Article extrait du Plein droit n° 91, décembre 2011
« Les bureaux de l’immigration »

L’immigration professionnelle choisie

Mélanie Travet

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Annoncée en grande pompe en 2006, la politique d’immigration choisie se donnait pour objectif d’attirer et d’admettre plus facilement sur le marché du travail des étrangers de toutes qualifications professionnelles pour satisfaire les besoins de l’économie française. Elle marque surtout une reprise en main de l’immigration professionnelle par le ministère de l’intérieur.

La politique d’immigration choisie a été mise en place essentiellement pour deux raisons : d’une part augmenter les volumes de l’immigration de travail, choisie et favorisée, au détriment de l’immigration familiale, contrainte et entravée, dont les flux jugés trop importants devaient être sensiblement réduits, et d’autre part mettre fin aux pratiques des services de main-d’œuvre étrangère des directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP), devenues les unités territoriales des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et des entreprises (Direccte), accusés d’entraver, voire de verrouiller depuis de nombreuses années, l’immigration de travail par des contrôles tatillons et injustifiés et par des délais d’instruction trop longs.

Si pour la première raison, les chiffres officiels montraient effectivement une nette prédominance de l’immigration familiale sur l’immigration de travail, aucune étude ou enquête, aucun audit ne venait confirmer les prétendus blocages des DDTEFP, d’autant que les files ou les délais d’attente se constataient plutôt du côté des postes consulaires, de l’Anaem, devenue Ofii, et des préfectures. Surtout, les chiffres publiés par l’ex-direction de la population et des migrations [1] montraient une augmentation constante et sensible (presqu’un doublement) de l’immigration professionnelle depuis 1999 [2]. Cette quasi-désinformation et ce postulat concernant les flux migratoires de travail et le fonctionnement des services de main-d’œuvre étrangère n’ont été qu’une des illustrations de la défiance que le ministère de l’immigration a nourrie très rapidement à l’égard des administrations de la sphère sociale en charge des dossiers d’immigration.

C’est dans ce contexte, que le ministère de l’immigration, à partir de 2006 [3], a conçu et mis en place principalement trois dispositifs destinés à favoriser une immigration préférentielle de travail : la gestion des métiers en tension, la création de la carte compétences et talents, et la facilitation de la mobilité internationale intragroupe.

En contradiction avec sa propre politique, le ministère de l’immigration a assorti deux de ces mesures qu’il souhaitait rendre très attractives, la carte compétences et talents, et la mobilité intragroupe, d’un assouplissement des règles du regroupement familial pour ces bénéficiaires. Immigrés d’en haut, immigrés d’en bas.

Il s’agissait de permettre aux entreprises françaises de pourvoir dans les plus brefs délais les postes de travail pour lesquels elles ne trouvaient pas de candidats sur le marché du travail et d’obliger les services de main-d’œuvre à accepter, pour ces postes de travail, les demandes des entreprises. L’idée du ministère a été d’établir une liste nationale des métiers dits en tension pour lesquels l’autorisation de travail ne pourrait pas être refusée. Sans prendre le temps de s’interroger sur l’origine de ces difficultés de recrutement (niveau de salaire, métiers peu attractifs, nature des contrats de travail proposés), sans concertation préalable avec les ministères chargés de l’emploi et du travail et avec l’ANPE devenue Pôle emploi, et surtout sans s’informer sur le mode de fonctionnement des services de main-d’œuvre étrangère.

Il a suffi que quelques entreprises et quelques élus se plaignent de refus ponctuels opposés par les services de main-d’œuvre étrangère pour que la cause soit entendue [4]. Or la réalité sur le terrain était toute autre.

Complexité invraisemblable

La gestion des métiers en tension était déjà le quotidien des DDTEFP en matière de main-d’œuvre étrangère, et ceci depuis 1972. En effet, et en application du code du travail, dès lors que la situation de l’emploi (c’est-à-dire la situation du marché du travail) n’était pas opposable à la demande de l’entreprise, les DDTEFP délivraient l’autorisation de travail et ne s’opposaient donc pas à l’immigration professionnelle. Pour ce faire, elles disposaient d’un outil statistique fourni par l’ANPE, actualisé tous les trois mois et faisant état, région par région, des taux de chômage (indicateur de tension notamment) pour chacun des 466 emplois listés dans le répertoire opérationnel des métiers et des emplois (Rome).

D’autre part, à supposer que la situation de l’emploi ne soit pas opposable, les DDTEFP pouvaient heureusement (et peuvent toujours) refuser l’autorisation de travail si l’entreprise ne respecte pas la législation sociale ou souhaite recruter une personne ne justifiant pas des compétences, des qualifications ou des diplômes pour occuper le poste pressenti. Si refus il y avait, il ne procédait donc pas d’une rigidité intellectuelle des DDTEFP.

Ainsi donc, se sont confectionnées, très laborieusement, une liste de métiers en tension, puis deux, puis une douzaine si on inclut celles des accords de gestion concertée des flux migratoires.

L’élaboration de ces listes n’a pas suscité en effet un grand enthousiasme de la part de la Dares, la direction études et statistiques du ministère du travail, et de la part de Pôle emploi, fortement réservés sur la démarche à laquelle ils participaient à contrecœur : pas de concertation préalable sur la pertinence de la démarche, hésitation sur la définition du métier en tension, pas d’articulation avec les autres dispositifs en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle, notamment en faveur des jeunes de la seconde génération, des chômeurs de longue durée et de l’emploi des femmes. La Dares et Pôle emploi, qui ont assuré une part non négligeable de l’élaboration de ces listes, se sont sentis instrumentalisés par un ministère avec lequel ils avaient peu d’adhérence et pour un objectif qu’ils ne partageaient pas.

Très rapidement, à l’usage, cette démarche peu consensuelle a confirmé les limites et les défauts pressentis, dont le ministère de l’immigration n’a jamais souhaité tenir compte :

un doublon manifeste avec ce que faisaient déjà, depuis plusieurs années, les services de main-d’œuvre étrangère. Ces listes ne leur ont pas été d’une grande utilité ;

  • une complexité invraisemblable pour les services de main-d’œuvre étrangère confrontés à la gestion de 32 listes différentes, parfois à double entrée (nationalité/ métiers pour les accords de gestion concertée) ;
  • une très grande rigidité de la méthode puisqu’il faut modifier des arrêtés ministériels, interministériels, après consultation des partenaires sociaux, voire des conventions internationales ratifiées par le Parlement… pour les actualiser. Pour cette raison, elles n’ont d’ailleurs pas été modifiées depuis leur parution ;
  • une obsolescence très rapide de ces listes puisque le marché du travail est en constante évolution. Les services de main-d’œuvre étrangère continuent de travailler aujourd’hui sur des listes datant du début de 2008, correspondant à des chiffres du marché du travail datant de 2007, qui sont donc totalement désuètes et dépassées. On frise d’ailleurs l’absurdité administrative car, s’agissant des métiers qui ne sont pas déclarés en tension par le ministère chargé de l’immigration, les services de main-d’œuvre étrangère se réfèrent aux listes trimestrielles fournies au niveau régional par Pôle Emploi, et parfaitement actualisées. Cette différence sensible de traitement entres les demandes ne manque pas de piquant et confine à la rupture de l’égalité de traitement entre les usagers ;
  • des effets d’aubaine et de trappes à bas salaires de la part des entreprises qui déposent des demandes visant abusivement l’un de ces métiers pour obtenir l’autorisation de travail. Ainsi beaucoup de demandes pour des chefs de chantier… payés au SMIC ont été déposées.

Tout ceci ne semble pas émouvoir le ministre de l’intérieur en charge actuellement de l’immigration, ni le ministre du travail puisqu’ils rappellent dans une circulaire du 31 mai 2011 [5] la nécessité de faire toujours application de ces listes de métiers en tension. Certes, une partie des listes de métiers en tension a été depuis réduite et (enfin) actualisée au mois d’août 2011, soit plus de trois ans et demi après leur parution. Mais, ce toilettage, n’est pas satisfaisant, d’une part parce que les listes obsolètes des accords de gestion concertée restent en vigueur et d’autre part parce que cette nouvelle liste aura perdu sa pertinence trois mois après son élaboration.

On notera à cette occasion la volte-face inattendue des pouvoirs publics et notamment du ministre chargé de l’immigration, qui, sans étude d’impact sur les effets de la mise en œuvre de ces listes depuis janvier 2008 [6] et sans infléchissement majeur du marché du travail, décide d’enterrer une des mesures phare de l’immigration choisie et de réduire de façon drastique les flux migratoires de travail.

Dérogations

Pour le ministère de l’immigration, il s’agissait sans doute de la mesure la plus emblématique de l’immigration choisie, permettant d’attirer en France la crème de l’immigration professionnelle, chef d’entreprise, chercheur, ingénieur, artistes, intellectuels, médecins… et de façon générale des immigrés haut de gamme, sans dépouiller pour autant les pays d’origine. Il suffit de consulter les débats parlementaires pour voir les termes grandiloquents employés afin de vanter cette illustration parfaite de l’immigration choisie et de se rappeler de la création concomitante de la Commission nationale des compétences et des talents pour saisir l’enjeu de cette mesure emblématique pour le gouvernement.

Pour convaincre ces élites de venir en France plutôt que de s’installer dans un autre pays, les ambassadeurs en poste à l’étranger ont été placés au centre du dispositif, au détriment des préfets, ce qui est exceptionnel en matière de droit des étrangers. Ce n’est que pour les étrangers résidant déjà en France que les préfets ont gardé leur compétence. Les services de main-d’œuvre étrangère ont été mis sur la touche.

La création de la carte compétence et talents s’est faite au prix de multiples dérogations majeures au Ceseda, notamment aux règles du regroupement familial, et au code du travail et des objectifs quantitatifs de délivrance de cette carte ont été fixés aux ambassadeurs et aux préfets, ce qui est une première dans l’immigration de travail. Dans un premier temps, le chiffre de 5000 cartes à délivrer par an a circulé, chiffre revu à la baisse à 2000 cartes une fois passée l’euphorie des débats parlementaires.

Le pari était très risqué de créer cette nouvelle carte, ce que n’avaient pas manqué de souligner les services du ministère de l’immigration, car elle venait en concurrence avec la carte scientifique, celle délivrée aux artistes, aux chefs d’entreprise, voire la carte délivrée aux salariés.

D’autre part, la crainte était de voir arriver sur le marché du travail des étrangers, répondant peu aux critères de la loi, mais titulaires de cette carte délivrée complaisamment par des ambassadeurs sommés, statistiques obligent, de trouver des pépites (vraies ou fausses) au nom de l’immigration choisie.

Les premières délivrances de la carte compétences et talents ont été fortement médiatisées et correspondaient sans doute aux critères de la loi. Mais au fil du temps, force a été de constater que l’objectif fixé de 2000 cartes par an n’a pas été atteint [7] et que surtout les profils professionnels étaient éloignés… du discours politique. Au point que de nombreuses préfectures se sont interrogées sur l’obligation qu’elles avaient de délivrer cette carte à des étrangers au profil professionnel très peu compatible avec la mesure, mais choisis (malgré eux ?) par les ambassadeurs. Et lorsqu’il est advenu que certains services de main-d’œuvre étrangère étaient malgré tout consultés sur ces dossiers par les préfectures, ils n’ont pu souvent que constater le même décalage marqué entre les critères de la loi et le profil des candidats. Bref, un grand scepticisme de la part des préfectures et des DDTEFP, au vu des dossiers déposés, et qui ont donc assuré le service minimum sur la gestion de cette mesure.

Au final, si on retire du nombre de cartes délivrées, celles qui ne correspondent pas réellement au profil professionnel requis, on peut considérer que cette mesure phare de l’immigration choisie n’a vraiment pas connu le succès escompté. L’objectif d’attirer de façon significative des étrangers haut de gamme n’a pas été atteint.

Double aubaine pour les entreprises

Sans doute moins connue que les deux précédentes mesures, la facilitation de la mobilité intragroupe a fait cependant l’objet d’un intense lobbying, depuis le sommet de la Baule sur l’attractivité de la France du 30 juin 2005, de la part de l’Agence française pour les investissements étrangers (Afii) et du Club Magellan, lobbying que les services techniques du ministère de l’immigration, puis les services de main-d’œuvre étrangère ont tenté de tempérer tant le risque de dumping social et de fraude à la loi sociale était grand.

L’objectif de cette mesure, qui a donné lieu également à la création d’une carte de séjour spécifique de trois ans appelée salarié en mission, était de faciliter la mobilité internationale vers la France des cadres d’entreprise, entre la maison mère et ses différentes filiales, notamment en supprimant le critère de l’opposition de l’emploi et en permettant à ces cadres de faire venir très rapidement leur famille en France. L’arrivée en France de ces salariés en mobilité intragroupe était déjà autorisée depuis plusieurs années par les services de main-d’œuvre, mais dans des conditions jugées trop restrictives par l’Afii, puis par le ministère de l’immigration.

Cette mesure a été dès l’origine dévoyée en fixant, à la demande pressante de l’Afii, un niveau très bas de salaire exigible (1,5 SMIC) assez peu compatible avec la qualité de cadre [8] et en prévoyant une antériorité préalable d’emploi très courte (trois mois) dans le groupe à l’étranger. Alors que l’arrivée en France de ces salariés se faisait précédemment sur des salaires de haut niveau, cette mesure a provoqué un appel d’air de salariés qualifiés, en mobilité internationale, à faible rémunération.

En outre, les services de main-d’œuvre étrangère ont très rapidement constaté de la part des groupes internationaux un habile jonglage entre le Ceseda, le code du travail et le droit de la Sécurité sociale pour ne pas avoir à payer de cotisations sociales en France pour ces salariés, en recourant abusivement à la notion de détachement.

Ainsi, les services de main-d’œuvre étrangère ont dû refuser de nombreux dossiers fleurant bon le dumping social et la violation de la législation sociale, au grand mécontentement des entreprises qui pensaient que ces cartes de séjour étaient délivrées presque automatiquement.

C’est donc d’une double aubaine financière qu’ont bénéficié ces groupes avec la création de la carte « salarié en mission ». Malgré ces avantages, cette mesure a connu un très relatif succès puisque ces salariés étaient déjà autorisés à travailler en France, ce qui n’a pas bouleversé la physionomie de cette immigration de travail [9]. Cependant, cette mesure reste très symbolique du contournement possible du droit du travail et de la Sécurité sociale pour tenter de gonfler les chiffres de l’immigration choisie.

Quatre ans après son lancement, le bilan de l’immigration professionnelle choisie est particulièrement mitigé, malgré des textes taillés sur mesure, des dérogations au droit commun de l’immigration de travail, des assouplissements considérables au regroupement familial et une très forte sollicitation et mobilisation des administrations concernées. Les différentes composantes de l’immigration de travail n’ont guère évolué.

En réalité, l’immigration professionnelle, choisie ou non, dépend exclusivement des besoins de recrutement des entreprises qui gèrent librement leurs ressources humaines, sans se soucier des contingences politiques du moment, ce que le ministère de l’immigration n’a pas voulu prendre en compte. Le recours à l’immigration n’est à ce titre qu’une option parmi d’autres qui s’offre aux entreprises.

Ce relatif échec [10] s’explique principalement par le fait que les besoins des entreprises en recrutement de main-d’œuvre étrangère, quelle que soit la qualification professionnelle recherchée, étaient déjà normalement satisfaits dans leur ensemble, par l’état des textes en vigueur avant 2006 et par les réponses globalement positives données par les services de main-d’œuvre étrangère (cf. note 4).

Et il est regrettable qu’au nom de cette politique de l’immigration choisie, de nombreux garde-fous permettant d’éviter le dumping social aient été supprimés.




Notes

[1Missions absorbées par le ministère de l’immigration.

[24582 cartes de travail salarié délivrées à titre permanent en 1997, 5326 délivrées en 1999, 7321 délivrées en 2003 et 8556 délivrées en 2005 ; 7523 autorisations de travail saisonnier délivrées en 1998, 14556 délivrées en 2003 et 16242 délivrées en 2005.

[3Pour une analyse critique de la situation avant 2006, voir Antoine Math, Serge Slama, Alexis Spire et Mouna Viprey, « La fabrique d’une immigration choisie. De la carte d’étudiant au statut de travailleur étranger », La revue de l’IRES, n° 50, 2006/1, p. 27-62. Voir aussi Contre rapport sur l’immigration et le droit d’asile. Analyse du collectif Uni(e) s contre une immigration jetable, 2007, disponible sur leur site.

[4Lors des consultations faites par le ministère de l’immigration auprès des organisations patronales (une fois la décision politique prise d’établir une liste de métiers en tension), celles-ci, qui n’étaient pas demandeuses, n’ont pas manifesté de satisfaction particulière.

[5Arrêté du 11 août 2011 relatif à la délivrance, sans opposition de l’emploi, des autorisations de travail aux étrangers non ressortissants de l’Union européenne ou d’un autre État de l’Espace économique européen ou de la Confédération helvétique.

[6Les 14 métiers visés dans l’arrêté du 11 août 2011 ne font quasi jamais l’objet de demande d’autorisation de travail.

[75 cartes délivrées en 2007, 470 en 2008, 683 en 2009 et 547 en 2010.

[8Les services techniques du ministère de l’immigration souhaitaient au moins un niveau équivalent à trois fois le SMIC.

[92010 cartes « salarié en mission » délivrées en 2007 et 2486 en 2010.

[10Les chiffres désormais publiés par les pouvoirs publics sur ce sujet visent globalement les flux de l’immigration économique, appellation innovante, mais à contenu particulièrement flou, qui additionnerait de multiples flux migratoires à vocation professionnelle auparavant détaillés par nature, ce qui permettait d’avoir une connaissance beaucoup plus fine et significative de la réalité de cette immigration.


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Dernier ajout : mardi 18 octobre 2016, 12:26
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