Article extrait du Plein droit n° 77, juin 2008
« Les chiffres choisis de l’immigration »

Éloignement : la loi du nombre

Serge Slama

Maître de conférences en droit public Université Evry-Val-d’Essonne CREDOF Paris X-Nanterre
Interpellations en nombre, placements en zone d’attente, maintien en rétention de familles entières y compris de très jeunes enfants : tous les moyens sont mobilisés pour atteindre les quotas d’expulsion fixés. La mise en œuvre de cette « frénésie » du chiffre ne peut, bien entendu, se faire sans que les droits des personnes soient constamment et gravement bafoués. L’administration elle-même peine à exécuter cette vague d’éloignements.

Le 26 septembre 2003, Nicolas Sarkozy, alors ministre de l’intérieur, assignait pour la première fois aux préfets des « objectifs chiffrés » d’éloignement des étrangers en situation irrégulière. Depuis, cette « frénésie » ministérielle [1] du chiffre et des quotas n’a pas cessé. Et même si les statistiques constituent un prisme déformant de l’action publique, elles deviennent l’alpha et l’oméga de l’évaluation de la « performance » des politiques publiques. C’est en effet sur la base des indicateurs budgétaires conçus pour juger de l’efficacité des dépenses publiques que l’action des ministres sera désormais « notée » par un cabinet d’audit privé. Or, si on consulte les neuf « indicateurs de performance » de la politique d’immigration, ils l’évaluent presque exclusivement à l’aune de critères répressifs et de contrôle social des demandeurs d’asile.

On se propose ici de faire une autre lecture de ces statistiques : il s’agit de livrer et de « décoder » les chiffres sur les mesures d’éloignement, d’enfermement des étrangers et de production de l’irrégularité par les autorités françaises.

Le ministre de l’immigration rêvait d’exécuter 25 000 « reconduites à la frontière » en 2007 pour respecter l’« objectif chiffré » donné par Nicolas Sarkozy. En réalité, il a tout juste dépassé les 23 000 fin 2007 (23 186) au prix d’innombrables atteintes aux droits fondamentaux. Campagne présidentielle, suspension par le Conseil d’État de la circulaire du 22 décembre 2006 organisant la transition entre l’ancien et le nouveau dispositif [2], mobilisation associative et, surtout, difficulté à éloigner les Roumains et les Bulgares, citoyens européens depuis le 1er janvier 2007 et qui constituaient à eux seuls le tiers des mesures d’éloignement en 2006, de nombreux facteurs ont empêché que le quota soit atteint. Ce nombre de 25 000 « reconduites » regroupe un ensemble de mesures d’éloignement éparses qui ont chacune une finalité différente. Seuls les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière (APRF) concernent réellement des étrangers en situation irrégulière (voir le nombre total de mesures d’éloignement infra).

L’objectif chiffré d’éloignements à exécuter en 2008, préalablement fixé à 26 000 a donc été ramené à 25 000 par le Premier ministre, l’élève Hortefeux n’ayant pas atteint son objectif en 2007. Il reste cependant fixé à 27 000 pour 2009 et 28 000 pour 2010.

Le nombre de décisions de retrait ou de refus de séjour assorties d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF) – nouveau dispositif en vigueur depuis le 1er janvier 2007 – est estimé à 45 000 en 2007. Cette réforme était présentée comme la panacée pour canaliser l’augmentation du contentieux devant les tribunaux administratifs. Un an après, tout le monde s’accorde à dire que ce nouveau dispositif est un fiasco – ce qui était prévisible.

Des tribunaux débordés

Comme le résume Jean-Marie Delarue, président adjoint de la section du contentieux du Conseil d’État, la réforme de 2006 c’était : « ça passe ou ça casse […]. Eh bien, ça a cassé. [3] » En effet, le taux d’exécution de ces mesures est faible (environ 1 % des OQTF), comme pour les APRF notifiés par voie postale et les invitations à quitter le territoire auxquels elles se substituent. En revanche, elles provoquent un contentieux massif devant les juridictions administratives (le quart de leur activité). En 2007, les tribunaux administratifs ont été saisis de 19 000 requêtes dirigées contre ces décisions de séjour assorties d’OQTF et de 10 000 requêtes contre les seules décisions de séjour (refus ou retrait). Dans certains tribunaux administratifs ou cours administratives d’appel, les OQTF représentent jusqu’à 75 % des entrées et la majeure partie de l’activité. Cela s’explique par la nécessité de respecter le délai de trois mois imposé pour juger ces mesures et par l’activité frénétique des préfectures (4 000 OQTF par mois). La situation est à ce point critique qu’une nouvelle réforme est annoncée (suppression de l’intervention du commissaire du gouvernement) et qu’une commission, présidée par Pierre Mazeaud, a été mise en place pour réfléchir à la suppression de l’intervention de l’un des deux ordres de juridiction dans la procédure d’éloignement (juge des libertés et de la détention pour la rétention administrative, et juge administratif de la reconduite pour la légalité de la mesure d’éloignement) ou à d’autres solutions pour « simplifier » le contentieux de l’éloignement.

Ce durcissement sans précédent des critères légaux d’obtention des titres de séjour et des pratiques préfectorales a de nombreuses conséquences néfastes : enfants placés en rétention, refoulés, personnes bloquées à la frontière, allongement de la durée de la rétention, etc. Elle en a aussi sur les moyens mis en œuvre. Le nombre d’interpellations d’étrangers en situation irrégulière en métropole a explosé depuis que le ministre de l’intérieur Sarkozy a établi des « objectifs chiffrés », passant de 44 545 en 2004 à 63 681 en 2005, puis à 67 130 en 2006. Les Roumains représentaient à eux seuls 5 881 procédures en 2006 et constituaient la deuxième nationalité (derrière les Pakistanais, et devant les Iraniens et les Somaliens).

Dans les zones d’attente, le nombre de personnes maintenues a baissé en 2006. Il s’établit à 15 876, soit 1,74 % de moins par rapport à 2005 (16 157), mais 30,70 % de moins depuis 2001 (23 072). Un tel résultat n’a pu être atteint qu’au prix d’une réduction des droits des personnes bloquées à la frontière, de la multiplication des contrôles sécuritaires et d’une externalisation des contrôles qui sont désormais effectués par les compagnies privées ou par les États de provenance (visas de transit aéroportuaire, agents de liaison, agence Frontex, etc.).

Au premier semestre 2007, la tendance s’est accentuée avec une baisse de 15,93 % par rapport au premier semestre 2006. Pourtant, fin décembre 2007, l’Anafé constatait une augmentation subite du nombre de personnes bloquées à la frontière, principalement des Tchétchènes et des Somaliens. La saturation rapide de la zone d’attente de Roissy (Zapi 3) entraînait le maintien, dans des conditions inhumaines, de plusieurs centaines de personnes dans une salle de transit d’un aérogare de Roissy. Le 9 janvier 2008, la préfecture de Seine-Saint-Denis prenait la décision de réquisitionner à Roissy un hangar de 1 600 m2 pour procéder à une extension de la zone d’attente (Zapi 4).

Industrialisation de la rétention administrative

La rétention s’est elle aussi banalisée avec l’allongement de la durée maximum de rétention (de 12 à 32 jours), le doublement du nombre de places de rétention administrative (786 à la fin de 2002, plus de 1 500 en 2006) et les quotas fixés aux préfectures. La capacité d’accueil des centres a également augmenté : celui de Vincennes, le plus grand, compte 280 places. Alors qu’il constituait une privation exceptionnelle et dérogatoire de liberté, ce dispositif a glissé peu à peu vers une « logique d’internement ». Ce constat effrayant est dressé par la Cimade dans son rapport 2006 : ces endroits se transforment peu à peu en de « véritables camps  » où règnent « l’anonymat, le désespoir et où la tension est permanente  ». Les violences y sont fréquentes. Le placement en rétention de personnes particulièrement vulnérables – mineurs, malades, personnes âgées – se développe. En 2007, « la logique politique qui a conduit ces dernières années à l’industrialisation de la rétention administrative s’est poursuivie  ». Selon les données de l’association, 34 379 étrangers ont été retenus en 2007, contre 32 817 en 2006.

Les enfants paient un lourd tribut à cette politique du chiffre. Le ministère de l’intérieur assume sans vergogne le maintien en rétention de 242 enfants en 2007 en indiquant, dans une réponse à un parlementaire, le 17 mai 2005, que la législation « ne s’oppose naturellement [sic] pas à ce que des mineurs accompagnés suivent leurs parents lorsque ces derniers font l’objet d’une mesure d’éloignement  ». Dans cette perspective, il s’agit de préserver « l’unité familiale durant toute la phase précédant l’éloignement effectif des étrangers en cause accompagnés de leurs enfants, notamment durant le placement en rétention administrative  ».

Saisi de la légalité d’un décret du 30 mai 2005 organisant cet « accueil », le Conseil d’État a abondé dans ce sens. Selon son analyse, les dispositions du décret attaqué n’ont pas « pour objet et ne sauraient avoir légalement pour effet de permettre aux autorités préfectorales de prendre des mesures privatives de liberté à l’encontre des familles des personnes placées en rétention  » ; elles « visent seulement [sic] à organiser l’accueil [sic] des familles des étrangers placés en rétention  » (Conseil d’État, 12 juin 2006, Gisti, Cimade, LDH, Amnesty). Neuf centres de rétention administrative sont désormais habilités à recevoir des familles avec leurs enfants, y compris en bas âge.

Le ministère de l’immigration ne publie aucune statistique sur cette présence d’enfants en rétention ni sur les conditions de cet « accueil ». On ignore les moyens développés pour empêcher qu’ils soient témoins des violences et contraintes faites à leurs parents ou aux autres adultes présents dans le centre, ou comment est assurée l’instruction obligatoire. Ainsi, à Toulouse, une petite fille de quatre ans a passé 32 jours avec ses grands-parents, bien loin des bancs de l’école.

Bilan 2006



En 2006, 116 492 mesures d’éloignement ont été prononcées. Mais l’administration prononce beaucoup plus de mesures d’éloignement qu’elle ne réussit à en exécuter : 80 733 décisions d’éloignement ont ainsi été exécutées dont :

23 890 reconduites à la frontière à partir de l’outrer-mer, particulièrement de Mayotte (13 258 en 2006 contre 7 714 en 2005), de la Guyane (8 145 en 2006 contre 5 942 en 2005) et de Guadeloupe (1 964 en 2006 contre 1 253 en 2005) ;

  • environ 19 000 réacheminements (sur 34 127 prononcés), c’est-à-dire de renvois de personnes auxquelles il a été opposé un refus d’entrée à la frontière ;



  • 16 616 arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière (APRF) en métropole, contre 64 609 prononcés. Ces mesures d’éloignement sont prises par le préfet pour sanctionner une irrégularité de l’entrée ou du séjour ;



  • 12 892 réadmissions dites « simplifiées » : cette procédure consiste à remettre à un autre État membre de l’Union européenne ou à un État tiers lié par un accord de réadmission l’étranger appréhendé dans une zone frontalière. Sont notamment concernés des demandeurs d’asile ou des étrangers résidant régulièrement dans un autre État membre ; sont principalement visés des Roumains, des Marocains, des Irakiens, des Pakistanais, des Afghans ou des Bulgares ;



  • 3 681 réadmissions, qui sont des mesures de remise d’étrangers de pays tiers à des États membres de l’Union européenne, en application du droit communautaire (règlement Dublin II), ou à des pays tiers en application d’accords de réadmission. Contrairement aux réadmissions simplifiées, elles nécessitent l’accord de l’État de réadmission. C’est pourquoi, sur 11 348 réadmissions prononcées, seules 32,4 % sont exécutées ;



  • 1 892 interdictions du territoire français (ITF) prononcées soit à titre de peine principale soit comme peine complémentaire par une juridiction pénale. Le taux d’exécution est faible (4 697 mesures prononcées en 2006), car il s’agit en général de « double peine » touchant des personnes qui peuvent avoir d’importantes attaches personnelles et familiales en France et cela nécessite une coordination entre administrations pénitentiaire et préfectorale ;



  • 2 539 retours volontaires ou humanitaires ;



  • 223 arrêtés préfectoraux ou ministériels d’expulsion pris en raison d’un trouble particulier à l’ordre public. Autre forme de « double peine », le taux d’exécution ici est élevé car les dossiers sont très suivis par les préfets ou par le ministère (292 expulsions prononcées en 2006, soit 76,3 % d’exécution).



Le refus de délivrance de laissez-passer par les pays de provenance représente jusqu’à 22 % des causes d’échec des éloignements. Pour y remédier, le ministre de l’immigration est donc en train de négocier, avec ces pays, des accords bilatéraux de gestion concertée de l’immigration.

Les annulations de procédures d’éloignement par la justice pénale ou administrative représentent jusqu’à 39 % des échecs enregistrés, dont 23 % pour le juge des libertés et de la détention.

Un traitement inhumain et dégradant

Au mois d’octobre 2007, le placement en rétention d’un nourrisson de trois semaines au centre de rétention de Rennes est venu illustrer à nouveau l’inhumanité de l’enfermement des familles et des mineurs. À cette occasion, la cour d’appel de Rennes a pour la première fois affirmé et reconnu qu’une telle décision constituait un traitement inhumain et dégradant au sens de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme. Cette décision de justice n’a pourtant pas mis fin à cette pratique. Comme le souligne, une nouvelle fois, la Cimade dans son rapport 2007 : « Aucun objectif politique ne peut expliquer que l’on place ainsi des mineurs derrière des barreaux.  »

En 2006, 989 enfants ont été refoulés à la frontière. À Roissy, sur 604 personnes s’étant déclarées mineures, 515 l’ont été reconnues après éventuellement un recours au « test osseux ». Seules 480 ont bénéficié d’un administrateur ad hoc pour les représenter alors même qu’il s’agit d’une obligation légale. 102 avaient moins de 13 ans. Aucune mention de cette présence d’enfants n’est faite dans le quatrième rapport du gouvernement sur Les Orientations de la politique de l’immigration. Dans les dernières pages de ce document, on trouve néanmoins les observations du président de la Commission nationale de contrôle des centres de rétention et des zones d’attente. Celui-ci y souligne qu’il s’agit là d’un « problème très préoccupant [qui] ne satisfait pas aux engagements contractés par notre pays en ratifiant la Convention internationale des droits de l’enfant comme vient de le rappeler avec vigueur, le 5 octobre 2007, le Comité des droits de l’enfant de l’Unicef lors de sa 46e session…  »

Sans oublier que, loin de la métropole, 993 mineurs ont été éloignés de Mayotte en 2006 sur un total de 16 246 personnes. 827 d’entre eux avaient moins de moins de deux ans. En France, les mineurs sont censés être protégés contre les mesures d’éloignement. Pas à Mayotte…

Quel est le coût d’une telle traque des étrangers ? Le budget attribué en 2008 au ministère de l’immigration pour le fonctionnement des centres de rétention et des zones d’attente, et pour assurer les procédures d’éloignement s’élève à 80,4 millions d’euros : 39,65 millions sont consacrés aux frais d’éloignement ; l’achat des billets est assuré par une société privée (Carlson-Wagons lits) et le ministère affrète parfois lui-même des avions. 27,6 millions d’euros sont destinés au fonctionnement des centres de rétention administrative (pour 2 391 places prévues à la mi-2008), 8,09 millions à la prise en charge sanitaire et 5,16 millions à l’accompagnement social assuré par la Cimade et l’Anaem.

Ces crédits sont prévus pour réaliser 26 000 mesures d’éloignement en métropole, soit un coût moyen de 1 523 euros par mesure. Le coût d’une place en centre de rétention varie, suivant les centres, de 74 000 euros à 190 000 euros par an. Le budget attribué en 2008 en crédit de paiement à la mission « Police des étrangers et sûreté des transports internationaux » du programme « Police nationale » de la loi de finances s’élève à 613,4 millions d’euros. Au 1er janvier 2007, la police aux frontières comptait 8 958 fonctionnaires, ce qui représentait une augmentation de plus de 1 600 agents depuis 2004. S’il est un domaine où l’emploi des fonctionnaires n’est pas menacé, c’est bien celui-là !

Sources



Anafé, Rapport et bilans [http://www.anafe.org/stats.php]










Notes

[1Sur cette idée, voir notre article « Politique d’immigration : un laboratoire de la frénésie sécuritaire » in L. Mucchielli (dir.), La frénésie sécuritaire. Retour à l’ordre et nouveau contrôle social , La Découverte, coll « Sur le vif », 2008, p. 65.

[2Conseil d’État, réf. 15 février 2007, Gisti, ADDE, LDH.

[3Entretien croisé entre Vincent Tchen, François Julien-Laferrière, Célia Vérot et Jean-Marie Delarue, Droit administratif, n° 2, février 2008, entretien 1.


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Dernier ajout : mardi 2 juin 2015, 18:07
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