La figure de l’apatride, immuable et changeante

« Le terme apatride désigne une personne qu’aucun État ne considère comme son ressortissant par application de sa législation », énonce simplement la Convention de 1954 relative au statut des apatrides. Cette sobriété est conforme à la représentation que l’on se fait couramment de l’apatridie : un phénomène trop résiduel pour retenir l’attention. Il a fallu que, dans la foulée des attentats de novembre 2015, soit évoquée l’idée d’inscrire la déchéance de la nationalité française dans la Constitution et de rendre passibles de cette sanction les personnes n’ayant pas d’autre nationalité pour que l’apatridie soit projetée sous les phares de l’actualité.

Il est vrai qu’en France, les personnes qui sollicitent une protection en tant qu’apatrides sont en tout petit nombre : le rapport d’activité de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra) pour 2019 fait état de 328 demandes, 364 décisions, dont 56 positives [1]– des chiffres minimes comparés à ceux de la demande d’asile. Le contentieux né de décisions négatives de l’Ofpra, tranché par les juridictions administratives ordinaires, représente quant à lui quelques dizaines de décisions par an [2], sans commune mesure avec les 59 000 recours enregistrés par la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) en 2019. Enfin, les apatrides « statutaires » sont au nombre de 1 500, ce qui est infinitésimal sur l’ensemble des 300 000 personnes placées sous la protection de l’Ofpra.

On comprend, dans ces conditions, qu’en France l’apatridie puisse passer largement sous les radars de l’opinion et même des défenseurs des droits humains. Mais si, au-delà des chiffres, on s’attache au profil des demandeurs, la vision se modifie : la demande la plus importante émane de personnes originaires du Sahara occidental ; viennent ensuite des personnes originaires de l’ex-URSS, pour la plupart d’ascendance arménienne, de l’ex-Yougoslavie, parmi lesquelles des membres de la communauté rrom, enfin les biduns du Koweït [3].

Se profile ainsi une image de l’apatridie bien différente de la représentation que l’on pourrait s’en faire spontanément, à savoir une situation certes pénible mais ponctuelle et aisément réparable, où l’absence de nationalité découle d’une malfaçon de la législation ou d’un conflit de lois – le cas typique étant celui de l’enfant qui naît dans un pays qui n’attribue sa nationalité que par filiation et dont les parents sont ressortissants d’un État qui au contraire ne reconnaît que le jus soli (droit du sol). Non : il s’agit bien d’un phénomène politique et d’un phénomène massif, qui met en jeu les droits et libertés de millions de personnes dans le monde, dont 600000 en Europe.

On pourrait se dire que l’histoire se répète et que l’on en est revenu à la situation de l’entre-deux-guerres, lorsque l’apatridie a cessé d’être un phénomène individuel, une sorte d’anomalie que le droit international privé devait pouvoir résoudre, pour devenir un phénomène de masse. La situation d’aujourd’hui n’est toutefois pas assimilable à celle des années 1920-1930. Alors que les notions d’apatride et de réfugié étaient à l’époque largement confondues, aujourd’hui, les conventions internationales distinguent strictement réfugiés et apatrides, ces derniers bénéficiant d’une protection nettement moins avantageuse que les premiers.

Reportons-nous donc un instant à cette époque – et même, pour comprendre la mutation qui s’est opérée à partir de 1919, quelques années en arrière, à la fin du XIXe siècle, lorsque les questions de nationalité préoccupent les spécialistes de droit international qui voient les choses à la lumière de leur vision pan-étatique. Réunis au sein de l’Institut de droit international – une société savante qui s’est donné pour objet la codification de ce droit – ils énoncent les principes qui doivent prévaloir. Selon eux, il est entendu que toute personne doit avoir une nationalité car le droit international ne saurait admettre qu’il puisse y avoir des gens sans patrie, sans nationalité : «  Les États civilisés ont tout intérêt à ce qu’il n’y ait pas de sans-patrie, de ceux qu’on appelle des Heimatloses [4]. » Et, pour prévenir le phénomène d’apatridie, ils proposent les principes suivants : « 1° Nul ne doit perdre sa nationalité même à titre de peine ou de déchéance s’il n’est pas justifié qu’il en ait acquis une autre ; 2° La personne qui ne peut fournir la preuve d’une nationalité étrangère doit acquérir la qualité de régnicole de l’État sur le territoire duquel il réside. »

Cette prévention à l’encontre de l’apatridie s’explique aisément. L’apatride n’est jamais bienvenu : son identité n’est pas établie de manière claire, il ne peut être rapatrié dans son pays d’origine et son admission dans un autre pays reste tout aussi problématique, de sorte que pour l’expulser, les difficultés sont insurmontables [5].

« Le phénomène de masse le plus nouveau »

La Première Guerre mondiale va modifier en profondeur la nature du phénomène : « L’apatridie n’est plus un simple accident de l’histoire, une anomalie juridique dans la répartition des sujets entre les États […], ce n’est plus une lacune du droit, c’est une politique de l’État [6]. » Aux remaniements de frontières résultant du démembrement des empires, qui entraînent la perte de leur nationalité pour de très nombreux habitants des pays concernés, vont très vite venir s’ajouter les mesures de « dénationalisation » prises par les régimes dictatoriaux ou totalitaires à l’encontre des minorités nationales ou de leurs adversaires politiques comme vont le faire successivement le gouvernement des Soviets en 1921, la Turquie kémaliste en 1923, l’Italie mussolinienne en 1926, l’Allemagne hitlérienne puis l’Autriche à partir de 1933.

L’apatridie, relève Hannah Arendt, « représente le phénomène de masse le plus nouveau de l’histoire contemporaine » et le peuple des apatrides « est le groupe le plus symptomatique de toute la politique contemporaine ». Les premiers ont été les Heimatlosen produits par les traités de paix de 1919 ; mais l’apatride n’est devenu l’objet d’attention que lorsqu’il a été rejoint « par les réfugiés de l’après-guerre que les révolutions avaient chassés de leur pays et qui étaient promptement dénationalisés par les gouvernements en place [7] ».

Car, comme le souligne également Hannah Arendt, la différence entre apatrides et réfugiés reste très théorique : si, pour les juristes, dit-elle, « le statut de l’apatride est caractérisé par le fait qu’il ne possède pas de nationalité tandis que celui du réfugié est déterminé par sa perte de toute protection diplomatique », « dans la pratique les réfugiés sont tous des apatrides [8] ». De fait, une grande partie sinon la majorité des personnes qui ont fui leur pays ont été privées de leur nationalité et inversement la masse des apatrides est principalement constituée par des réfugiés. Contrairement toutefois à ce que laisse entendre Hannah Arendt, les juristes eux-mêmes ne font pas toujours la distinction entre les deux notions. Ainsi, dans un cours de l’Académie de droit international de La Haye donné en 1933 sur « Le statut international des apatrides » [9], un auteur traite en fait des instruments juridiques élaborés sous l’égide de la SDN relatifs aux réfugiés ; tout au long du texte il utilise indifféremment les termes «  apatrides  » ou «  réfugiés  », qualifiant par exemple l’arrangement de 1928 « relatif au statut juridique des réfugiés russes et arméniens » de « grande Charte des apatrides »… Dans un cours dispensé quelques années plus tard sur le droit d’asile, un autre auteur relève que, d’une part, parmi les réfugiés, nombreux sont ceux qui sont apatrides parce qu’ils ont été privés de leur droit de cité par des lois et mesures de retrait ou de déchéance de nationalité et que, d’autre part, « ceux qui gardent leur nationalité ne sont souvent pas dans des conditions meilleures » puisque l’État auquel ils appartiennent leur refuse toute protection [10].

Dans les multiples « arrangements » adoptés sous l’égide de la SDN [11], ce sont formellement les réfugiés qui sont la cible des mesures prises ; mais le fait que la première mesure d’urgence prise pour améliorer la situation des réfugiés ait été la mise en place du « passeport Nansen » [12] est symptomatique de la solidarité qui unit le sort des réfugiés et des apatrides. Ce document d’identification et de voyage, délivré par les États d’accueil, confère aux individus qui ne sont plus reconnus ni protégés par leur pays d’origine ce minimum d’existence juridique sans laquelle, ils sont « pour ainsi dire excommuniés du monde [et] vivent extra legem [13] ».

C’est à cette confusion que vont mettre fin les textes adoptés après 1945 : aujourd’hui les catégories de « réfugié » et d’« apatride » sont clairement distinguées [14], protégées par des textes différents qui apportent aux apatrides une protection nettement moindre qu’aux réfugiés tant au niveau international qu’à celui des législations nationales.

En posant le principe que « tout individu a droit à une nationalité » et que « nul ne peut être arbitrairement privé de sa nationalité », la Déclaration universelle des droits de l’Homme opère certes un changement d’optique radical [15] puisque le « droit à une nationalité » devient un droit fondamental de tout être humain. Mais sa traduction dans la réalité peine à se réaliser. La conférence des Nations unies sur le statut des réfugiés et des apatrides, réunie à Genève en 1951 et qui va adopter la Convention relative au statut des réfugiés, décide finalement de reporter à plus tard la question de l’apatridie. C’est donc un instrument distinct qui sera adopté en 1954 : entré en vigueur en 1960, ratifié aujourd’hui par 89 États, il est nettement moins protecteur que la convention de Genève de 1951. Les États parties s’engagent à accorder aux apatrides qui résident régulièrement sur leur territoire une série de droits énumérés par la Convention et de faciliter « dans toute la mesure du possible » (sic) leur naturalisation. Cependant la Convention non seulement n’oblige pas à accueillir l’apatride mais elle ne comporte pas d’obligation de non-refoulement ; elle autorise son expulsion pour des raisons d’ordre public ; et surtout elle est muette sur les conditions d’accès au statut, ce qui laisse les États libres de l’accorder ou non.

De fait, le nombre d’apatrides « statutaires » protégés par la convention de 1954 est dérisoire par rapport à la masse des apatrides. Même complétés par la convention de 1961 sur la réduction des cas d’apatridie, entrée en vigueur en 1975 et qui lie aujourd’hui 68 États (la France l’a signée mais ne l’a pas ratifiée), ces instruments juridiques sont impuissants à circonscrire, a fortiori à éradiquer, un phénomène dont les causes restent d’abord et avant tout politiques. L’inventaire des principales causes d’apatridie montre que, s’il est encore possible, aujourd’hui, de devenir apatride par accident, la plupart des apatrides ont été délibérément privés de leur nationalité par les pays auxquels ils appartiennent de fait.

Des apatrides délibérément privés de leur nationalité

On peut devenir apatride en raison de lacunes dans les législations nationales, de conflits de lois tels qu’on les a décrits plus haut, ou encore de lois qui, en interdisant par exemple la transmission de la nationalité par la mère, ont un effet – voire une finalité – discriminatoire. C’est ainsi qu’au Népal l’enfant né d’un père indien ne se voit pas accorder la nationalité du pays, même si la mère est népalaise. Le phénomène est loin d’être marginal puisqu’il concerne plus de 4 millions de personnes sur les 27 millions d’habitants du Népal. La loi a été modifiée en 2006 mais elle est loin d’être correctement appliquée.

On peut aussi devenir apatride en raison d’obstacles administratifs : coût des procédures, manque d’information sur les démarches à accomplir pour s’enregistrer ou pour déclarer une naissance – ces obstacles étant souvent dressés à dessein pour dissuader ou empêcher certains groupes de se voir reconnaître la nationalité de leur État de résidence. Car le non-enregistrement d’une naissance veut dire absence de certificat de naissance et impossibilité de prouver sa nationalité [16]. C’est le cas de beaucoup de Rroms ou encore, dans un contexte différent, celui des biduns, au Koweït et dans la péninsule arabique, apatrides dans leurs pays respectifs, car « oubliés » lors des recensements qui ont suivi les indépendances. Et c’est sans doute le cas aussi de milliers d’enfants, nés de parents en situation irrégulière dans les pays où ils résident, et dont la naissance n’a pu être enregistrée.

La déchéance de nationalité peut aussi produire des apatrides, même si la plupart des législations européennes, conformes en cela aux prescriptions de la Convention de 1961, l’encadrent strictement pour éviter, justement, d’engendrer des cas d’apatridie. Bahreïn a ainsi dénaturalisé près de 900 personnes depuis 2012 pour des raisons allant de l’activisme en faveur des droits de l’Homme au terrorisme présumé.

L’apatridie peut encore résulter de la succession d’États et du transfert de souveraineté : la dissolution de l’Union soviétique ou l’éclatement de l’ex-Yougoslavie, comme les processus de décolonisation quelques décennies plus tôt, ont produit un grand nombre d’apatrides, dont les « effacés » de Slovénie représentent un cas emblématique [17]. Souvent en lien avec la situation précédente, l’apatridie peut être la conséquence d’une modification des lois sur la nationalité qui aboutit à priver arbitrairement de la nationalité de l’État, le plus souvent sur une base ethnique, des fractions entières de la population. On trouve ainsi d’innombrables cas de personnes appartenant à des ethnies immigrées depuis des années, voire des générations – car l’apatridie dans ce cas est héréditaire – que leur État d’origine ne reconnaît plus et que le pays d’accueil refuse de considérer comme ses ressortissantes : c’est le cas des Rohingyas vivant en Birmanie depuis plusieurs générations mais que le gouvernement birman considère comme des Bangladais, des citoyens de la République dominicaine d’origine haïtienne qu’une loi de 2013 a brutalement privés de leur nationalité, ou encore des Indiens à Madagascar. En Afrique, la Côte d’Ivoire est un des pays où le phénomène a pris la plus grande ampleur : la réforme du code de la nationalité de 1972 ayant fermé toutes les voies d’accès à la nationalité ivoirienne autres que la filiation, des centaines de milliers de personnes d’origine étrangère et leurs descendants, qui avaient perdu tout lien de rattachement avec leur pays d’origine, se sont retrouvées apatrides.

Si, dans les tableaux statistiques du Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR), figure le chiffre de 4,2 millions d’apatrides, il ressort des multiples rapports consacrés à la question que le phénomène concernerait environ 15 millions de personnes dans le monde. L’estimation reste forcément très approximative : les apatrides sont d’autant plus difficiles à dénombrer que, n’étant reconnus par aucun État, ils ne sont généralement pas pris en compte dans les recensements et autres registres officiels. Or les apatrides sont particulièrement vulnérables à l’exploitation et à la discrimination : en l’absence de documents d’identité ils sont souvent privés du droit à l’éducation, de l’accès aux soins de santé, à l’emploi, de la liberté de circulation – et finalement de la jouissance des protections et des droits que les pays accordent normalement à leurs citoyens.

Préoccupé par ce qui apparaît comme « une grave violation des droits humains » (Antonio Guterres), le HCR – dont le mandat a été progressivement élargi pour inclure désormais, sur la base d’une résolution de l’Assemblée générale de 1995, la protection de l’ensemble des apatrides – a défini, en 2014, un Plan d’action global, comportant dix « Actions » devant être mises en place par les États, avec l’appui du HCR, d’autres agences onusiennes et la société civile, en vue de mettre fin à l’apatridie dans le monde d’ici 2024.

Un objectif hélas aussi peu réaliste que celui d’éradiquer la pauvreté ou de faire disparaître la faim à l’horizon 2030 – deux des 17 objectifs de développement durable définis par l’ONU en 2015.