Anatomie d’un rapport

En ce qui concerne les jeunes nés en France, l’idée générale est la suivante : ils ont un droit à acquérir la nationalité française, dès lors qu’ils ont résidé en France pendant les cinq années précédant cette acquisition ; mais ils doivent exprimer la volonté de bénéficier de ce droit, cette volonté pouvant être exprimée dans des formes très simplifiées (on renonce donc à tout ce qui, dans le projet de loi déposé devant le Parlement, et plus encore dans l’avant-projet, qui prévoyait un serment, entourait le choix individuel d’une certaine solennité).

Les jeunes nés en France

Sur cette base, la Commission fait essentiellement trois propositions. 1. Elle propose d’abord de supprimer la possibilité pour les parents de réclamer pour leurs enfants nés en France la nationalité française au cours de leur minorité (article 54 du Code actuel). L’argument invoqué est que ces enfants sont privés du libre choix que la Commission revendique par ailleurs, d’autant qu’ils ne peuvent plus par la suite décliner la nationalité française qu’on leur aurait ainsi imposée. Disons-le : l’argument n’est guère sérieux. La volonté des enfants est sans doute une chose respectable, mais à ce compte on pourrait faire valoir qu’ils n’ont pas demandé à naître en France… ni d’ailleurs à naître tout court ! Et si l’on tient absolument à préserver leur libre choix, il suffit d’introduire dans le système actuel une possibilité de répudiation à la majorité.

En réalité, le véritable motif de cette suppression est autre : il s’agit d’éviter que des parents ne réclament la nationalité française pour leurs enfants afin de pouvoir bénéficier de la carte de résident, attribuée de plein droit aux parents d’enfants français. Et c’est là que la Commission dévoile ses contradictions. Car à plusieurs reprises elle réaffirme que les deux législations – sur le séjour et sur la nationalité – obéissent à des préoccupations différentes et doivent rester distinctes.

Le « risque » dénoncé est-il d’ailleurs aussi réel que le croit la Commission ? Car pour pouvoir réclamer la nationalité française pour leur enfant né en France, les parents – ou au moins l’un deux – doit avoir lui-même résidé en France depuis au moins cinq ans. Et si la déclaration peut effectivement faciliter l’admission au séjour de l’autre parent, cela est-il véritablement choquant ?

Si les enfants nés en France ont un droit à être français – dixit la Commission –, les parents de ces enfants n’ont-ils pas à tout le moins un droit à pouvoir demeurer en France durablement ? On ne le répétera jamais assez : si la tentation existe parfois d’utiliser les textes sur la nationalité pour « tourner » les règles sur le séjour, cela ne prouve pas que le droit de la nationalité est trop libéral, mais seulement que les règles sur le séjour sont trop rigoureuses, et que cette rigueur, justifiée par la lutte contre l’immigration clandestine, aboutit à déstabiliser toute une partie de la population immigrée à qui les textes reconnaissent vocation à s’établir et demeurer en France. Si une harmonisation est souhaitable, elle ne doit donc pas se faire par une rigueur accrue du code de la nationalité, mais par une libéralisation des règles sur le séjour.

Les « sages » semblent par ailleurs méconnaître les avantages propres de la procédure de déclaration telle qu’elle fonctionne actuellement, et qui bénéficie à 4.000 à 6.000 enfants par an environ. Avantage sur le plan de l’intégration tout d’abord, puisqu’elle permet de fixer rapidement et précocement la nationalité de l’enfant ; avantage sur le plan matériel, ensuite, si l’on se rappelle les tracasseries auxquelles sont soumis les enfants dans certaines communes lors de l’inscription à l’école maternelle, voire à l’école primaire (voir Plein Droit n° 1).

2. Le seconde proposition de la Commission, et la plus intéressante, est de permettre au jeune né en France de demander la nationalité française dès l’âge de 16 ans, sans l’autorisation de ses parents, et sans que rien puisse faire obstacle à cette acquisition, qui est donc, au sens propre, de droit, aussi longtemps qu’il n’a pas atteint l’âge de 18 ans.

Une telles réforme aurait le mérite de remédier à un inconvénient de la législation actuelle, qui oblige les jeunes à demander à 16 ans un titre de séjour alors qu’ils deviendront français à 18 ans. On peut toutefois faire trois remarques :

• D’abord, cet avantage ne jouera que s’ils font leur demande à 16 ans juste.

• Ensuite, le fait de n’avoir pas à obtenir l’autorisation des parents est certes positif, mais il ne résout pas complètement un problème soulevé à plusieurs reprises devant la Commission : la situation délicate dans laquelle peut se trouver le jeune si on l’oblige à choisir explicitement la nationalité française, vis-à-vis de ses parents et de son entourage, alors que l’automatisme du système actuel dédramatise l’accès à la nationalité française.

• Enfin, la souplesse préconisée par la Commission risque d’être en pratique très illusoire : après comme avant, il faudra bien apporter la preuve que l’on a résidé en France pendant cinq ans, et des difficultés ne manqueront pas de surgir à un moment ou un autre ; mais surtout, lorsqu’on connaît les pratiques de l’administration, il y a un certain angélisme à penser que tout sera fait, à chaque occasion de contact, pour informer les jeunes de leurs droits et leur en faciliter l’exercice !

Par ailleurs, la Commission propose que si le jeune n’exerce pas dès 16 ans son droit d’acquérir la nationalité française, on lui remette un titre de séjour valable au plus jusqu’à ce qu’il ait atteint l’âge de 21 ans, c’est-à-dire l’âge limite au-delà duquel il ne peut plus devenir français sur simple demande. Ceci, afin qu’il soit sans omission possible mis une dernière fois en mesure d’exercer son choix avant 21 ans, au moment où il vient échanger son titre de séjour. Mais le mécanisme est à double tranchant. Compte tenu des pratiques des préfectures (dont on peut bien sûr espérer qu’elles changent…), chaque démarche nouvelle représente un risque supplémentaire de se retrouver en situation irrégulière…. et de faire l’objet d’une reconduite à la frontière (rappelons qu’elle est possible, même à l’encontre du jeune né en France, s’il n’a pas acquis à 18 ans la nationalité française et s’il a fait l’objet d’une condamnation pénale).

3. Entre 18 et 21 ans, malheusement, les choses sont moins simples et les embûches plus redoutable pour l’intéressé. Et c’est là qu’apparaissent les principales contradictions du rapport. D’un côté, nous-dit-on, l’acquisition de la nationalité reste un droit… Mais de l’autre on est bien obligé de tenir compte de ce que l’intéressé a franchi la barre fatidique des 18 ans. « L’arrivée à la majorité ne saurait demeurer sans effet ». Pourquoi ? On ne nous le dit pas. Pur et simple fétichisme… L’embarras de la Commission est patent, qui parle elle-même de la « difficulté » qu’il y a à combiner le principe du droit à la nationalité dont les jeunes continuent à bénéficier jusqu’à 21 ans, et les conséquences qui s’attachent à l’autonomie et à la pleine capacité juridiques. Et elle poursuit : une position qui écartait tout système d’empêchement automatique en raison de condamnations pénales ou de mesures d’ordre public répondrait à la logique de l’acte volontaire et à la nature du droit des jeunes nés et élevés en France (en effet !)… Mais la Commission considère néanmoins nécessaire (elle ne dit pas pourquoi) de préserver par exception un droit de regard de la collectivité : « ainsi, dans les cas où le comportement des intéressés semble porter directement atteinte à l’intérêt et à la défense de la nation, ou lorsqu’il révèle une attitude si profondément asociale qu’elle remet en cause la présomption d’intégration sur laquelle reposait leur droit à la nationalité française » (souligné par nous).

Moyennant quoi, elle propose que fasse obstacle à l’acquisition de la nationalité française :

• la condamnation à une peine d’emprisonnement pour crimes et délits liés au terrorisme ou atteintes à la sûreté de l’État ;

• la condamnation à une peine de six mois ferme d’emprisonnement pour proxénétisme ou trafic de stupéfiants ;

• un arrêté d’expulsion.

Là encore, ces propositions appellent plusieurs remarques.

– Un droit soumis à des conditions n’est plus un droit : on retombe très exactement dans la problématique du projet Chalandon, même si les obstacles sont beaucoup moins nombreux.

– La sélection des délits faisant obstacle à l’acquisition de la nationalité française est des plus contestables. Passe encore pour les crimes et délits liés au terrorisme ou les atteintes à la sûreté de l’État – encore que l’absence de tout quantum et le flou des incriminations en la matière puisse poser problème. Par ailleurs, que le trafiquant de drogue et le proxénète ne soient pas des personnages très recommandables, c’est certain. Mais en mettant la barre très bas – six mois de prison ferme – on risque fort d’exclure de simples usagers qui auront occasionnellement vendu de la drogue, ainsi que des personnes condamnées pour proxénétisme sans être de véritables proxénètes « professionnels » (le délit de proxénétisme est constitué par le simple fait d’avoir hébergé une prostituée).

Et l’arbitraire de ce choix rendra difficile, au cours d’une éventuelle discussion parlementaire, d’éviter toutes les dérives : pourquoi pas les violeurs, les assassins de vieilles dames ou d’agents de police, etc. ?

– En proposant d’exclure de l’acquisition de la nationalité française des personnes qui ont commis des délits et eu ainsi une attitude « si profondément asociale qu’elle remet en cause la présomption d’intégration », les « sages » confondent deux choses totalement distinctes : l’intégration sociale et l’intégration à la nation. Que l’on sache, les proxénètes et trafiquants de drogue français ne voient pas remettre en cause leur appartenance à la nation française ; tout au plus considérera-t-on qu’ils se sont mis au ban de la société. Et s’ils sont déchus de leurs droits civiques, c’est un sort qu’ils partagent avec nombre d’autres délinquants.

– Enfin, en faisant de l’expulsion un obstacle à l’acquisition de la nationalité française, la Commission ruine littéralement le système qu’elle avait si soigneusement étudié. En effet, l’expulsion peut être prononcée dès lors que l’intéressé, né en France, a encouru une ou des condamnations dont le total s’élève à six mois d’emprisonnement ferme ou un an avec sursis, et cette fois, quelle que soit l’infraction en cause. Et comme, dans le contexte actuel, l’expulsion est souvent automatique dès qu’elle est juridiquement possible, cela signifie qu’une condamnation sans gravité peut faite définitivement obstacle à l’acquisition de la nationalité française par quelqu’un qui, rappelons-le, a selon la Commission un droit à obtenir cette nationalité.

Sans doute le juge administratif exerce-t-il un contrôle sur les mesures d’expulsion. Mais il ne censure que les erreurs ou les illégalités flagrantes, et laisse subsister les mesures simplement sévères. Et surtout, l’éventuelle annulation d’un arrêté d’expulsion n’interviendra que bien trop tard pour que l’intéressé puisse faire usage d’un droit qu’il perd à partir de 21 ans.

Les conjoints de Français

1. La Commission propose que le délai pour la déclaration prévue à l’article 37-1 soit portée de six mois à un an, la nationalité étant réputée acquise, comme aujourd’hui, à la date de la déclaration (toutefois, si un enfant naît du mariage, la déclaration pourra être souscrite dès la naissance).

Par rapport au projet Chalandon, qui prévoyait de soumettre les conjoints au régime de la naturalisation, le système proposé est incontestablement plus libéral. Toutefois, il est moins favorable que le système actuellement en vigueur résultant de la loi de 1984, qui impose un délai de six mois là où le texte de 1973 ne prévoyait aucun délai.

Pour justifier cet allongement des délais, on en revient toujours au problème de la fraude et des mariages blancs. Or la Commission admet que le problème de la fraude a été beaucoup grossi, que la fraude reste très marginale, et que les autorités possèdent de toute façon des moyens efficaces pour s’en prémunir Quant au détournement de procédure allégué, tenant à ce que certains demanderaient la nationalité française pour faciliter leur admission au séjour, puisque la carte de résident ne peut plus désormais être obtenue qu’au bout d’un an de mariage et de vie commune, l’argument n’est guère plus convaincant :

– Depuis 1980, reconnaît la Commission, le nombre des déclarations souscrites est resté stable – entre 12.000 et 14.000 par an. Et rien ne permet d’affirmer que le nombre de déclarations a augmenté dans des propositions anormales depuis l’entrée en vigueur de la loi de 1986, puisque les chiffres ne sont pas connus. Il est d’ailleurs peu vraisemblable qu’il augmente, car le problème actuel des conjoints de Français, c’est qu’ils n’ont pas de droit strict à se maintenir en France pendant les six mois au bout desquels ils pourraient demander la nationalité française (voir Plein Droit n° 1).

– La volonté de supprimer le décalage existant entre la réglementation du séjour et les règles sur la nationalité en alignant les secondes sur les premières est doublement absurde.

D’abord, si les conjoints se retournent vers l’acquisition de la nationalité française pour tourner les textes sur le séjour – à supposer que cela soit exact, et ça l’est sans doute au moins marginalement – cela prouve simplement qu’ils rencontrent des difficultés réelles et parfois insurmontables pour mettre en œuvre leur droit de mener une vie familiale normale. Si l’on veut supprimer le « pouvoir attractif » (sous-entendu : illégitime) de la nationalité française dont parle la Commission, il serait plus conséquent de modifier la réglementation sur le séjour.

Ensuite, si l’on veut pousser la logique de l’alignement jusqu’au bout, il faudrait alors modifier le code de la nationalité à chaque fois que l’on modifie les règles sur le séjour ! Ce qui est à l’évidence absurde, puisque on attend d’un code de la nationalité une plus grande stabilité que de la réglementation du séjour.

2. Plus positive en revanche est la proposition de supprimer la faculté dont dispose le gouvernement, pendant un an, de s’opposer à l’acquisition de la nationalité française pour indignité ou défaut d’assimilation. En contrepartie, le ministère public pourrait saisir les tribunaux judiciaires dans ce même délai d’un an pour s’opposer à l’acquisition de la nationalité par le conjoint soit en cas de défaut ou cessation de la communauté de vie ou bien s’il apparaît que le conjoint s’est livré, au profit d’un État étranger, à des actes incompatibles avec la qualité de Français et préjudiciables aux intérêts de la France.

A priori, le système proposé semble préférable, puisqu’il transfère à l’autorité judiciaire une prérogative de l’Exécutif (une prérogative qui n’était, il est vrai, guère utilisée). Surtout, les motifs d’opposition seraient moins étendus qu’aujourd’hui. Serait exclue, notamment, toute opposition motivée par la moralité de l’intéressé(e). On peut cependant se demander dans quelle mesure le juge serait à même de porter une appréciation fondée sur le comportement de la personne concernée dans un domaine qui touche de si près aux rapports internationaux de la France. Ne sera-t-il pas contraint, en fait, d’entériner la position du gouvernement exprimée par la voix du ministère public… surtout si on lui oppose le secret-défense pour lui interdire d’accéder au dossier !

La naturalisation

C’est dans ce domaine que les propositions de la Commission sont assurément les plus intéressantes et méritent, pour la plupart, d’être largement appuyées.

1. On ne peut qu’applaudir des deux mains à la proposition que les décisions de rejet ou d’ajournement soient désormais motivées… en espérant seulement qu’un gouvernement, quel qu’il soit, acceptera un jour de la mettre en œuvre. La Commission ne se borne pas à proposer cette mesure quasiment révolutionnaire ; elle montre que cette motivation ne poserait pas de problèmes particuliers, en prenant l’exemple des mesures d’expulsion qui touchent, elles aussi, à un domaine sensible pour le gouvernement, et qui doivent pourtant être motivées. Outre l’avantage symbolique que comporterait cette transparence accrue, elle permettrait au juge administratif d’exercer un contrôle minimum sur ce qui relève aujourd’hui de l’appréciation purement discrétionnaire – pour ne pas dire arbitraire – du gouvernement.

2. La Commission propose également que les étudiants ayant accompli en France de longues études supérieures (et ayant obtenu, évidemment, les diplômes correspondants…) ne soient plus systématiquement écartés de la naturalisation. Il faut savoir, en effet, qu’à l’heure actuelle l’administration considère qu’ils ne remplissent pas la condition de stage, qui impose cinq années de résidence en France, dans la mesure où ils n’ont pas transféré en France le centre principal de leurs intérêts, selon une formule consacrée.

3. En ce qui concerne l’effet collectif des naturalisations sur les enfants mineurs, les propositions de la Commission sont en revanche beaucoup moins satisfaisantes et paraissent même dangereuses.

L’effet collectif ne jouerait, propose-t-elle, qu’au profit des enfants mineurs ayant la même résidence habituelle que le ou les parents qui acquièrent la nationalité française. La Commission prétend ici résoudre le problème des enfants restés au pays d’origine, le cas échéant avec d’autres épouses, et non mentionnés sur la demande de naturalisation, qui, plusieurs années plus tard, revendiquent la nationalité française ; ou encore le problème des naturalisés acceptant de reconnaître des enfants qui ne sont pas véritablement les leurs pour leur permettre d’obtenir la nationalité française (à vrai dire, ce dernier problème peut se poser en dehors de la naturalisation).

Outre qu’on peut se demander si des problèmes aussi marginaux numériquement justifient réellement de modifier la législation pour y parer, force est surtout de constater que le remède proposé est bien pire que le mal. En effet, subordonner l’effet collectif à une communauté de vie parents-enfants risquerait de créer un nombre de problèmes considérables à chaque fois que les parents sont séparés, notamment en cas de divorce. Cela signifie-t-il que le père divorcé qui demande la nationalité française ne pourrait pas en faire bénéficier ses enfants si c’est la mère qui en a obtenu la garde ? La Commission évoque elle-même cette hypothèse, mais sans en tirer la seule conséquence qui s’impose, à savoir que le système proposé n’est pas viable et qu’il est dangereux.

4. La Commission, en revanche, précise qu’il serait impossible d’opposer aux mineurs l’existence des condamnations pénales prévues à l’article 79 et faisant obstacle à l’acquisition de la nationalité française. À notre avis, cela allait sans dire. Mais compte tenu des pratiques actuelles de l’administration, cela va encore mieux en le disant.

Les obstacles à l’acquisition de la nationalité française

La Commission propose de limiter d’une façon générale les obstacles à l’acquisition de la nationalité française par naturalisation, réintégration ou déclaration (et ceci, indépendamment du problème des jeunes nés en France et des mineurs touchés par l’effet collectif de la naturalisation, qui font l’objet de propositions spécifiques).

On ne peut qu’approuver ce choix, qui constituerait un progrès par rapport au droit actuel. Ceci n’empêche pas de relever certaines contradictions dans les propositions de la Commission.

Ferait encore obstacle à l’acquisition de la nationalité française toute condamnation pour crimes et délits contre la sûreté de l’État ou liés au terrorisme. En revanche, la liste des autres condamnations énumérées à l’article 79 disparaîtrait et serait remplacée par une seule condition : l’absence de condamnation à une peine ferme de six mois d’emprisonnement ou plus, quelle que soit l’infraction considérée.

Le système a le mérite de la simplicité, et il est plus libéral que le code actuel qui, d’une part ne précise pas que la condamnation doit être ferme, et d’autre part ajoute les condamnations à une peine quelconque d’emprisonnement pour une série de délits dont la gravité – c’est le moins qu’on puisse dire – n’est pas toujours évidente.

Pour autant, le système n’est pas logique, et il reste encore bien rigoureux. Il est rigoureux, car une condamnation à six mois ferme n’atteste en rien la gravité du délit commis, et encore moins l’indignité de l’intéressé à devenir français. Et il est illogique car, comme le reconnaît la Commission elle-même, « l’attitude de l’appareil judiciaire dans la répression des différents délits peut varier considérablement d’une région ou d’une ville à l’autre, et être à l’origine d’inégalités importantes ». Après avoir si bien diagnostiqué le problème, on s’étonne qu’elle se rallie finalement à un système fondé sur le seul quantum de la peine prononcée, et un quantum très bas.

La Commission rappelle par ailleurs (ce qui n’est pas vraiment rassurant, sauf pour le gouvernement…) que celui-ci a toujours la possibilité de refuser une naturalisation, en vertu de son pouvoir discrétionnaire et sous le contrôle du juge, même en cas de condamnation inférieure au quantum fixé, à condition de motiver ce refus.

Enfin, la Commission propose de maintenir la condition tirée de l’absence d’arrêté d’expulsion. A priori, il semble logique d’interdire l’accès à la nationalité française à quelqu’un qui représente une menace pour l’ordre public français et qui n’a plus le droit de demeurer sur le territoire. Mais dans la pratique, il faut rappeler que l’expulsion, depuis la loi du 9 septembre 1986, n’est plus subordonnée à l’existence d’une condamnation pénale, ce qui accroît considérablement les pouvoirs du ministre de l’Intérieur et les risques d’arbitraire, en dépit du contrôle exercé éventuellement par le juge. Et la Commission est bien optimiste, ou bien candide, lorsqu’elle prétend que « dans la très grande majorité des cas cette mesure est aujourd’hui prise à l’encontre d’étrangers ayant fait l’objet de condamnations répétées par les tribunaux français ».

Les ressortissants des anciens TOM

La Commission propose de supprimer le régime spécifique dont bénéficiaient les ressortissants des anciens Territoires d’Outre-mer (essentiellement africains) sur deux points.

1. Elle propose d’abord de supprimer la procédure de réintégration par déclaration au profit des personnes domiciliées dans les anciens T.O.M. au moment de l’indépendance (art. 153 du code). La Commission justifie cette suppression d’abord par son caractère anachronique, et ensuite par le fait que, compte tenu de l’application restrictive que fait l’administration de cette procédure – qui suppose l’accord du ministre dès Affaires sociales –, elle défavorise en fin de compte les intéressés, qui obtiendraient plus vite et plus facilement la nationalité française par le régime de droit commun de la réintégration par décret.

Quoi que l’on puisse penser de l’argument tiré de l’anachronisme, ce qui est gênant, dans ce raisonnement, c’est qu’il revient en quelque sorte à légitimer après coup les pratiques malthusiennes, et parfois même scandaleuses de l’administration, qui a tout fait pour priver d’effet une disposition que le législateur avait en toute connaissance de cause fait figurer dans le Code.

2. La Commission propose également de supprimer à partir du 1" janvier 1995 les effets du « double jus soli » qui aboutissait à attribuer la nationalité française aux enfants nés en France des ressortissants des anciens T.O.M. nés eux-mêmes avant l’indépendance.

La Commission fait remarquer que la plupart des enfants nés après cette date seront nés de mères nées après l’indépendance (les pères nés avant 1960 pouvant, eux, continuer à procréer longtemps encore…). Mais l’argument se retourne aisément : si le nombre d’enfants concernés est de toute façon limité, n’est-il pas mesquin de supprimer cette possibilité d’accès à la nationalité française (ce que prévoyait déjà le projet Chalandon, mais avec une date d’effet plus rapprochée) ? Derrière l’argument de l’anachronisme et de la nécessité de tirer toutes les conséquences de la décolonisation se profile en réalité la crainte de faciliter l’installation des ressortissants africains, la nationalité française des enfants permettant de s’établir en France et d’obtenir une carte de résident.