Article extrait du Plein droit n° 17, avril 1992
« Immigrés sans toits ni droits »

Ile-de-France : une situation bloquée

L’Ile-de-France est la première région d’immigration en France. Les étrangers représentaient en 1990 13 % de la population régionale. Les loger y a posé des problèmes particulièrment aigus. Pourtant, en trente ans, leurs conditions de vie se sont améliorées, grâce notamment au parc HLM. Mais aujourd’hui, en raison d’une pénurie croissante et de pratiques discriminatoires, le droit au logement n’est pas garanti. Les dernières mesures gouvernementales sur la ville visent en partie à résoudre les problèmes spécifiques de la région. Mais, faute d’une relance suffisante de la construction sociale, on peut craindre qu’elles aient peu d’effets sur les conditions de logement des étrangers.

Le bilan que l’on peut tirer du logement des étrangers en Ilede- France au cours des dix dernières années est relativement nuancé.

D’un côté, les conditions moyennes dans lesquelles sont logés les ménages étrangers se sont sensiblement améliorées : de 1978 à 1988 (1), la part de logements inconfortables occupés par des étrangers a diminué de 42 % à 23 %, celle des ménages vivant en situation de surpeuplement, de 57 % à 52,5 % ; quant à la proportion de propriétaires, elle a progressé de 15 % à 21 %.

Néanmoins, la situation des étrangers reste très en retard par rapport à celle des Français. En schématisant, on peut considérer que les étrangers ont, en moyenne, les conditions de vie des Français d’il y a dix ans, sauf en matière de densité d’occupation du logement où l’écart demeure encore plus élevé : chaque Français bénéficie d’une surface qui est près du double de celle d’un étranger : 30 m2 par personne contre 16,5 m2.

Même insuffisante, cette amélioration des conditions de logement n’est pas négligeable dans la mesure où elle s’est faite dans un contexte où la pression de la demande restait forte. En effet, la croissance de la population étrangère, même si son rythme s’est ralenti, s’est maintenue à un niveau élevé (+ 10,5 % entre 1982 et 1990 en tenant compte des sorties par naturalisation), et en tout cas supérieur à celui de la population régionale (+ 5,9 %).

Pour les communautés installées depuis longtemps, l’amélioration découle, pour l’essentiel, d’une intégration progressive au mode de vie des Français. Chez les Portugais, par exemple, on comptait, en 1988, 27 % de propriétaires (Français : 45 %), alors qu’ils n’étaient que 7 % en 1978.

Pour les communautés plus récemment arrivées et disposant en moyenne d’un statut social moins favorable, l’accès à un logement plus décent est passé par le parc social : 26 % des ménages étrangers vivent aujourd’hui en HLM ; en 1978, ils n’étaient que 19 %.

Deux facteurs ont, dans ce dernier cas, poussé à cette évolution. D’abord l’immigration familiale qui est, depuis quinze ans, le vecteur essentiel d’accroissement de la population étrangère. Avec elle, toute une partie de l’offre traditionnellement réservée aux étrangers (foyers, garnis, meublés) s’est trouvée, dans une certaine mesure déclassée. En 1988, les ménages étrangers vivant en meublé ou en sous-location n’étaient plus que 8 % contre 14 % en 1978.

L’autre facteur, c’est la disparition, sous la pression de l’activité immobilière, d’un habitat-refuge ancien qui s’est traduit par le relogement de nombreuses familles étrangères dans le parc social. Selon l’enquête logement de l’Insee, 238 000 logements loués sous le régime de la loi de 1948, assimilables, par le niveau de loyer, à de l’habitat HLM, auraient disparu ou changé de statut entre 1978 et 1988. Ce qui est supérieur à la construction sociale neuve sur cette même période. En dix ans, la proportion d’étrangers logés dans l’habitat d’avant 1948 est passée de 29 % à 20 %.

Mieux logés mais beaucoup plus loin

Si les étrangers ont davantage eu accès au parc social, c’est au prix d’un déplacement vers les confins de l’agglomération parisienne ou les espaces déqualifiés de la proche couronne. Dans les années 1975-1982, cette dispersion s’était faite de manière assez équitable sur l’ensemble de la région, hormis la Seine-et-Marne encore peu urbanisée. Elle épousait l’implantation des grands ensembles - fortement représentés en proche couronne -, délaissés à l’époque par les ménages français qui partaient accéder à la propriété en grande banlieue, là où le foncier était moins cher.

Depuis, des différences se sont creusées. Paris et les départements de la petite couronne, à l’exception de la Seine-Saint-Denis, ont vu leur population immigrée se stabiliser, voire régresser. Désormais, c’est ce département et ceux de la grande couronne, particulièrement au nord et à l’est, qui ont absorbé le plus gros de l’accroissement démographique étranger.

Cette divergence géographique a été en partie déterminée par la localisation de l’offre de logement et, notamment, de l’offre nouvelle. La Seine-Saint-Denis est le département où, par la volonté des élus locaux, le patrimoine social est le plus important : 18 % de logements HLM pour 13 % de la population de la région, en 1990. C’est également là que se concentre le maximum de très grands logements (cinq pièces et plus). C’est enfin celui où, compte tenu des constructions neuves et des déménagements, l’offre annuelle de logements sociaux est la plus forte : 17 000 logements en 1989, contre 12 000 à Paris (2) ou dans les Hauts-de-Seine.

En grande couronne, compte tenu de l’effort de construction neuve (notamment en ville nouvelle), et d’une rotation plus importante que dans les autres départements, l’offre a été aussi très abondante. De façon mécanique, ces secteurs ont eu un effet attractif sur les emménagés récents et en particulier sur les étrangers.

Mais ces causes structurelles n’expliquent pas tout. Ces divergences entre départements, dans l’évolution de la population étrangère, sont également révélatrices de la valeur relative des différents segments du parc social en fonction de leur localisation.

Elles sont révélatrices aussi des politiques de peuplement que cela a permis. L’attrait du parc social diminue quand on s’éloigne du centre. A Paris, on trouve 45 % de cadres, employés et retraités vivant en HLM. En grande couronne, cette proportion tombe à 20 % (3). Dans cette sélection qu’engendre cette différenciation qualitative de l’espace régional, la catégorie sociale est bien entendu un facteur discriminant, mais l’origine ethnique également.

Selon l’Insee (4) en 1982, à Paris, 21 % des ouvriers français habitaient en HLM pour seulement 7,5 % des ouvriers étrangers. En grande couronne, les proportions étaient comparables. Plus récemment, à partir de l’exploitation au niveau national de l’enquête logement 1988 (5), l’Insee signalait que les étrangers étaient quatre fois plus nombreux que les ménages français sur les listes de candidature à un logement HLM, mais surtout que leurs délais moyens de satisfaction étaient supérieurs d’une année (2,5 ans contre 1,5).

Les étrangers sont peut-être plus présents dans le parc social, mais de manière résiduelle, sur les localisations les moins valorisées. Si on exclut les communes rurales où les variations démographiques sont trop dépendantes du contexte local pour être interprétées, toutes les communes qui, de 1982 à 1990, ont vu leur population étrangère augmenter de façon significative, sont des communes où la proportion d’étrangers était déjà élevée : Grigny, Fleury- Mérogis dans l’Essonne, Clichy-sous- Bois, La Courneuve, Pantin, Saint- Ouen, Stains en Seine-Saint-Denis, Sarcelles, Villiers-le-Bel dans le Val d’Oise.

Une ségrégation sociale accentée

A des niveaux plus fins, on trouve des tendances comparables sur des grands ensembles déqualifiés et déjà fortement marqués par la composante étrangère. C’est le cas de Chanteloup et des Mureaux, dans les Yvelines.

L’amélioration des conditions de logement des étrangers ne s’est pas traduite, pour beaucoup d’entre eux, par une meilleure intégration, mais, au contraire, par un accroissement de la ségrégation sociale. Dans cette amélioration, il ne faut pas mésestimer le rôle des politiques volontaristes.

On pense, par exemple, à la politique de résorption des cités de transit mise en oeuvre par l’Etat au début des années 1980. Mais force est de constater qu’une bonne part de cette amélioration résulte de mécanismes de marché qui, à la fin des années 1970 et au début des années 80, ont permis à nombre de familles étrangères de bénéficier d’un patrimoine, le locatif social, que le développement de l’accession à la propriété aidée avait rendu obsolète aux yeux des ménages français.

Avec les difficultés de logement qui se sont progressivement installées en région parisienne, une concurrence pour l’occupation du parc social a ressurgi. On peut craindre que les étrangers, comme les familles françaises très défavorisées, n’en soient les victimes et que le mouvement continu d’amélioration de leurs conditions de logement n’en soit interrompu.

La construction neuve qui tournait autour de 75 000 logements par an dans la période 1975-1982, n’atteint plus que 46 000 logements en moyenne depuis 1982 (source Insee recensements). Cette baisse a particulièrement affecté les secteurs de l’accession sociale et du locatif à loyer libre. Mais la construction locative sociale a également beaucoup diminué : 29 000 logements par an dans les années 1975, moins de 14 000 entre 1985 et 1989. Or, dans le même temps, la reconquête du parc ancien par la promotion immobilière s’est poursuivie, le privant de son rôle de parc social de fait, à un rythme au moins équivalent à la production sociale neuve.

Les mesures de déréglementation des loyers, prises par le gouvernement Chirac en 1986 (loi « Méhaignerie  ») qui, sur Paris, n’ont pas été compensées par la relance de l’investissement locatif, ont frappé de plein fouet les classes moyennes qui se sont, elles aussi, trouvées confrontées à des difficultés d’accès au parc locatif.

Dans le patrimoine HLM, la mobilité (déménagements) s’est effondrée. Elle était de 9,9 % en 1986 et de 8,6 % en 1989. L’offre s’est raréfiée. On a assisté à un engorgement progressif des listes d’attente qui, pour les seuls fichiers des préfectures, regroupaient, en 1988, sur l’ensemble de la région, environ 400 000 demandeurs dont 100 000 prioritaires.

Depuis, la situation n’a fait que s’aggraver.

Pour la seule ville de Paris, et après dépoussiérage du fichier, le nombre de prioritaires atteignait 72 000 en 1991.

Dérives sélectives

Cette pression locative qui s’expri me essentiellement sur Paris et la petite couronne, a permis qu’ici ou là se mettent en place des pratiques d’attribution de logements beaucoup plus sélectives.

Les filtres se situent à deux niveaux :

  • au niveau de l’inscription sur les fichiers de demandeurs, procédure qui relève des communes et des entreprises, directement ou par l’intermédiaire des collecteurs de 1 %.
  • au niveau de l’attribution qui, elle, dépend des organismes propriétaires.

Au premier niveau, les dérives principales sont intervenues dans les communes. L’introduction d’un critère d’ancienneté de résidence dans le commune, qui varie de six mois dans les villes les plus libérales, à cinq ans dans les plus sélectives, s’est généralisée en Ile-de-France et principalement dans la petite couronne. De la même façon, l’appréciation de la solvabilité fait l’objet d’un examen de plus en plus sévère. Quelques communes n’hésitent pas à demander de justifier de ressources quatre fois supérieures au montant du loyer, prestations sociales et familiales non comprises. Quand on connaît le coût des locatifs sociaux récents, de l’ordre du 30 à 35 F/m2/mois, cela exclut beaucoup de monde.

L’attitude des organismes bailleurs est probablement moins frappée de clientélisme et moins homogène que celle des communes. Au demeurant, leur marge de manoeuvre est étroite. Ils se contentent d’attribuer ou de refuser un logement à des candidats désignés par d’autres : Etat, communes, entreprises... Leur appréciation sur les candidats est plus strictement financière. Avec la montée des impayés de loyers, ils ont été conduits à plus de sévérité sur ce plan : leur prise de risque est souvent minimale. Ainsi, la clientèle des logements récents, aux loyers plus élevés que les HLM plus anciennes, est sensiblement moins sociale. Les étrangers y sont d’ailleurs moins nombreux (cf. Economie et statistique - opus cité).

Ces pratiques se sont développées à la marge de la réglementation sur les attributions. Le code de la construction et de l’habitation ne retient en effet que deux critères pour l’accès à un logement HLM (article R 441-1) :

  • un plafond de ressources (et non un plancher) ;
  • des conditions de régularité du séjour pour les étrangers.

Il précise même que les critères de résidence antérieure sont illégaux (art. R 441-2). On peut noter également que les règlements d’attribution qui ont été négociés dans chaque département suite à la loi du 18 juillet 1985, précisent tous que la solvabilité du candidat doit s’étudier en tenant compte de la totalité des ressources, y compris les prestations sociales, ce qui est en contradiction avec les pratiques de certaines communes.

Face à ces dérives sélectives, la réaction de l’Etat paraît marquée du sceau de l’impuissance. Avec le contingent préfectoral pour les mallogés, qui porte réglementairement sur 25 % des logements sociaux, ce dernier a les moyens de maintenir l’équité des politiques de peuplement. Avec la loi du 18 juillet 1985 et les décrets du 19 mars 1986 et du 4 mars 1987, il s’est donné les outils réglementaires pour orienter et contrôler l’ensemble des attributions. Plusieurs des recommandations que François Geindre énoncera quatre ans plus tard dans son rapport sur « L’attribution des logements sociaux » y sont déjà présentes : concertation locale sur les objectifs du peuplement, mise en place de règlements départementaux sur les critères de priorité, pouvoir renforcé du préfet en cas de défaillance d’un propriétaire bailleur...

Encore fallait-il avoir les moyens techniques et, peut-être, la volonté politique d’exercer ces prérogatives.

L’Etat impuissant

Les dysfonctionnements du fichier préfectoral des mal-logés et de l’utilisation du droit de désignation du préfet qu’a dénoncés François Geindre sont un bon exemple des carences de l’Etat. Méconnaissance de la demande, un parc de logement réservé dont on a perdu la trace, autocensure vis-à-vis des exigences des bailleurs qui conduit à ne proposer que des candidats acceptables, manque de personnel qualifié, absence d’outil informatique... autant de défaillances qui ont été dénoncées à l’époque et qui réduisent l’efficacité du contingent préfectoral au mieux au tiers de son potentiel théorique.

Qui plus est, ce droit de désignation s’exerce dans plusieurs départements d’Ile-de-France, sinon dans tous, à partir d’un fichier des demandes qui est l’addition de celui des communes. C’est une manière d’entériner les pratiques irrégulières, voire discriminatoires, que véhiculent ces fichiers.

Cette faiblesse de l’acteur Etat est d’autant plus dommageable que les tensions du marché en région Ile-de- France et les insuffisances de la solidarité intercommunale y encouragent les politiques sélectives d’attribution. En province, où, en règle générale, la pression locative est moins forte, le réalisme financier des organismes et la faible solvabilité de la clientèle conduisent à des critères d’accès au parc social beaucoup plus souples.

Ces restrictions à l’exercice du droit au logement ne visent pas explicitement les étrangers. On peut penser néanmoins qu’ils en sont des cibles privilégiées. Ainsi, le critère de résidence est une façon d’éliminer tous les ménages - et ils sont nombreux chez les étrangers - qui ne peuvent justifier d’un domicile : occupants sans titre, sous-locataires, etc.

Une évaluation pointilleuse de la solvabilité des ménages est un moyen efficace de filtrer la demande étrangère, compte tenu de l’importance du chômage dans cette communauté, de la rareté du double salaire et de la taille des ménages.

Il y a donc tout un corps de mesures qui tend, implicitement, dans les politiques communales, à freiner l’entrée des étrangers en HLM.

Dans un rapport de 1984, le comité économique et social régional notait d’ailleurs que les offices HLM, dont les attributions sont étroitement contrôlées par les communes, affichaient une proportion d’étrangers inférieure à la moyenne des organismes.

Un "seuil de tolérance" déguisé

Ces politiques ont reçu une première légitimation avec le thème du rééquilibrage qui s’est progressivement répandue avec le développement social urbain.

Cette notion s’appuie sur une idée proche de celle de seuil de tolérance. Un quartier ne peut espérer se revaloriser, et sa population avec, que si on y diminue la concentration des difficultés sociales. Dans la pratique, les stratégies mises en place ont visé exclusivement les familles étrangères et plus particulièrement certaines nationalités, sans que l’on s’interroge sur l’homogénéité sociale des populations concernées.

Le rééquilibrage s’est appuyé sur différents outils :

  • la modification de la demande de manière autoritaire (pas de relocation à un ménage étranger) ou suggestive (valorisation de l’image de la cité) ;
  • la diminution ou la restructuration de l’offre qui, là encore, ont pris différents aspects : démolition (La Courneuve, Trappes, Chanteloup, ...), changement d’usage des logements (Dammarie-lès-Lys, Meaux, Saint- Denis, ...), suppression de certains grands logements (Saint-Denis, Stains, ...), construction neuve dans une gamme de logement différente (Chanteloup, ...).

Cette stratégie a longtemps butté sur une réalité incontournable : l’absence d’une clientèle française et solvable de remplacement. Dans une cité de l’Essonne, où une politique de ce type avait été mise en place il y a quelques années, sont arrivées des familles françaises moins bien insérées et moins solvables que les étrangers qu’elles remplaçaient.

Mais avec la montée des tensions locatives dans la région, cette politique commence à donner des résultats, non seulement dans les grands ensembles bien situés de la proche couronne, mais également dans des secteurs éloignés de l’agglomération centrale. La ville de Dammarie-lès- Lys, en s’appuyant sur un effort de réhabilitation de son grand ensemble et sur une politique sélective d’attribution négociée avec les bailleurs, a pu ainsi ramener la proportion d’étrangers vivant sur son territoire de 22 % à 15 %. Sur le grand ensemble proprement dit, la baisse a dû être encore plus forte.

On ne s’arrêtera pas ici sur les attendus d’une stratégie qui, par bien des aspects, est discutable. On se contentera simplement de constater que, pour les familles étrangères, elle se traduit par une diminution de la capacité d’accueil, alors même que la demande qui émane de ces familles, reste forte. Rarement, en effet, est prévu de reconstituer ailleurs les capacités d’accueil supprimées. Ceci est d’autant plus paradoxal que, dans un certain nombre d’opérations, des fonds du « 1/9ème » (part de la participation des employeurs à l’effort de construction réservée au logement des immigrés) ont pu être mobilisés.

On a donc le sentiment qu’en région Ile-de-France, le marché du logement est en train de se fermer progressivement aux ménages étrangers et, plus particulièrement, à certaines catégories d’entre eux, schématiquement les non-européens.

C’est finalement par le biais du 1 % logement que les immigrés ont encore la meilleure chance d’accéder à un logement social. Les droits de désignation échappent au contrôle des villes, la famille est solvable, et les rapports financiers sont tels entre l’entreprise cotisante et le bailleur, qu’un refus est difficilement opposable. Le rapport du Comité économique et social précité notait que c’était dans le patrimoine des sociétés anonymes d’HLM liées à un collecteur de 1 % que l’on trouvait, en Ile-de- France, la part d’étrangers la plus élevée.

Certaines communes ne s’y trompent pas qui cherchent, au moment des renouvellements de convention, à reprendre aux collecteurs les droits de désignation, de façon à accroître leur contrôle sur le peuplement de leur parc social.

Une portée de plus en plus limitée

Toutefois, plusieurs facteurs tendent à limiter la portée du 1 % logement et, notamment, la montée du chômage dans la population étrangère - en 1990, le taux de chômage y était de 65 % supérieur à celui des Français - et la baisse de l’emploi immigré dans les grandes entreprises en raison de la désindustrialisation de la région.

Mais c’est l’utilisation du 1/9ème qui apparaît aujourd’hui de plus en plus contestable. Dans son dernier rapport annuel, l’ANPEEC (6), organisme de contrôle du 1 %, notait que la contrepartie de l’utilisation du 1/ 9ème était de plus en plus rarement un accroissement de la capacité d’accueil. La dotation régionale est désormais consommée aux trois-quarts dans des opérations de réhabilitation de logements ou de foyers avec, au mieux, maintien du quota initial d’étrangers.

Fermeture progressive du parc social, disparition de l’habitat -refuge ancien, on peut parler aujourd’hui, en Ile-de-France, d’un droit au logement à deux vitesses dont les étrangers sont les premières victimes. Ils forment 25 % des demandeurs sur les listes préfectorales et 40 % des prioritaires.

Il ne faut cependant pas se tromper. La communauté étrangère est elle-même traversée par ce système à deux vitesses. Ceux qui sont déjà logés dans le parc social, ou qui ont une chance d’y accéder par le biais d’un employeur, se trouvent relativement protégés tant des risques sociaux (chômage) que des conséquences de la crise du logement (augmentation des loyers). De ce point de vue, le patrimoine HLM joue bien son rôle pour les familles étrangères comme pour les familles françaises.

Les conséquences affectent par contre la partie de l’immigration qui, par nécessité, est mobile sur le plan résidentiel :

  • les ménages récemment arrivés (regroupement familial, demandeurs d’asile et réfugiés) ;
  • les ménages jeunes dont la taille augmente ;
  • enfin, les jeunes « décohabitants », c’est-à-dire qui quittent leur famille pour vivre de manière autonome.

Pour toutes ces catégories, ont peut considérer que les conditions d’une bonne intégration ne sont plus réunies. Les organismes signalent de plus en plus de phénomènes de sur-occupation : familles ne pouvant déménager suite à des naissances, jeunes adultes vivant chez leurs parents même une fois mariés, cohabitation de plusieurs ménages dans le même logement, autant de situations lourdes de conséquences sur le plan social (difficultés scolaires par exemple), et source de rejet de la part de l’environnement.

On note alors la migration de familles étrangères vers la périphérie du bassin parisien où existait un patrimoine HLM vacant. Les temps de trajet domicile-travail s’allongent. Plusieurs villes ont vu ainsi leur population étrangère s’accroître, sans que l’évolution de l’emploi local le justifie. En 1986/87, la ZUP de Blois, à 180 km de Paris, a reçu en quelques mois une soixantaine de familles africaines rejetées de la région parisienne et dont le chef continuait à occuper un emploi sur Paris.

La dernière conséquence est l’apparition d’un processus de dégradation urbaine dans certains secteurs de copropriété récente. Le mécanisme est le même que dans les quartiers anciens il y a vingt ans : les étrangers viennent occuper les espaces dévalorisés de la région. Les effets, par contre, sont différents. Souvent surendettés pour pouvoir accéder à un logement, les propriétaires n’ont pas les moyens de faire face aux charges de copropriété. La dégradation du bâti est très rapide et incontrôlable. Dans la mesure où ces quartiers sont isolés et mal reliés à l’agglomération, les phénomènes de marginalisation y prennent un tour beaucoup plus aigu. Le quartier des Bosquets à Montfermeil en constitue un archétype, désormais célèbre. Mais de nouveaux secteurs du même genre commencent à apparaître, notamment en ville nouvelle.

Avec la loi « Besson » sur la mise en oeuvre du droit au logement en 1990, et la loi d’orientation sur la ville en 1991 (7), l’Etat a parachevé un dispositif dont l’ambition est d’abord de répondre aux difficultés de la région parisienne. Ce dispositif qui résulte de quinze ans de tâtonnements, de réussites et d’échecs, doit être compris comme un tout cohérent.

Il se compose de deux volets principaux.

  • Un volet curatif, dont l’objectif est de traiter les conséquences d’un urbanisme ségrégatif en améliorant la situation des quartiers marginalisés et de leurs habitants. C’est la fonction des programmes déjà anciens de développement social urbain (Habitat -vie sociale, Développement social des quartiers, contrats de ville, etc.). Plus récemment, c’est également le rôle de la Dotation de solidarité urbaine, et, en Ile-de-France, d’un Fonds de solidarité régionale, destinés à donner aux communes les moyens de mener ces programmes.
  • Un volet préventif, dont l’ objectif est double :
    • Peser sur les flux de population pour freiner les mécanismes ségrégatifs du marché, en harmonisant les processus de peuplement du parc social (POPS), et en équilibrant la répartition géographique des logements sociaux (LOV) ;
    • Développer l’offre locative sociale, de manière spécifique pour les plus démunis (Loi Besson), et de manière généraliste (LOV).

Une politique de développement inefficace

Généreux dans ses objectifs, ce dispositif pourrait s’avérer décevant dans ses effets pour ce qui concerne au moins le contexte parisien (8).

La politique de développement social urbain s’est pour l’instant révélée assez inefficace dans la plupart des cas - il y a des contre-exemples heureux - pour enrayer la marginalisation des grands ensembles. Des événements récents l’ont inopportunément rappelé. Les tensions restent vives dans de nombreux quartiers de la région parisienne. Et les progrès du vote Front national en Seine-Saint- Denis en sont une conséquence inquiétante.

Cette politique se heurte, depuis le début, à la timidité des communes qui hésitent à investir à hauteur de ce qui serait nécessaire, dans des quartiers à la population trop « marquée ». Elle souffre également d’une dispersion de l’action publique, d’un saupoudrage des crédits et d’une confusion des responsabilités, autant d’éléments qui ont contribué à sa faible productivité.

Près de deux ans après sa promulgation, la loi « Besson » reste, en région parisienne, une goutte d’eau dans un océan de difficultés. Guère plus de cinq ou six plans d’occupation du patrimoine social (POPS) sont approuvés ou à l’étude en petite couronne. On rappellera que la circulaire de décembre 1990 prévoyait une mise à l’étude rapide de POPS sur tous les quartiers de développement social...

Quant à l’offre d’habitat très social (logements d’insertion), qu’elle résulte des plans départementaux d’actions pour le logement des plus démunis (PDA-LPD) ou du POPS de Paris, elle reste dérisoire (environ 2 500 PLA-insertion, quasiment rien dans le parc privé) par rapport à l’ampleur des besoins.

Pour sa part, la loi d’orientation sur la ville (LOV) n’a toujours pas été mise en oeuvre. D’ores et déjà, plusieurs voix se sont fait entendre pour en dénoncer les limites, notamment en région parisienne. Les simulations qui ont pu être faites laissent entrevoir qu’elle pourrait accroître la ségrégation sociale en favorisant la construction de logements sociaux en grande couronne dans les communes les moins équipées.

Son seul intérêt sera peut-être de dégager des ressources nouvelles pour le secteur du logement social, à condition, bien entendu, que cela ne s’accompagne pas d’un désengagement parallèle de l’Etat.

Par certains côtés, le dispositif mis en place ressemble à un pis-aller destiné à parer aux conséquences les plus criantes d’un déficit durable en matière de financement du logement social. La loi "Besson" ramène aux années de pénurie de l’après-guerre, quand des filières de logement réservées avaient été organisées pour garantir les droits des exclus des processus d’attribution.

En région Ile-de-France, seule une détente du marché locatif peut éviter que de nouvelles pratiques sélectives et ségrégatives ne se généralisent, notamment à l’égard des étrangers. Cela exigera des moyens financiers pour engager à la fois une vraie relance de la construction sociale et une action plus vigoureuse dans les quartiers anciens, permettant aux familles modestes de s’y maintenir.

C’est à cette condition, et en se dotant des moyens techniques nécessaires, que l’Etat sera en mesure de faire respecter, par l’ensemble des partenaires du logement social, des politiques de peuplement plus équitables.


(1) Source : INSEE - Enquêtes logement, 1978-1988

(2) Paris est le département qui construit le plus de logements sociaux, 2800/an en moyenne sur les douze dernières années (20 % de la production régionale), mais, dans la mesure où la rotation y est très faible - moins de 4 % en 1991 - l’offre de location est réduite.

(3) Source : Données sociales Ile-de-France, p. 103, "L’accès des étran gers au logement social", J.B. Champion, INSEE, 1989 (données tirées du recensement de 1982).

(4) Id.

(5) Claude Taffin, "Le logement des étrangers en France", Economie et Statistique, n° 242, p. 63, INSEE avril 1991.

(6) Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction.

(7) Cf. article p. 26.

(8) Le conditionnel s’impose car la LOV n’est toujours pas applicable faute de décrets.



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Dernier ajout : lundi 24 mars 2014, 15:18
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