa famille. n’ait des incidences négatives sur celle des autres  ».

A la même époque, des travaux menés par la Commission européenne et par le Parlement européen [2] s’inscrivaient dans

C’est dans cet esprit que les préconisations de la Commission, dans le rapport précité, tendaient vers un élargissement des conditions généralement requises par les législations des pays membres qui en étaient dotés. Loin de s’en inspirer, une résolution sur le regroupement familial, adoptée au mois de juin 1993 par les États dans le cadre de la coopération intergouvernementale, s’alignait au contraire sur les dispositifs nationaux les plus restrictifs : définition très étroite de la famille, excluant notamment les ascendants et les enfants issus de familles recomposées, suspicion générale à l’égard de toute demande de regroupement familial, précarisation du statut des membres de famille. Si cette résolution, comme les autres instruments de soft law caractéristiques de cette période, était dépourvue de force contraignante, elle n’en a pas moins largement influencé certaines législations nationales.

On sait que la coopération intergouvernementale, qui avait servi de cadre d’élaboration des normes en matière d’asile et d’immigration, a été abandonnée avec le traité d’Amsterdam qui a opéré un transfert de ces thèmes au sein du bloc communautaire. Le programme de travail en matière d’immigration, défini par les Quinze lors du Conseil européen de Tampere de 1999, affirme leur volonté de « mettre en place une approche commune pour assurer l’intégration dans nos sociétés des ressortissants de pays tiers résidant légalement dans l’Union » par l’octroi d’« un ensemble de droits aussi proches que possibles de ceux dont jouissent les citoyens de l’UE  ».

Juste après Tampere était présentée par la Commission européenne la première version de la proposition de directive relative au regroupement familial. Il faut voir dans cette quasi-simultanéité un signe de l’importance donnée, par la Commission, à cet outil qu’elle présentait, dans son exposé des motifs, comme essentiel pour l’intégration des étrangers. De fait, cette proposition initiale, qui tranchait nettement avec les orientations des textes issus de la négociation intergouvernementale, comportait beaucoup d’éléments propres à répondre à cet objectif : en tout premier lieu, elle établissait un droit au regroupement familial pour les ressortissants de pays tiers résidant légalement dans un État membre. En se référant de façon appuyée au cadre juridique international, elle justifiait le fait que la réglementation du regroupement familial échappait partiellement aux législations nationales. Ce qui ouvrait la voie à une acception relativement libérale de la notion de famille, intégrant notamment les partenaires non mariés y compris de même sexe, et n’excluant ni les ascendants ni les enfants majeurs. Elle ne posait pas les normes de ressources et de logement comme des conditions incontournables, mais envisageait que les États aient « la possibilité d’introduire des critères liés à la taille du logement et au montant des ressources  » sous réserve que ces critères n’entraînent pas de discrimination par rapport aux nationaux. Enfin, tout refus d’admission au séjour susceptible, s’il était suivi d’une mesure d’éloignement forcé, de porter atteinte à la Convention européenne des droits de l’homme devait être subordonné à l’évaluation de la prise en compte de la nature et la solidité des liens familiaux. Cette première proposition, globalement approuvée par le Parlement européen, dans un avis du 6 septembre 2000, a reçu le soutien de la plupart des ONG [3].

C’était compter sans la résistance des États membres à se voir imposer, sur des questions mettant en cause leur souveraineté, des normes s’écartant du seul registre du contrôle des flux migratoires pour faire place au respect de principes fondamentaux. Cette résistance n’a pas tardé à se manifester : le Conseil réunissant les chefs d’État et de gouvernement au sommet de Laeken de décembre 2001 a fait le constat des nombreux obstacles qui les empêchaient de parvenir à un accord, et a invité la Commission à revoir encore son texte. A l’issue de nombreuses consultations en forme de marchandage, où il est vraisemblable que les délégations ont fait valoir les contraintes imposées par leurs traditions et règles nationales, une troisième proposition modifiée de la directive était présentée par la Commission européenne le 2 mai 2002.

Le virage s’avère spectaculaire. Cette nouvelle version, qui n’a plus rien à voir avec le texte initial, consiste en une superposition des compromis qu’a dû intégrer la Commission européenne pour éviter les blocages. L’exposé des motifs traduit un véritable recul par rapport non seulement aux propositions antérieures, mais aussi aux principes affichés depuis le traité d’Amsterdam. La Commission y explique en effet qu’elle doit adopter une nouvelle méthode, en plusieurs étapes, pour parvenir à l’harmonisation des législations nationales en matière de regroupement familial.

Cette méthode s’articule autour de trois axes : la « flexibilité  » sur les points où les blocages persistaient, ouvrant une marge de manœuvre par rapport aux législations nationales, ainsi que, « dans des cas très limités  », des dérogations pour s’adapter à certaines spécificités nationales en vigueur ; une clause de « rendez-vous  », qui prévoit que, deux ans après la transposition de la directive dans les législations nationales, les dispositions offrant le maximum de flexibilité (c’est-à-dire celles qui ont fait blocage) seront revues en priorité « afin d’essayer de progresser sur la voie de l’harmonisation  ». Enfin, la clause de « stand still  » initialement prévue pour éviter que des possibilités de dérogations insérées dans la directive ne soient utilisées par des États membres si, au moment de son entrée en vigueur, elles n’existaient pas dans leur législation, a disparu dans la version définitive de la directive.

Un mépris total du Parlement européen

Car, indépendamment du fond sur lequel on va revenir, la façon dont la directive a été conclue est elle aussi symptomatique de la reprise en main du dossier par les États membres au détriment des prérogatives de la Commission européenne et au mépris du contrôle qu’est censé exercer le Parlement européen sur le contenu des normes communautaires. Plus d’un mois avant que le Parlement ne rende, en avril 2003, son avis – très critique et comportant de nombreux amendements – sur la dernière proposition qui lui avait été soumise, les Quinze avaient en effet arrêté, et rendu public, un accord politique sur le texte lors d’une réunion de leurs ministres de l’immigration. Ce coup de force institutionnel est d’ailleurs un des motifs pour lesquels la Commission des libertés du Parlement s’est prononcée, le 21 octobre 2003, pour une saisine de la Cour de justice des Communautés en vue d’une annulation partielle de la directive (v. infra).

Quant au contenu, il a également subi des modifications substantielles. Le recensement de certaines d’entre elles, mais surtout les commentaires qu’en fait la Commission traduisent tant les reculs opérés que la faiblesse de sa position par rapport aux diktats des pays membres :

alors que la proposition initiale voulait « instaurer un droit au regroupement familial  », la directive ne parle plus que de « fixer les conditions dans lesquelles est exercé le droit au regroupement familial dont disposent les ressortissants des pays tiers  » ;

  • seuls le conjoint et les enfants mineurs sont admissibles au titre du regroupement familial ; celui-ci n’est envisagé qu’à titre facultatif pour les autres membres de la famille, ascendants, enfants majeurs à charge, partenaires non mariés. Lorsqu’on se souvient de l’interprétation ouverte de la notion de famille qu’entendait promouvoir la première version (cf. supra), il est éclairant de relever que la Commission considère désormais que : « compte tenu de la diversité des législations nationales concernant les bénéficiaires du droit au regroupement familial, il ne semble pas possible à ce stade d’étendre l’obligation d’autoriser l’entrée et le séjour au-delà du conjoint et des enfants mineurs  » ;
  • les enfants mineurs sont admissibles au titre du regroupement familial ; mais, par dérogation à ce principe, un État peut, si l’enfant a plus de douze ans, subordonner son admission à la satisfaction d’un critère d’intégration dès lors que cette condition serait prévue par la législation nationale à la date de l’adoption de la directive. On sait que cette limitation a été introduite pour satisfaire l’Allemagne. La Commission, qui rappelle pourtant que « la limite de l’âge auquel les enfants sont autorisés à rejoindre leurs parents a été une des questions majeures des négociations sur le regroupement familial », ajoute laconiquement  : « il est apparu opportun de laisser aux États membres une certaine marge de manœuvre pour examiner si l’enfant remplit des conditions d’intégration au-delà d’un certain âge  » ;
  • le délai d’attente avant de pouvoir demander à se faire rejoindre par sa famille, d’abord fixé à un an « pour ne pas réduire à néant l’exercice du droit au regroupement familial  », disait la Commission en 1999, est porté à deux ans. Sans peur de se contredire, elle considère désormais que « le compromis sur cette flexibilité constitue encore une base suffisante en vue du rapprochement des législations  ». Au point d’admettre un allongement du délai d’attente jusqu’à trois ans si la législation d’un État membre tient compte, à la date d’entrée en vigueur de la directive, en matière de regroupement familial, « de sa capacité d’accueil  ». Cet « aménagement » est destiné à répondre aux préoccupations de certains pays comme l’Autriche qui, en contradiction avec le principe défendu par la Commission selon lequel le droit de vivre en famille s’impose face à des considérations économiques, intègre l’immigration familiale dans les quotas d’immigration de travail qu’ils fixent annuellement.

Alignement sur des standards minimaux

Ces quelques exemples sont significatifs des spectaculaires transformations infligées à un texte qui se voulait ambitieux et novateur, en assurant aux ressortissants des pays tiers, « indépendamment des raisons pour lesquelles ils ont choisi de séjourner sur le territoire des États membres  », la possibilité de mener une vie familiale normale. On est bien loin de cet objectif, puisque la directive s’aligne finalement sur des standards minimaux, réservant au domaine du facultatif les quelques ouvertures qu’elle prévoit [4]. Au-delà du champ qu’elle couvre, elle est aussi un signe de l’échec de la communautarisation de la politique d’immigration, puisqu’elle laisse, au nom de la « diversité des législations nationales », une large marge de manœuvre aux États membres pour maintenir des dispositifs dérogatoires aux principes qu’elle définit. Au point que le commissaire Vitorino, chargé des questions de Justice et Affaires intérieures, qui s’est diplomatiquement félicité de l’adoption, par le Conseil, du premier texte communautaire traitant de l’immigration régulière au moment de l’accord conclu en février 2003, a néanmoins jugé nécessaire de préciser que « la directive n’oblige pas les pays les plus généreux à abaisser leur protection  ».

Certes. Mais les États membres (y compris les dix adhérents de 2004) sont tenus de transposer ses dispositions dans leur droit interne dans un délai de deux ans, et les règles posées vont avoir une influence directe sur les législations à venir. Si l’on prend le cas de la France, on constate que la loi du 26 novembre 2003 (la loi « Sarkozy » réformant l’ordonnance du 2 novembre 1945) s’est déjà inspirée de la directive pour précariser le statut des membres de famille rejoignants : jusqu’alors bénéficiaires dès leur arrivée d’une carte de résident de dix ans, ils n’auront plus droit désormais qu’à une carte de séjour temporaire d’une validité d’un an renouvelable. En revanche, elle n’a pas repris, de la directive, la disposition plus favorable qui permettrait de traiter les conjoints unis par un PaCS (pacte civil de solidarité) de la même façon que les conjoints mariés.

A plus long terme, le cadre général fixé par la directive risque d’hypothéquer lourdement l’avenir, même si elle prévoit, dans son article 3-5, « ne pas porter atteinte à la faculté qu’ont les États membres d’adopter ou maintenir des conditions plus favorables  ».

Ambiguïtés et impasses

Les ONG nationales et européennes spécialisées dans la défense de la famille et des droits des étrangers ne s’y sont pas trompées : les six principaux réseaux chrétiens d’associations œuvrant dans ces domaines au niveau de l’Union européenne ont formulé de très vives critiques contre le contenu de la directive [5]. Pour sa part, la Coordination européenne pour le droit des étrangers à vivre en famille n’a pas hésité à titrer : « Regroupement familial : une directive contre le droit de vivre en famille  » [6] une interpellation de l’opinion dans laquelle elle estime que « le Conseil de l’Union européenne scelle la rupture avec les engagements qu’il avait pris [à] Tampere [en] 1999  ». De son côté, le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés a exprimé son « mécontentement » face aux dispositions réservées par la directive aux familles des étrangers bénéficiaires d’une protection internationale [7]. Ces inquiétudes convergentes avaient réussi, à l’automne 2003, à ébranler suffisamment de députés européens pour que, après un avis favorable de la commission des libertés et de la commission juridique du Parlement européen, son président saisisse la Cour de justice des Communautés européennes d’une demande d’annulation de la directive, procédure rendue possible par le traité de Nice [8].

A travers cette mise en perspective, on constate que les enjeux soulevés par l’adoption de la directive relative au regroupement familial dépassent le strict cadre de la procédure d’admission des membres de familles étrangères, et mettent en lumière les ambiguïtés et les impasses du processus d’élaboration d’une politique commune d’immigration.

On veut croire que ce processus n’est pas immuable. Les ambiguïtés peuvent être levées si les États membres renoncent à préserver avant tout leurs prérogatives internes au détriment de la logique européenne. Quant aux impasses, il est possible de les surmonter, à condition de faire prévaloir, à l’égard des ressortissants non communautaires, les droits fondamentaux sur les contingences de nature économique, sociologique voire politicienne qui tiennent souvent lieu de politique migratoire dans les pays de l’Union. ;




Notes

[1CEDH, art. 8 : « 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. 2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui  ».

[2Regroupement familial à la lumière du droit international, du droit communautaire et/ou de la pratique des Etats membres, Commission des Communautés, mai 1992. Rapport sur la politique européenne en matière d’immigration, Commission des libertés publiques et des Affaires intérieures du Parlement européen, octobre 1992.

[3Une campagne de soutien à la proposition de directive avait ainsi été organisée en 2000 par la Coordination européenne pour le droit des étrangers à vivre en famille.

[4Dans son avis du 20 novembre 2002, le Comité des régions de l’Union européenne relève qu’elle s’écarte « de l’approche du regroupement familial basée sur des droits pour se tourner vers une approche procédurale  » et regrette que du « droit au regroupement familial  » on soit passé à « la simple définition d’une base commune minimale de conditions dans lesquelles est exercé le droit au regroupement familial  » (200 3/C 73/05), JOUE, 26 mars 2003, C/73/16).

[5« The new EU Directive on family reunification : Right for families to live together or right for EU Member States to derogate from human rights ? » communiqué de presse de Caritas, Comece, CCME, ICMS, JRS, Quaker Council, 4 mars 2003.

[69 mars 2003

[7HCR, communiqué du 23 septembre 2003.

[8En application de l’article 230 du TCE, « la Cour est compétente pour se prononcer sur les recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation du présent traité ou de toute règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir formés par un État membre, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission. »


[retour en haut de page]

Dernier ajout : jeudi 17 avril 2014, 14:58
URL de cette page : https://www.gisti.org/spip.php?article4259