Article extrait du Plein droit n° 80, mars 2009
« Sans papiers, mais pas sans voix »

« Défendre les droits et témoigner »

Emmanuel Blanchard et Hélène Spoladore

 
Alors que, depuis près de quinze ans, la Cimade assure une mission d’accompagnement social et juridique auprès des personnes contraintes de quitter le territoire, le ministère de l’immigration a brutalement décidé, en août 2008, de modifier en profondeur l’organisation de cette mission. Les rapports publiés depuis 2001 par l’association sur les conditions d’enfermement des étrangers dans les centres de rétention étaient-ils devenus trop critiques ? Plein droit a souhaité s’en entretenir avec Laurent Giovannoni, secrétaire général de la Cimade.

Depuis quand la Cimade intervient-elle auprès des étrangers maintenus en rétention administrative ?} Si l’on ne se focalise pas sur le seul dispositif contemporain de la rétention administrative [1], il faut revenir aux origines de la Cimade [2]. Dès 1939, la Fédération protestante de France s’émeut du sort fait aux Juifs par le régime de Pétain et cherche à leur apporter un soutien. Officiellement, la Cimade est créée en octobre 1939 pour apporter son aide aux « évacués » d’Alsace et de Lorraine réfugiés en zone sud. Très vite cependant, avec l’autorisation des autorités de Vichy, elle intervient pour fournir une assistance sociale à l’ensemble des internés des camps du sud de la France : Espagnols fuyant la guerre d’Espagne, Juifs d’Europe de l’Est, Allemands et Autrichiens « suspects » en temps de guerre. À partir de 1942, quand l’ensemble de l’Hexagone est occupé, cette assistance « officielle » cesse, et une partie des équipiers de la Cimade poursuit son action dans la Résistance.

Après la Seconde Guerre mondiale, la Cimade intervient à nouveau pendant la guerre d’indépendance algérienne auprès des personnes internées dans des camps : à partir de 1957, des centres d’assignation à résidence sont mis en place afin d’enfermer des suspects de soutien aux nationalistes algériens, et la Cimade apporte à ces internés une assistance sociale [3]. Cette action, acceptée par le pouvoirs en place, se double d’un soutien politique qui conduit les plus engagés des équipiers à œuvrer aux côtés du FLN. Ce lien avec l’Algérie et les Algériens est, d’une certaine manière, singulier, mais nous n’avons eu de cesse de venir en appui aux exilés, aux réfugiés, et de nous intéresser à ce qui se passait à l’intérieur des lieux d’enfermement, notamment au travers de notre commission « prisons ». Ainsi, en 1975, nous avons été en première ligne dans la dénonciation du hangar d’Arenc, sur le port de Marseille, qui servait depuis 1964 de lieu d’internement clandestin pour les expulsions par bateau d’Algériens.

Légalisée en France en octobre 1981, la rétention administrative des étrangers s’est traduite dans les faits trois ans plus tard, à la faveur d’une inflexion politique du gouvernement – liée à la montée du Front national – qui voulait corriger son image devant l’opinion. Dès cette époque, la Cimade a obtenu d’être présente dans certains centres de rétention.

Depuis 1984, les modalités d’intervention de la Cimade auprès des retenus se sont-elles modifiées ?} On peut distinguer trois phases dans l’action de la Cimade, une sorte de montée en charge de l’action sociale vers le témoignage public en passant par l’assistance juridique. Au départ, rien n’était prévu dans le dispositif législatif quant aux modalités d’intervention de la Cimade. Sa mission était alors purement sociale : elle prenait en charge l’accompagnement des retenus pour leur permettre de sortir le mieux possible des centres, qu’ils soient « reconduits » dans leur pays ou remis en liberté. L’association intervenait alors sur sept centres, qui représentaient grosso modo cent cinquante places de rétention.

Cette entrée dans les centres de rétention a suscité d’importants débats en interne. Il n’a pas fallu moins de deux assemblées générales pour trancher entre ceux qui jugeaient important d’y aller pour savoir ce qu’il s’y passait et ceux qui ne voulaient pas participer à une forme de collaboration honteuse avec une politique répressive. Finalement, la décision a été prise d’accepter cette mission, ce qui n’a pas été sans entraîner les récriminations de certaines associations.

Un premier tournant est intervenu en 1991 : le recours contre les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière (APRF) devenant suspensif, la Cimade s’est engagée alors dans l’aide juridique afin de faire valoir les droits des retenus et contester leur « reconduite ». Cette mission d’aide à l’exercice des droits sera difficilement acceptée, mais finalement reconnue et inscrite en 2001 dans le premier décret relatif à la rétention administrative, à la suite d’une première tentative de la direction des libertés publiques (DLPAJ), du ministère de l’intérieur, et de la direction des populations et des migrations (DPM) du ministère des affaires sociales, durant l’été 2000, de marginaliser le rôle de la Cimade et de la remplacer par l’Office des migrations internationales (OMI).

Toujours en 2001, et suite à la première offensive des administrations centrales contre la Cimade, nous décidons de publier le premier rapport d’ensemble relatif à l’intervention dans les centres de rétention. La formalisation de notre rôle de témoignage est l’aboutissement logique de débats internes : nous devions témoigner sur ce qui se passait en rétention, alors même que nous sentions bien la menace d’une restriction de notre marge de manœuvre. Cette évolution n’a pas donné lieu à des remarques de la part des gouvernements successifs, même si nous avions des indications régulières que nous étions toujours « à la limite » de ce qui était acceptable par les pouvoirs publics. Cette information sur les conditions d’enfermement des étrangers en instance d’expulsion est devenue de plus en plus critique au fur et à mesure que la politique du chiffre a transformé les centres de rétention administrative, développant une logique d’industrialisation de l’expulsion.

Assistance humanitaire et morale, aide juridique et témoignage citoyen sont ainsi devenus inextricablement mêlés au fur et à mesure du raidissement répressif des politiques migratoires et des évolutions de l’association.

Y a-t-il eu remise en cause de votre action dans le passé ?} En 1984, le conventionnement s’est fait avec la DPM, même si le ministère de l’intérieur a donné son aval. Trois réunions annuelles étaient d’ailleurs à l’époque organisées entre la Cimade, la DPM et le ministère de l’intérieur pour suivre cette mission. Quel que soit le parti au pouvoir, la convention n’a jamais été remise en cause. Personne n’avait en effet intérêt à ce que le système, déjà mal perçu par l’opinion, ne dérive. D’une certaine façon, pour le pouvoir politique, le meilleur moyen de contrôler ces lieux de mise à l’écart était d’y implanter une association libre qui fasse remonter les informations. En 1994, nous avons obtenu que notre mission d’accompagnement juridique soit formalisée dans la convention avec la DPM. Non sans mal car celle-ci ne souhaitait pas voir reconnue l’action juridique que nous menions depuis plus de deux ans.

Une deuxième alerte a eu lieu en 2000. Deux ans auparavant, l’inspecteur général de l’administration, M. Karsenty, à la demande de Jean-Pierre Chevènement alors ministre de l’intérieur, avait fait un rapport sur les centres de rétention. Ce rapport, plutôt bon, recommandait une harmonisation « par le haut », la mise en place d’un cadre plus protecteur, l’amélioration des conditions matérielles, la création d’un dispositif médical, etc. À la suite du rapport, un projet de décret a été soumis à la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) et à la Cimade. Ce projet préconisait qu’une association nationale puisse intervenir auprès des étrangers pour « concourir au plein exercice de leurs droits ». Il maintenait cependant une différence entre centres de rétention ouverts à une mission associative et locaux de rétention ou aucune intervention n’était prévue.

Mais surtout, en plein été, le projet de décret est modifié, et la convention d’intervention de la Cimade en rétention remise en cause. Elle y est remplacée, pour ce qui est de l’accompagnement social, par l’OMI, organisme sous tutelle de l’État et sa mission d’appui juridique est remise en cause. La Cimade monte alors au créneau et mobilise les médias. Le projet est révisé et aboutit au décret de mars 2001 qui reconnaît la mission de défense des droits des étrangers.

2004 : nouvelle alerte à l’occasion d’une modification du décret, rendue nécessaire par l’évolution de la loi qui, en 2003, fait passer le nombre de jours de rétention de douze à trente-deux. Nous avions alors fait savoir que nous n’étions pas obligés de garder le « monopole » de l’intervention en rétention. Nous avons été pris au pied de la lettre ! Un premier projet de texte parlait même de départementalisation des dispositifs, chaque préfet choisissant son association… Face à nos protestations, le décret est renouvelé sans modification et la Cimade reste seule en rétention.

Pourquoi Hortefeux a-t-il remis en cause votre rôle ? Est-ce à cause d’une radicalisation de la Cimade et du travail inter-associatif mené pour faire échec aux expulsions ?} Nous n’avons pas compris pourquoi Hortefeux a déclaré la guerre à la Cimade. Nous avions bien eu des échos comme quoi il voulait « se faire la Cimade », mais nous ne voulions pas y donner réellement de crédit. Est-ce à cause de la pression grandissante exercée par RESF sur les politiques d’expulsion ? Ce n’est pas sûr, mais il est vrai que la tendance générale est à l’instrumentalisation des associations ; si elles ne jouent pas le jeu, elles sont marginalisées et remplacées par des opérateurs totalement sous contrôle ou dépendants. Sans doute est-ce pour cela qu’Hortefeux en voulait à l’indépendance de la Cimade : personne n’a été dupe des arguments officiels sur notre prétendu « monopole ».

Depuis 2003, nous avions pris langue avec le Secours catholique pour partager notre mission en rétention. Nous avions conclu une convention expérimentale en 2007-2008 par laquelle la Cimade intégrait des salariés du Secours catholique pour voir si le partage de l’intervention en rétention était possible. Quand Hortefeux a parlé de modifier le décret pour ouvrir la possibilité d’intervention à d’autres associations, nous n’y avons donc pas vu d’inconvénient, bien au contraire, à condition que la mission ne soit pas dénaturée. Nous pensions que l’association retenue devait avoir une envergure nationale pour pouvoir résister à la pression des préfectures, et disposer du réseau indispensable à un suivi et une défense utile des personnes en rétention.

Depuis fin 2007, nous demandions à être reçus par le ministère, parfois en partenariat avec le Secours catholique, mais toujours en vain. Nous avons même été écartés d’une commission à laquelle Nicolas Sarkozy lui-même, alors qu’il était encore ministre, nous avait demandé de participer. Dans le même temps, alors que la situation était de plus en plus tendue dans les centres de rétention (révoltes au Mesnil-Amelot, incendie à Vincennes…), certaines associations venaient nous voir pour nous signaler qu’elles avaient été approchées par Hortefeux pour reprendre la mission.

Comment s’est organisée la riposte au décret du 22 août 2008 et à l’appel d’offres ? Comment a été vécu le projet de mettre en concurrence les associations susceptibles d’intervenir en rétention ?} Un petit peu abasourdis par l’attaque gouvernementale, nous avons été très heureux de la réaction de nos partenaires associatifs et syndicaux. Amnesty, le Gisti, le Comede, l’Acat, l’Anafé et la LDH sont à l’origine de cette mobilisation. Après nous avoir consultés, ils ont appelé à des réunions associatives élargies. Juridiquement, l’annulation de l’appel d’offres par le tribunal administratif de Paris, grâce à l’action déterminante du Gisti, a été une première victoire [4]. Médiatiquement, la Cimade a gagné la bataille, malgré l’habileté politique d’Hortefeux qui ne cessait de marteler notre supposée « volonté de vouloir garder notre monopole ». D’ailleurs, nombreux sont ceux qui, lui emboîtant le pas, ont repris le même discours, oubliant que, pendant longtemps, si nous étions seuls c’est qu’aucune autre association ne voulait de cette mission. Notre présence en rétention nous était en effet souvent reprochée et cela n’apparaissait alors à personne comme un « privilège ».

Avec le recul, quel bilan tirez vous de vingt-cinq ans de présence en rétention ?} Si nous avons pu nous réjouir de certaines améliorations intervenues à partir 2001 – avec l’imposition de normes pour les centres de rétention –, à partir de 2003, le nouveau régime juridique et l’accent politique mis sur le nombre de reconduites à exécuter, ne nous ont pas laissé d’autre choix que de durcir notre position : dans notre rapport 2004, notre éditorial était de ce point de vue très net et mettait en garde contre « l’apparition de véritables “camps” ».

Cette dégradation des conditions de rétention a engendré de nombreux débats internes. Lors de notre assemblée générale d’octobre 2008, 20 à 25 % de nos membres étaient favorables à ce que la Cimade se retire des centres de rétention. Cette position s’était déjà exprimée à deux reprises : en 2002 avec l’instauration de la politique des quotas, et en 2003 lors du passage de la durée de rétention de douze à trente-deux jours.

Aujourd’hui, bien que le poids du subventionnement de notre mission en rétention n’ait cessé d’augmenter dans nos équilibres internes, et même si du fait de la croissance du nombre des retenus nous avons beaucoup embauché, si les conditions de notre intervention ne sont plus respectées, nous n’hésiterons pas à repartir de zéro. L’instrumentalisation de l’association a toujours été un questionnement important dans l’association, mais c’est un questionnement qui traverse tout le secteur associatif. La question qui demeure c’est : à quoi a servi la Cimade depuis 1985 ? À aider un système et un dispositif liberticides à se renforcer en prenant des allures « acceptables » ou, à l’inverse, à apporter, par son expertise et son expérience, les arguments pour critiquer ce système, arguments qui permettront de convaincre la société française que l’éloignement forcé n’est pas une politique tenable ? C’est une question lancinante, à laquelle il n’est possible ni d’échapper, ni de répondre de façon simpliste ou binaire.

Quelle est la position de principe de la Cimade au sujet de la rétention et de l’expulsion des étrangers sans droit au séjour ?} La rétention est indissociable de l’expulsion des sans-papiers qui, aujourd’hui, est au cœur de la politique migratoire. Nous ne refusons pas à l’État le droit d’expulser telle ou telle personne au cas par cas, dans des situations extrêmes. Mais concevoir l’expulsion des sans-papiers comme un élément à part entière d’une politique d’immigration est une aberration et un danger considérable pour la démocratie.

Depuis 2002 – mais les bases en ont été construites depuis vingt ans –, les gouvernements successifs ont mis en branle une machine à expulser qui désagrège lentement les libertés fondamentales. Telle qu’il existe actuellement, le régime de la rétention et de l’expulsion est profondément liberticide, il ouvre la voie à un affaiblissement lent mais régulier des libertés et des règles démocratiques. Ces changements funestes ne sont pas propres à la France : l’Union européenne, si elle met en œuvre la directive « retour » [5], se saborde par le reniement de ses principes fondateurs.

Devant ces évolutions, quelle peut être la place des associations auprès des étrangers privés de liberté faute de droit au séjour ?} Nous voyons notre intervention comme complémentaire de celles des avocats qui doivent pouvoir véritablement œuvrer pour la défense des droits des étrangers enfermés [6]. D’ailleurs en 2007, nous avons signé une convention cadre avec le Conseil national des barreaux et certains barreaux pour que la présence des avocats en rétention soit effective et efficace. Nous voulions avancer ensemble. Il y a un intérêt pour les étrangers à ce que les avocats puissent véritablement être présents pour défendre leurs droits. Notre rôle est d’apporter un complément, un plus par rapport à des avocats ayant les moyens matériels d’assurer pleinement leur mission.

Une association ne doit pas se voir confier de mission en tant que dispositif au service d’une politique publique, mais en tant qu’ONG. Elle aide à l’exercice des droits, mais est aussi le regard de la société civile sur cette politique. Elle doit exercer un rôle de témoignage et de critique, « un droit de regard » [7]. Au fil des années, notre mission de témoignage est devenue de plus en plus prégnante. Aujourd’hui, nous souhaitons que l’intervention de la Cimade intègre les dimensions inter-associative, européenne et internationale afin d’assurer un suivi de l’exercice effectif des droits des étrangers. Ces derniers ont besoin de soutien non seulement lié à leur présence dans les centres de rétention (soins médicaux, accès aux droits…) mais aussi à leur travail (d’où notre volonté de collaborer avec les syndicats) et à la vie qu’ils menaient avant d’être interpellés [8].

En cas de reconduite à la frontière, nous devons travailler de plus en plus étroitement avec les associations des pays d’origine. Notre partenariat avec l’Association des Maliens expulsés (AME) a d’ailleurs montré que c’était là la voie à suivre pour faire échec aux politiques d’expulsion : il a été primordial dans la dynamique qui a permis de faire échec au projet de Brice Hortefeux de signer un accord avec le gouvernement malien pour faire augmenter encore le nombre et le taux des reconduites à la frontière. Nous allons continuer la bataille juridique [9] et politique contre la tentative d’imposer le silence aux intervenants en rétention et, quelle que soit l’issue de l’appel d’offres, nous continuerons de nous opposer aux politiques d’inhospitalité et d’expulsion, tout en construisant, avec les ONG d’Europe et du Sud, ce qui pourrait devenir demain la trame d’une véritable alternative aux politiques européennes actuelles.




Notes

[1Contenu dans le Livre V du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda). Pour un outil de travail pratique et actualisé, voir « le Ceseda du Gisti » : www.gisti.org/spip.php?article143#cb

[2Comité inter-mouvements auprès des évacués, devenu par la suite Service œcuménique d’entraide.

[3Voir le dossier « L’internement en France pendant la guerre d’indépendance algérienne », Matériaux pour l’histoire de notre temps, n° 92, octobre-décembre 2008.

[4Cette annulation de l’appel d’offres, le 30 octobre 2008, a été suivie, quelques semaines plus tard, par la publication, par le ministère de l’immigration, d’un nouvel appel d’offres qui prend mieux en compte la nécessaire expertise juridique des associations appelées à intervenir en rétention, mais ne modifie pas les termes de mise en concurrence par la création de « lots ».

[5La directive « relative au retour des ressortissants des pays tiers en séjour irrégulier » a été adoptée par le parlement européen en juin 2008 et autorise notamment un allongement de la durée de rétention jusqu’à dix-huit mois.

[6Cf. Laurent Giovannoni, Réflexions et questions sur notre place en rétention, mai 2003.

[7La Cimade est partie prenante de la campagne « Pour un droit de regard dans les lieux d’enfermement d’étrangers » initiée par le réseau Migreurop : www.migreurop.org/ IMG/pdf/Appel-droit_regard-fr.pdf

[8Voir les propositions de la Cimade relatives à l’intervention des associations en rétention : www.lacimade.org/nouvelles/1249-Retention— les-propositions-de-la-Cimade

[9Sur les recours juridiques de la Cimade contre le décret et l’appel d’offres, voirwww.lacimade.org/nouvelles/1452-Decision-du-Conseil-d-Etat-sur-le-recours-en-refere-contre-le-decret-du-22-aout-2008


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Dernier ajout : vendredi 18 avril 2014, 20:10
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