Article extrait du Plein droit n° 17, avril 1992
« Immigrés sans toits ni droits »

Logement social et logement des plus défavorisés

Catherine Grémion

 
Le problème du logement, après une éclipse due à une situation stabilisée, a de nouveau les honneurs des feux de l’actualité. Nul n’a sans doute lieu de s’en réjouir, car c’est à travers des situations de pénurie, et des cas parfois dramatiques, qu’il est porté à l’attention du public.

L’effort réglementaire dans le domaine du logement des dé- favorisés est parlant : quatre- vingt dix-sept textes, lois, décrets, circulaires, parus depuis les lois de décentralisation intervenues en 1982.

Les défavorisés ont pris, à travers de langage des textes, les formes les plus diverses : jeunes, familles, per- sonnes âgées, retraités, « familles en difficulté », personnes en situation de pauvreté et de précarité, chômeurs, infirmes, jeunes salariés, travailleurs étrangers, emprunteurs en difficultés graves... personnes seules, pour de- venir, avec la loi Besson, les « dé- munis ».

L’histoire de l’allocation person- nalisée au logement (APL) est, depuis sa création en 1977, celle d’une ex- tension à des catégories de plus en plus étendues et à une part croissante du parc de logement social. De m me, depuis 1988, le 0,1% réservé aux immigrés s’est élargi également à d’autres catégories, jeunes, personnes seules en particulier.

Chaque mesure prise en faveur d’une catégorie particulière révèle, en effet, les lacunes d’un dispositif qui laisse de côté des situations de détresse, celles-ci tendant à se multi- plier avec la réduction de la croissan- ce : on évalue actuellement à cinq cent mille les sans-abris, à deux mil- lions les locataires de meublés et d’immeubles insalubres...

L’histoire du logement social au cours de ces dix dernières années est pourtant celle d’une modernisation qui a pris de multiples formes, et d’une prise de conscience croissante d’une vocation de service public. Ces efforts de modernisation qui avaient commencé avec le passage de l’aide à la pierre à l’aide à la personne en 1977, s’est poursuivi pour faire face aux effets pervers dus à la réforme, ainsi qu’aux évolutions qui ont affecté le logement depuis lors.

Les effets pervers de mesures sociales

L’APL a été conçue pour favori- ser tant l’accession à la propriété pour des ménages aux revenus mo- destes, que l’accès au logement locatif pour ceux qui en étaient exclus. En ce qui concerne le logement locatif, qui nous intéresse essentiellement ici, ce système se révèlera par la suite por- teur d’effets indésirables contraires aux intentions de ses auteurs : il com- porte en effet le risque de regroupe- ment de familles en difficulté avec les problèmes qu’entraînent, pour l’environnement, les phénomènes de ghettos, en particulier la propension au départ des familles solvables qui refusent de supporter seules le coût des améliorations. En outre, le mon- tant de l’APL, modulé en fonction du revenu et des charges familiales du bénéficiaire, est sujet à des variations qui fragilisent les familles.

Ainsi, les populations les mieux intégrées tendent-elles à gagner des zones plus résidentielles, et la fragi- lisation des quartiers réhabilités de- meure, en dépit des aides apportées. La menace d’un cercle vicieux - dé- parts, acceptation de familles lourdes, dépréciation du parc, vacances, nou- velles admissions de familles en dif- ficulté, etc. - est la conséquence d’une mesure qui visait à ouvrir les loge- ments sociaux aux candidats au lo- gement les plus déshérités, tout en maintenant les logements dans un état satisfaisant.

La récession a naturellement ac- cru les situations précaires, et l’exis- tence de quartiers souffrant, soit par perte subite des emplois locaux, soit du fait des mécanismes décrits ci- dessus, d’une spirale d’éléments dé- favorables, a fait l’objet, de la part de l’Etat, d’un foisonnement de mesures qui visent à renverser la tendance : ces mesures s’inscrivent dans un ca- dre institutionnel complexe dont nous esquisserons les acteurs et l’orienta- tion pour comprendre les mécanismes qui génèrent les phénomènes d’ex- clusion qui touchent en priorité les plus défavorisés.

Ce qu’il est convenu d’appeler le « logement social » est un ensemble complexe constitué :

  • d’acteurs constructeurs (l’en- semble des organismes gestionnaires du logement social), qui bénéficient de fonds particuliers découlant à la fois des restes de l’aide à la pierre et des aides à la personne :
  • d’acteurs institutionnels qui, étant à la source de certains finance- ments, acquièrent des droits sur l’at- tribution d’une portion du parc de logements (le « contingent ») : ce sont les « réservataires » (Etat, communes, comités interprofessionnels du logement - CIL).

Ces acteurs doivent tenir compte d’un ensemble d’aides aux familles gérées par les caisses d’allocations familiales (CAF), de dispositifs di- vers d’aide aux impayés de loyers, et de procédures particulières d’expul- sion dans lesquelles l’Etat peut inter- venir pour le maintien dans les lieux d’individus condamnés par la justice. Nous y reviendrons.

Les organismes de logement so- cial diffèrent, tant par leur statut, public ou privé (ou intermédiaire), que par leur rattachement institu- tionnel, ou encore par leur compé- tence territoriale. Ils peuvent tre soit de droit public et rattachés à une collectivité dont ils couvrent le ter- ritoire (offices municipaux et dépar- tementaux d’HLM), soit de droit privé et indépendants des circonscriptions communales (sociétés anonymes, autonomes, ou issues de CIL), soit plus exceptionnellement tre de droit privé et rattachés à une collectivité (commune ou département) - par exemple sociétés anonymes (SA) ou offices publics d’aménagement et de construction (OPAC). Ceux-ci sont d’anciens offices de droit public qui ont opté pour un statut de droit privé afin de moderniser leurs méthodes de gestion.

Une conjonction de difficultés

Les évolutions récentes affectant la société française concernent, à des titres divers, l’ensemble de ces ac- teurs, et des situations conflictuelles apparaissent de plus en plus ouverte- ment. L’accroissement de l’immi- gration et la politique de regroupe- ment familial, la naissance de nou- velles situations de pauvreté ou de précarité, ainsi que la diminution de l’inflation sont en effet trois phéno- mènes qui, pour tre de nature diffé- rente, ont touché de plein fouet l’en- semble des organismes de logement social. Des emprunts contractés dans une période fortement inflationniste ont été, lorsque cette tendance s’est inversée, la source de graves diffi- cultés financières pour tous ceux qui avaient eu une politique de cons- truction dynamique. Cette situation a entraîné, outre les déficits croissants d’organismes HLM, l’arr t brutal des constructions et une stagnation de l’offre de logements, au moment m me où, de nombreux occupants étant frappés par la crise, les impayés de loyers se multipliaient.

Aux difficultés déjà décrites d’en- tretien d’un parc souvent de qualité insuffisante et d’animation de quar- tiers déshérités, viennent s’ajouter les éléments d’une crise financière glo- bale et le problème du maintien dans les lieux ou de l’admission dans les logements vacants de candidats aux ressources de plus en plus insuffisan- tes ou précaires. C’est d’ailleurs à cette crise financière que le gouver- nement de Michel Rocard avait con- sacré ses premières mesures, mani- festant ainsi l’importance qu’elle prenait dans l’agenda gouvernemen- tal.

Par ailleurs, les élus locaux, en particulier les maires, sont des ac- teurs clés de ce réseau d’action dont ils détiennent bien souvent des leviers de première importance. Ils ont la maîtrise du sol et de l’autorisation de constructions neuves. Par leur pou- voir de proposition de candidats à travers le « fichier mairie », ils ont aussi la maîtrise de l’accès à 20% des logements, les organismes restant toujours libres de la décision d’ad- mission d’un candidat in fine. Les mairies disposant de leur propre offi- ce, ont le pouvoir d’attribuer les loge- ments, de fixer les niveaux de loyers ou de charges, et de décider les expul- sions. Elles maîtrisent aussi le systè- me d’aide aux locataires en difficulté à travers les services sociaux des mu- nicipalités et les diverses commis- sions ; ainsi, la commission d’aide aux impayés propose des pr ts soit au niveau départemental, soit au niveau municipal, pour aider les occupants menacés d’expulsion.

Enfin, bien que cela soit contraire à la réglementation, les élus locaux maîtrisent la plus grande partie, sinon la totalité de la part des candidatures que la préfecture est en droit de pro- poser sur leur territoire, soit des 25% du contingent de logements destinés aux « mal logés », les 5% réservés aux fonctionnaires étant les seuls sur les- quels les représentants de l’Etat font en effet valoir leurs droits avec suc- cès.

Gestion rigoureuse et politique sélective

L’Etat se retrouve en effet en po- sition de faiblesse lorsqu’il s’agit non plus d’édicter des normes mais de les faire appliquer, et les élus détiennent ici un pouvoir qui semblait leur échapper. A travers les attributions dans les offices municipaux, et la négociation avec les organismes pri- vés sur les populations admises dans les logements de la commune, ils maîtrisent en grande partie les élé- ments d’un jeu dont la préfecture est de plus en plus exclue, alors que les listes de demandeurs inscrits attei- gnent plusieurs dizaines de milliers en région parisienne.

L’évolution des pratiques de ges- tion des élus qui entraînent le loge- 6 - Plein Droit n° 17 - Avril 1992 ment aidé public sur les traces des organismes privés est l’un des as- pects de la modernisation actuelle.

Jusqu’au début des années 80, une nette différence pouvait en effet tre notée entre les organismes gérés par les élus et les organismes privés : loyers plus bas (de l’ordre de 30%), présence massive d’employés muni- cipaux, particulièrement nombreux dans certaines mairies de gauche, tolérance très grande à l’égard des familles en difficultés financières, pourvu qu’elles soient implantées anciennement dans la commune. Les impayés de loyers n’étaient qu’exceptionnellement l’occasion de mettre en œuvre une procédure d’ex- pulsion, et celle-ci n’intervenait que si des troubles de jouissance sérieux venaient s’y ajouter.

Dans certaines communes, la sol- licitude des élus allait jusqu’à assurer des réparations gratuites et immédia- tes pour toutes les dégradations sur- venues, m me du fait des occupants. Une gestion financière peu rigoureu- se, facilitée par une proximité de fait avec les finances de la commune, permettait aux responsables munici- paux d’assurer aux occupants de ces logements des conditions particuliè- rement favorables.

Les sociétés privées, tenues à une rigueur financière plus grande et plus orientées vers la clientèle des CIL, seuls susceptibles de leur apporter des financements intermédiaires (1), avaient et ont toujours des modalités de sélection des habitants et de ges- tion inverses : acceptation plus large des candidats des CIL, souvent des ouvriers étrangers et leurs familles, proposés par les entreprises, mais aussi loyers plus élevés, prise en charge par le locataire des répara- tions qui lui incombent, mise en œuvre des procédures d’expulsion en cas de dette de loyer, avec l’espoir éventuel du paiement du loyer par l’Etat au cas où la procédure n’irait pas à son ter- me (2).

Confrontées aux problèmes fi- nanciers liés à leur endettement, les sociétés anonymes ont depuis peu un souci grandissant de revaloriser leur parc en réagissant contre tout phéno- mène de ghetto, et engagent une po- litique plus sélective des familles admises au regard à la fois de la nationalité et du niveau de revenus. La préfecture n’est pas mieux traitée par les sociétés anonymes que par les offices, et ses contingents ne sont, sauf exceptions, guère respectés : elle ne reçoit souvent que les logements dont les autres réservataires ne vou- draient pas, et ses candidats, jugés trop démunis ou marginaux, sont le plus souvent écartés.

Changement d’attitude

La crise financière, la dégradation d’ensembles liés à la perte massive d’emplois, les lois de décentralisation et la nécessité pour les communes de faire face seules à la crise de leurs logements sociaux ont amené un changement profond d’attitude des élus, anciens ou nouveaux, depuis les cinq ou six dernières années.

La m me rigueur que l’on a pu observer dans plus d’un département exercée à l’égard des associations semble voir ici le jour. La convergence se manifeste aussi bien dans le trai- tement des candidatures aux loge- ments qu’à l’égard des locataires : fin de la gratuité de l’entretien là où il était en vigueur, « responsabilisation des occupants » par une mise à leur compte des charges collectives, exi- gence plus grande dans la perception des loyers, accroissement, m me là où la règle était le maintien dans les lieux à tout prix, du nombre d’expul- sions effectivement pratiquées, ré- duction des zones de turbulence en fractionnant les grands appartements, F5 devenus F3 ou F2, afin de réduire le nombre de familles nombreuses, le plus souvent étrangères.

Les exemples étudiés se trouvent aussi bien dans les communes de gauche, qui avaient poussé très loin le service rendu aux occupants, que dans des municipalités de droite.

Bien des élus comme des respon- sables d’organismes privés pensent parvenir à redresser la situation dans leur propre parc en fermant l’accès à tous les candidats « à risques ». Ainsi voit-on des villes multiplier les clubs et les aides pour les personnes du troisième âge et y engloutir des som- mes considérables et, en m me temps, refuser de loger les « familles lour- des » ou difficiles que leur adressent leurs propres assistantes sociales, les dirigeant vers le fichier « mal logés » de la préfecture ou de l’office dépar- temental HLM.

Ceux de nulle part

Le gonflement du fichier des mal- logés reflète ainsi les politiques sé- lectives des collectivités, car chaque élu choisit autant que possible les « bons » candidats et rejette les « indé- sirables » vers la préfecture ou vers les autres collectivités, tout en dé- niant à celles-ci un droit de retour. Etre adressé à la préfecture par une mairie est ainsi tre marqué d’un re- fus d’admission et envoyé chez les autres, c’est-à-dire nulle part.

Les listes s’allongent sur les fi- chiers préfectoraux de candidats sans espoir de réponse que l’on recense dans des squatts, des cabanes, des caravanes ou des foyers d’organis- mes caritatifs, et dont on perd la tra- ce, faute de domicile fixe.

Sur la liste des indésirables que les communes tendent à faire prendre en charge par le voisin, les nombreux employés sur des contrats à durée déterminée dont les revenus ne sem- blent pas donner de garanties de sta- bilité suffisantes s’ajoutent aux chô- meurs, aux candidats ne subsistant que grâce à diverses allocations et aux familles d’origine étrangère. Si les textes récents précisent que les allocations doivent entrer dans les revenus pris en compte par l’organis- me dans le calcul du taux d’effort (25 à 30%) du candidat (cela révèle la fréquence de la pratique inverse), rien n’est prévu pour ceux dont les res- sources sont suspendues au renou- vellement d’un contrat temporaire ; or leur nombre s’accroît régulière- ment.

L’évolution vers une société « à deux vitesses » place ainsi les élus devant une situation que leur récente autonomie financière amène à traiter avec une rigueur nouvelle.

Tous les acteurs publics ou privés sont ainsi confrontés à une exigence contradictoire qui pèse sur l’ensem- ble du secteur du logement : d’une part, mettre en place une politique rigoureuse et faire des économies de gestion pour réduire les charges, d’autre part tenter d’élargir l’offre de logement aux démunis sans mettre en péril l’équilibre financier des orga- nismes. Plusieurs avancées ont été faites dans ce sens.

A l’instigation du comité pour la rationalisation de la gestion des HLM, mis en place par la direction de la construction au ministère de l’Equi- pement, les organismes ont été invi- tés à mettre en œuvre des politiques financières plus rigoureuses et à s’in- formatiser. L’objectif étant de rédui- re la vacance, souvent importante, de réduire les délais de réaction aux impayés, et ainsi d’améliorer l’équi- libre financier tout en réagissant plus rapidement aux situations des occu- pants en difficulté.

Laisser s’accumuler les dettes était en effet courir le risque de les voir atteindre un montant tel que les aides des commissions diverses ne suffi- raient plus à redresser la situation. Cependant, réagir dès le deuxième ou troisième mois d’impayés par un pas- sage au contentieux est aussi soumet- tre au risque d’un jugement d’expul- sion plus rapidement un ménage su- bissant des difficultés temporaires (3).

L’expulsion elle-m me peut tre un moyen pour les organismes de reporter la charge du loyer sur les crédit préfectoraux : le refus d’expul- sion avec l’aide de la force publique par le préfet entraîne en effet la prise en charge par le ministère de l’Inté- rieur du loyer de la famille maintenue dans les lieux. Ce mécanisme qui fonctionnait bien jusqu’à une période récente perd de son efficacité protec- trice avec la multiplication des situa- tions d’impayés, et les limites des crédits octroyés au préfet. Aussi, les jugements d’expulsion exécutés sont- ils de plus en plus fréquents sans que soit assortie une obligation de relo- gement.

Des aspects positifs

La modernisation de la gestion est alors facteur aggravant de la rigueur exercée à l’encontre des occupants en difficulté. Toutefois, de nom- breuses procédures sont mises sur pied pour y remédier, depuis les mul- tiples commissions d’impayés jus- qu’au Fonds départemental pour le logement prévu par la loi Besson du 31 mai 1990, consacrée au logement des démunis (cf. article p. 26).

Modernisation peut signifier rap- procher les textes des pratiques, lors- que ceux-ci s’avéraient inadaptés ou injustes : les organismes logeant des locataires bénéficiaires de l’APL de- vaient, dès l’apparition d’un impayé, le signaler à la CAF qui, à son tour, devait suspendre le versement du montant de l’aide. Cette mesure, des- tinée à lier l’octroi de l’aide à l’effort du bénéficiaire, était défavorable aux organismes, car elle aggravait leur déficit, et aux ménages, dont elle accroissait la dette. Sa mise en prati- que était fonction du montant de l’APL, et, bien souvent, elle était ignorée par les services. Aussi, sur ce point, la modification de la législa- tion a rapproché les critères de bonne gestion, de ceux de justice et de trans- parence. L’APL peut continuer à tre versée, et la famille ainsi maintenue plus longtemps dans son logement.

en plus nombreuses, entrent dans le cercle vicieux de la pénurie, s’oriente par ailleurs dans trois directions :

  • Les procédures contractuelles entre un organisme et diverses per- sonnes morales ou physiques appor- tant des garanties de loyer pour des personnes « à risque ».
  • Des dispositifs comme le Plan d’action départemental ou le Proto- cole d’occupation du patrimoine so- cial, qui visent à accueillir un plus grand nombre d’exclus dans le parc social existant, sous l’autorité no- tamment du représentant de l’Etat dans le département.
  • Des dispositifs qui s’efforcent d’augmenter la part du parc privé consacrée au logement des ménages les plus défavorisés.

Le « bail glissant »

L’effort actuel pour améliorer le logement des personnes qui, de plus De nombreux Offices, Opac et sociétés anonymes, tentent de se pré- munir contre le risque d’insolvabilité des candidats. Ils ont ainsi mis au point des « dispositifs de sécurité ».

L’un des plus répandus est le sys- tème de la convention passée avec une mutuelle de logement ou une association qui se porte caution pour une période de deux ans pour les candidats qu’elle propose, candidats disposant de ressources faibles mais surtout irrégulières ou précaires, comme l’aide au parent isolé qui prend fin dès que l’enfant atteint l’âge de trois ans. La caution d’une personne physique ou morale est alors exigée.

On voit ainsi des associations diverses (aide aux mères célibataires, aux travailleurs d’origine étrangère, 8 - Plein Droit n° 17 - Avril 1992 organisations caritatives comme le Secours catholique), ou m me des bureaux d’aide sociale de municipa- lités pour les candidats très défavori- sés, qui signent des engagements as- sortis le plus souvent d’une assuran- ce de suivi social pendant la période prévue (en général deux ans). Après deux ans, le bail passe au locataire : c’est le « bail glissant ». Cette formule a permis d’aider un très grand nom- bre de candidats qui, seuls, auraient été rejetés.

Dans le cas où le garant est une personne physique, la garantie de caution solidaire est pour la durée du bail, et, de plus en plus souvent, on demande la couverture de deux per- sonnes. Celles-ci doivent tre solva- bles, ne pas avoir de dettes de loyers, et ne pas avoir pour revenu une pen- sion de retraite, par nature insaisis- sable, cas fréquent des parents du demandeur. Une personne disposant de 7 000 F. de revenu mensuel est considérée comme un garant valable.

Les dispositifs comme le Plan d’action pour le logement des per- sonnes défavorisées (PDAL) et les Protocoles d’occupation du patri- moine social (POPS) prévus par la loi Besson (4) buttent devant des dif- ficultés liées aux lacunes de la con- naissance dans le domaine du loge- ment des défavorisés et devant le décalage croissant entre l’offre et la demande.

Le premier, le PDAL, confié au préfet et au président du conseil gé- néral, analyse les besoins et fixe, par bassin d’habitat, les objectifs à at- teindre : centralisation des deman- des, création d’offres supplémentai- res, mise en place d’aides financières et de mesures d’accompagnement social spécifiques. Il constitue un fonds de solidarité - dit le Fonds dé- partemental - financé par l’Etat et le département, qui permet d’accorder cautions, pr ts, garanties et subven- tions aux personnes en difficulté ; les associations peuvent participer au fi- nancement. Son action est déjà très sensible dans de nombreux départe- ments, pour répondre à des situations d’urgence notamment.

Le POPS est une procédure con- tractuelle lancée à l’initiative du pré- fet auprès des acteurs du logement social dans une zone jugée sensible ; elle doit amener les organismes lo- geurs qui ont des immeubles dans ce périmètre à prendre des engagements précis d’accueil de populations dé- munies ou exclues, et à augmenter leur action dans ce domaine. Cette procédure peut concerner un bassin d’emploi, une agglomération, une commune ou un quartier. Elle donne lieu à des révisions régulières faisant le point de son mode de mise en œuvre.

Au cas où les organismes refuse- raient de signer le protocole, ou ne respecteraient pas leurs engagements, le préfet serait alors en droit, ce qui est une disposition radicalement nou- velle, d’imposer des ménages aux organismes, à charge pour eux de les loger.

Deux objectifs à concilier

Ces protocoles, encore dans une phase expérimentale, sont révélateurs de la difficulté de traiter de ce pro- blème : ils poursuivent en effet deux objectifs simultanés, l’accroissement de l’accueil d’exclus, quels que soient les motifs de leur exclusion, dans le parc social, et la réduction des effets de ghetto avec leur cortège de consé- quences pour les habitants : margina- lisation, délinquance et/ou toxico- manie, problème de cohabitation entre groupes nationaux ou ethniques dif- férents.

Mais comment accroître le nom- bre des exclus accueillis sans renfor- cer les effets de ghetto ?

Les vacances sont rares, sauf là où l’environnement est si dégradé ou si éloigné des lieux d’insertion que s’y loger est synonyme de marginalisa- tion accentuée. Les accueillir dans ces lieux est renforcer ce que l’on cherche à réduire.

La réflexion en termes de catégo- ries à accueillir suppose en outre une connaissance - m me approximative - des populations présentes dans le parc, et de la demande potentielle. Or, bien des organismes soit ignorent en grande partie les situations réelles de leurs occupants, soit maintiennent un flou volontaire sur ce point.

Par ailleurs, la demande enre- gistrée par les organismes ou par les mairies ne représente qu’une faible partie de la demande réelle, celle qui, de par ses caractéristi- ques (nationalité, salaire, situation sociale...), a déjà quelque chance de se voir reconnue comme accep- table. Les autres, soit les vrais dému- nis, n’y figurent m me pas et sont parfois réellement difficiles à identi- fier, à supposer que l’on ait le souci réel de le faire. La mise en place du RMI a permis la découverte de nombreuses situations ignorées des services sociaux.

Ainsi en est-il de la demande er- rante de logement, non prise en compte parce que refusée de toutes parts. Ceux-là sont les vrais laissés- pour-compte du système actuel ; pour les repérer, il faut explorer les fichiers des centres de secours, ceux de la police, les listes de SDF...

Enfin, la mise en œuvre des POPS butte sur les frontières des municipa- lités, la coopération intercommunale dans les domaines de l’urbanisme et du logement étant totalement inexis- tante. Les politiques défensives et la volonté de ne loger que « ses pauvres à soi », étant la pratique la plus répan- due.

Cependant, à l’initiative des pré- fets, sous-préfets et membres des di- rections départementales de l’Equi- pement, ces protocoles se mettent en marche, et la transparence que l’on peut attendre dans ce domaine pro- gresse, avec l’aide des fichiers CAF, sur les bénéficiaires de l’APL, des enqu tes lancées en vue d’éventuels surloyers, et la création de fichiers de la demande moins sélectifs que pré- cédemment. La modernisation, ici comme ailleurs, est une affaire de longue haleine, où les rencontres multiples et un début de partenariat devraient permettre d’améliorer le service rendu au public.

Mais le parcours reste hérissé d’obstacles : le guichet unique ou la mise en commun des réservations, le fichier centralisé de la demande ou la souplesse dans la gestion des attribu- tions, demeurent de l’ordre de l’hy- pothétique plus que de la réalisation, m me si quelques sites pilotes ont réalisé des avancées réellement inté- ressantes.

Le logement social saturé

Il demeure hélas clair que, sauf exceptions, la demande excède forte- ment l’offre possible du côté du lo- gement social. La décohabitation étant un phénomène de société qui, pour chaque famille désunie, accroît notablement la demande de logement, elle vient s’ajouter aux phénomènes de migration et à la demande des jeunes, à laquelle le système actuel répond très mal également. Dès lors, l’appel au secteur privé devient pressant. De nombreuses vil- les de province comme Dijon ou Poi- tiers disposent de locaux vacants et de logements vétustes inoccupés.

La loi Besson, ainsi que des dispo- sitions budgétaires récentes, qui pré- voient des exonérations pour les lo- gements loués à des familles en diffi- culté, vont dans le sens d’une réduc- tion de ces vacances, dues souvent au mauvais état des lieux et à l’indiffé- rence des propriétaires.

Le bail à réhabilitation est l’une des formules offertes aux propriétai- res privés pour tirer un bénéfice per- sonnel d’une mise à disposition d’un - ou de - logement(s) à des ménages en difficulté. Ce bail est passé avec une personne morale (organisme de logement social, collectivité) pour une période minimum de douze ans, et celle-ci assure les travaux nécessai- res, verse un loyer - modeste - au propriétaire, et lui restitue son bien au terme de la période de location. Le législateur espère ainsi accroître l’offre sans revenir à une politique de construction coûteuse, et parfois né- faste, sur le plan de l’urbanisme. Enfin, les collectivités peuvent exer- cer un droit de préemption sur des immeubles qu’elles désirent affecter à du logement à caractère social, mais ce droit ne peut s’exercer qu’à l’occa- sion d’une mutation.

Nécessités contradictoires

Ainsi, la modernisation est-elle, dans ce secteur, synonyme de foison- nement et de tentatives de mobilisa- tion multiples. Avec parfois des choix difficiles entre des nécessités contra- dictoires : Faut-il écr ter des tours, insérer commerces et activités et les 10 - Plein Droit n° 17 - Avril 1992 rendre ainsi plus vivables, au risque de réduire par là m me le nombre de logements offerts ? Faut-il prendre en considération les dimensions eth- niques nationales pour créer des communautés homogènes où s’exer- cent des fonctions de solidarité, ou organiser la diversité pour faciliter l’intégration ? Faut-il investir dans la remise en état des hôtels meublés surpeuplés et stabiliser la population dans des logements inconfortables, ou les laisser se dégrader dans l’attente de solutions de rechange ? Faut-il accepter l’idée de logements adaptés moins confortables mais moins chers, et réviser les normes parfois inadap- tées pour élargir l’offre quantitative- ment sinon qualitativement ?

Selon les lieux et les situations d’urgence, les solutions adoptées sont variables, mais une prise de cons- cience est nécessaire et les avancées modestes ne suffisent actuellement pas à résoudre ce problème. Les dif- ficultés de l’insertion par le logement prévue dans le cadre du RMI en est une illustration.

Il n’est pas sûr que dans un secteur comme celui-ci, comme dans un certain nombre d’autres, la modernité de l’Etat passe par sa modestie.

(1) Chaque réservation de logement de la part d’un CIL fait l’objet d’un apport financier.

(2) Voir à ce sujet Sylvie Laurent, Traditions et changement dans un OPHLM municipal, IEP, dé- cembre 1986 - Catherine Bourgeois, Le système d’attribution des logements sociaux, le cas d’une société anonyme d’HLM, Paris, IEP, 1986 - Catherine Bourgeois et Catherine Grémion, La modernisation des sociétés anonymes d’HLM, structure du capital et pratiques de gestion, Paris, CSO, 1988.

(3) Une étude sur les impayés de loyers montre que nombreux sont ceux qui débutent par un retard dû à la lenteur administrative lors du changement de régime d’allocations (retraite, invalidité, pension de réversion, etc.).

(4) Pour plus de précisions sur ces dispositifs, voir articles p. 26.

Nous remercions la revue "Informations sociales"de nous avoir permis de reproduire cet article qui doit paraître en août 1992 dans son n° 21 qui sera consacré à la modernisation du service public.



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Dernier ajout : lundi 24 mars 2014, 15:28
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