Article extrait du Plein droit n° 92, mars 2012
« Les bureaux de l’immigration (2) »

L’inspecteur n’est pas un flic

Émeline Briantais

Gisti
Alors que leur mission consiste à contrôler les conditions de travail et à protéger les salarié·e·s, les agents de l’inspection du travail sont dorénavant associés à la chasse au travail illégal et, ce faisant, à la fermeture du marché du travail aux étranger·e·s, voire à leur licenciement et leur expulsion. Dilemme.

Les agents de contrôle de l’inspection du travail doivent faire face à cette question épineuse : comment inscrire leur action en faveur des droits des salarié·e·s dans le cadre plus général de fermeture du marché du travail aux étranger·e·s ? Que faire quand leur contrôle peut entraîner le licenciement des travailleurs ou travailleuses sans papiers et leur expulsion ? Si le Parlement et la hiérarchie de ces agents ont tranché, leurs injonctions sont contestées par les organisations syndicales et, en partie, par le Bureau international du travail (BIT) [1].

Les textes législatifs permettent à l’inspection du travail de participer à la politique migratoire. Ainsi, l’agent de contrôle est compétent pour relever l’infraction d’emploi d’étranger·e·s sans titre, pour veiller à l’application de l’interdiction d’embaucher ou de conserver à son service une ou un salarié dépourvu de titre de travail [2], et enfin pour relever l’infraction d’aide à l’entrée et au séjour irréguliers, définie par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda). Pour cela, le législateur a renforcé les moyens d’investigation et la coopération entre les corps de contrôle.

Les agents de l’inspection du travail ont un statut quelque peu atypique. Ils sont fonctionnaires et donc tenus par le devoir d’obéissance à l’État. Mais leur statut est également régi par une convention internationale, la convention 81 de l’Organisation internationale du travail (OIT) qui stipule qu’ils conservent leur indépendance face à « tout changement de gouvernement et toute influence extérieure indue » et qu’ils sont libres de décider des suites données au contrôle. Il ne doit pas être fait obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales, à savoir le contrôle des conditions de travail et la protection des travailleurs. L’inspection dispose surtout du droit « de pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure dans les établissements », contrairement aux autres corps de contrôle. Avec cette importante prérogative, on comprend mieux pourquoi on entend associer l’inspection du travail à la politique de répression de l’emploi d’étrangers et d’étrangères sans titre. Ce droit d’entrée peut devenir à cet égard un instrument redoutable.

La direction générale du travail, autorité de tutelle de l’inspection, ne cesse depuis quelques années de rappeler aux agents leur compétence en la matière. Comme il aime à le marteler, il s’agit même d’une priorité des services d’inspection du travail. Une priorité qui justifie des actions collectives avec la gendarmerie ou la police. Pour légitimer cette collaboration, la direction générale du travail met en avant la complexité des réseaux d’immigration et la protection assurée aux agents par les forces de l’ordre sur les lieux de contrôle.

Par voie de circulaires et d’instructions, le ministère du travail enjoint ces fonctionnaires de contrôler l’emploi des employé·e·s sans titre, en collaborant avec les forces de l’ordre et de transmettre les informations recueillies à l’ensemble des protagonistes de la politique migratoire, dont éventuellement les noms et les coordonnées des personnes contrôlées.

Mais la participation de l’inspection du travail aux opérations conjointes n’est pas sans poser problème. Pour y remédier et réaffirmer ce que doit être le positionnement de l’inspection du travail, les ministères du travail et de la justice ont pris une circulaire, en décembre 2006 [3], censée garantir les prérogatives de l’inspection du travail lors des contrôles conjoints. Charge aux directeurs régionaux et départementaux du travail de veiller au respect de ces principes lors de leurs échanges avec le parquet et les préfets… Pour le ministère, « le principe de la nécessité d’un travail partenarial doit être affirmé de nouveau ».

Aux agents de l’inspection un peu réticents à s’investir dans la chasse à l’emploi illégal, le ministère du travail sert un argumentaire bien rodé : il faut réprimer l’employeur qui profite de la situation administrative du ou de la salariée et stopper l’exploitation des étranger·e·s forcément victimes d’un réseau [4]. Bien entendu, il n’est jamais répondu à la question cruciale : que va devenir ce ou cette salariée ?

Le ministère du travail, tenu à nouveau de répondre aux observations du Bureau international du travail [5], a ainsi promis aux agents de l’inspection une petite note à remettre aux salarié·e·s pour les informer de leurs droits… Mais les informer de quels droits ? Le droit de bénéficier d’une procédure de licenciement, dont la Cour de cassation les prive par ailleurs, ou encore d’une indemnité équivalente, au plus, à trois mois de salaire en réparation du préjudice subi ? Depuis la réforme opérée par la loi du 16 juin 2011, il est prévu que les agents compétents en matière de lutte contre le travail illégal remettent aux travailleurs concernés un document d’information (traduit dans les langues les plus couramment utilisées) énonçant les indemnités auxquelles ils peuvent prétendre ainsi que les obligations pesant sur les employeurs [6].

Fermer les yeux sans se salir les mains

La pression sur l’inspection du travail s’est renforcée avec la création du ministère de l’immigration. Le décret d’attribution de ce ministère du 31 mai 2007 met l’inspection du travail, à sa « disposition » [7]. Brice Hortefeux, le ministre d’alors, entendait bien donner des instructions à l’inspection en matière de lutte contre ce qu’il appelait « le travail illégal des étrangers ».

Une nouvelle circulaire de juillet 2008 des ministres du travail et de la justice, non cosignée par le ministre de l’immigration, confirme l’ordre de participer aux opérations conjointes : « Concernant l’emploi d’étrangers sans titre, le comité interministériel de contrôle de l’immigration a décidé le 7 novembre 2007 la reconduction en 2008 des opérations conjointes de lutte contre l’emploi d’étrangers sans titre et le travail dissimulé. »

Cet ordre s’accompagne d’objectifs chiffrés de contrôle. Dans sa note du 16 décembre 2009 aux préfets de région et de département, Xavier Darcos, alors ministre du travail, fixe même des objectifs d’augmentation des procès-verbaux de l’inspection du travail sur « l’emploi d’étrangers sans titre ». Cet objectif est en totale contradiction avec les principes de la convention OIT et précisément avec la liberté de décision des agents de l’inspection.

Ces objectifs fixés annuellement par circulaire interministérielle sont déclinés par département en réunion du comité départemental de lutte contre la fraude (ex-Colti, comité opérationnel de lutte contre le travail illégal) par la préfecture et le parquet. Les agents de l’inspection qui assistent à ces réunions constatent fréquemment que les planifications de contrôle visent en réalité certaines nationalités, sous couvert de cibler des secteurs d’activité (restaurants turcs ou asiatiques…).

Pour contrer les critiques et les résistances des agents – organisés ou non en collectifs et/ou engagés dans un cadre syndical – le ministère a créé des sections d’inspection spécialisées, dotées d’une compétence départementale, pour constater et relever toutes les infractions en matière de travail illégal. Cette possibilité porte atteinte à la compétence générale de l’inspection qui a toujours caractérisé l’approche française en matière de contrôle des lieux de travail. Mais le ministère n’en a eu cure, seuls comptent les objectifs affichés. L’inspection spécialisée est donc chargée de participer aux réunions du comité de lutte contre la fraude et aux actions menées par l’ensemble des corps de contrôle [8].

Au sein du ministère, cette section est regardée de façon ambivalente. Ses agents spécialisés, amenés à travailler régulièrement avec la police ou la gendarmerie, se trouvent en porte-à-faux avec la culture commune des autres agents. Mais pourquoi les premiers acceptent-ils ces postes ?

La réponse n’est pas simple. Certains revendiquent de travailler en faveur de la politique migratoire. Mais faire reposer leur adhésion uniquement sur des choix personnels serait trop simple. En 1935, puis sous Vichy, les inspecteurs étaient « en outre chargés d’assurer l’exécution de l’article de la loi du 10 août 1932 protégeant la main d’oeuvre nationale », loi qui instaurait des quotas d’étrangers par profession.

L‘ouverture maîtrisée du marché du travail à certains travailleurs en fonction des besoins de l’économie et de ses secteurs d’activités était perçue – et l’est toujours – comme un moyen de protéger globalement la main-d’oeuvre nationale du chômage et de la dégradation des conditions d’emploi ou dumping social.

Cette idée reste très présente dans les esprits même si elle est contredite par la réalité. Dans un bilan de 2009 sur le travail illégal, le ministère constate sans nuance que « les secteurs d’activité connaissant des pénuries de main-d’oeuvre sont des lieux privilégiés de développement du travail illégal et plus particulièrement de l’emploi de travailleurs étrangers sans titre ». Et si le véritable outil de dumping social à la main du patronat était la fermeture du marché du travail ?

Le choix de certains agents en faveur des sections spécialisées s’explique également par le système favorable institué par le ministère : spécialisation du travail et valorisation de ces postes par des primes et des promotions de carrière. En outre, les agents spécialisés sont plus souvent sur le terrain, ils n’ont plus à affronter le public, ni à recevoir les plaintes des salariés déstabilisés, victimes de harcèlement moral, des futurs chômeurs de 50 ans déjà abîmés par le travail ou des syndiqués mis au placard depuis des années, sans perspective d’évolution de carrière ou maltraités. Ils ont une mission unique qui les éloigne de ces réalités-là. En contrepartie, l’instauration de sections spécialisées permet aux autres agents de contrôle de fermer les yeux sans « se salir les mains ». Ils et elles ne sont plus soumises aux actions conjointes ni n’ont à assister, impuissantes, à l’arrestation de travailleurs sans papiers, embarqués et menottés.

Transgression

Quant au gouvernement, il peut annoncer fièrement dans son plan national de lutte contre le travail illégal 2010-2011 qu’« en 2008, l’inspection du travail maintient sa forte mobilisation dans les opérations conjointes de lutte contre le travail illégal en participant à 453 actions (344 en 2007), soit plus de 32 % des opérations engagées (+ de 40 % en 2007). » Cette activité reflète essentiellement celle des sections spécialisées, parties prenantes de la politique migratoire.

La position de l’agent, qui a souvent choisi ce métier par vocation, est compliquée lorsqu’il constate l’emploi d’un étranger sans titre. Il ou elle doit choisir sa stratégie, souvent de manière isolée face au carcan législatif et administratif : feindre d’ignorer la question ou relever l’infraction et assumer les conséquences humaines pour la personne contrôlée sans titre. Son intervention va provoquer la rupture du contrat de travail, situation assez inédite pour un fonctionnaire qui se vit comme le défenseur des salarié·e·s.

Au moment des mouvements des travailleurs sans papiers, des agents ont tenté d’obtenir des employeurs qu’ils s’engagent dans des démarches de régularisation, soit en refusant, en toute illégalité, d’autoriser leur licenciement pour donner du temps à une démarche de régularisation, notamment quand il s’agit de salarié·e·s ayant des fonctions de représentation du personnel, soit en transigeant l’engagement de poursuites pénales ou de sanctions administratives (par exemple, le versement de la contribution forfaitaire due à l’Office français d’immigration et d’intégration [9]) contre des démarches de régularisation.

Les organisations syndicales du ministère contestent majoritairement les objectifs chiffrés, les contrôles conjoints, la divulgation des informations détenues sur les infractions en matière d’entrée et de séjour, et l’instrumentalisation des pouvoirs de l’inspection du travail. Elles appellent les agents à ne pas participer à cette chasse aux sans-papiers, au nom du respect des missions de l’inspection mais aussi, pour certaines (la CGT et SUD), en raison de la revendication d’abrogation du régime d’autorisation de travail et ainsi d’ouverture du marché du travail à tous.

Une bataille juridique a été ouverte en parallèle par les organisations syndicales de l’inspection ; elle n’a pas abouti à beaucoup de résultats. Le Conseil d’État a ainsi validé par deux fois [10] les dispositifs de coordination des différents corps de contrôle dans la lutte contre le travail illégal. Puis en novembre 2007, la même juridiction administrative validait la mise à disposition de l’inspection au ministère de l’immigration. À la suite du recours des organisations syndicales CGT, FSU et SUD, le Conseil d’État a validé le décret en soulignant cependant l’obligation pour ce ministère de ne pas entraver les missions et l’indépendance de l’inspection [11].

Le Bureau international du travail lui a été plus favorable en rappelant que « [s]a fonction principale consiste à veiller à la protection des travailleurs et non à assurer l’application du droit de l’immigration » [12] et qu’elle ne doit pas être détournée de cette mission essentielle [13].

Sourd au BIT

Ainsi, en mars 2009, le BIT a-t-il épinglé le rôle de l’inspection du travail dans le contrôle de l’immigration. La Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (CEACR) de l’OIT considère que l’implication de l’inspection du travail dans l’application du droit de l’immigration ne paraît pas conforme aux missions de l’inspection prévues par les conventions 81 et 129 de l’OIT. Cette commission demande au gouvernement français de faire en sorte que le pouvoir des inspecteurs et des inspectrices d’entrer dans les entreprises ne soit plus utilisé pour lutter contre l’immigration clandestine.

La commission préconise « la prudence quant à la collaboration entre l’inspection du travail et les autorités en charge de l’immigration ». Elle considère que « le fait que les inspecteurs soient embrigadés et dirigés par des fonctionnaires dépendant d’organes publics autres que leur autorité centrale, pour la réalisation d’opérations conjointes dont le but est incompatible avec l’objectif de l’inspection du travail, constitue une transgression du principe d’indépendance inscrit à l’article 6 de la convention n° 81 de l’OIT ». La commission estime aussi que cette collaboration « vide de son sens le droit de libre décision des inspecteurs du travail [fixé à l’article 17 de la même convention de l’OIT], ainsi que le principe du traitement confidentiel de la source des plaintes [énoncé à l’article 15 c de la convention] ».

De nouveau en février 2011, la commission du BIT rappelle que les opérations conjointes de lutte contre les travailleurs étrangers en situation irrégulière sont menées en contradiction avec les dispositions de la convention. Elle souligne la nécessité de prendre des mesures pour rectifier la situation de manière à permettre aux inspecteurs du travail d’accomplir leurs missions telles que définies par la convention. La commission constate que le gouvernement, par la [circulaire du 2 juin 2010[Circulaire interministérielle n°NOR IMIM1000102NC de lutte contre le travail illégal intéressant des ressortissants étrangers, mise en oeuvre d’opérations conjointes en 2010.]], ne répond toujours pas à ses préconisations.

Cependant, la réponse du ministère du travail est toujours la même, il se retranche derrière ses circulaires de 2006 et 2008 qui permettraient de garantir « le respect de leur identité professionnelle et de leurs prérogatives ». Il juge les « conditions des contrôles conjoints satisfaisantes » et se veut rassurant en pointant « le nombre quasiment nul » de difficultés signalées par les agents de l’inspection…

Finalement l’instauration, déjà évoquée [14], d’une obligation d’apporter aux travailleurs sans papiers des informations relatives à leurs droits par note écrite semble constituer à ce jour l’unique réponse du gouvernement aux préconisations du BIT, sans oublier du reste que cette « nouveauté » a été en réalité imposée par le droit communautaire. L’obligation de participer à la politique du chiffre en matière de répression des migrants dits illégaux continue toujours de peser sur les agents de l’inspection du travail, au mépris de ces mêmes préconisations. Les personnes salariées sans titre de travail continueront à être exploitées dans la crainte d’être prises et expulsées, avec pour seule compensation quelques mois de salaire.




Notes

[1Le BIT assure le secrétariat permanent de l’Organisation mondiale du travail (OIT).

[2L. 8251-1 du code du travail.

[3Circulaire DGT/DACGT/IGTT/DGFAR/ MISITEPSA n° 21 du 20 décembre 2006 sur le positionnement de l’inspection du travail dans la lutte contre l’emploi d’étrangers sans titre de travail et le travail dissimulé.

[4« La lutte contre le travail illégal doit contribuer au tarissement des pratiques frauduleuses d’emploi d’étrangers en situation irrégulière et le démantèlement des filières qui vivent des profits lucratifs réalisés par le franchissement illicite des frontières à des fins d’exploitation économique forcenée de ces travailleurs étrangers » (analyse de la verbalisation du travail illégal en 2008).

[5Éléments de réponse aux observations de la Commission d’experts pour l’application des conventions et des recommandations (CEACR) relatives à l’application par la France de la convention n° 81 sur l’inspection du travail (opérations conjointes de lutte contre le travail illégal) du 7 avril 2011.

[6Voir art. R. 8252-1 et R. 8252-2 du code du travail créés par le décret n° 2011-1693 du 30 novembre 2011.

[7Décret. n° 2007-999 du 31 mai 2007, JO du 1er juin 2007.

[8Police, gendarmerie, Urssaf, douane.

[9L’Ofii perçoit des redevances à l’occasion de la délivrance de titres salarié mais aussi en cas de constat d’infraction d’emploi illégal des salarié·e·s sans titre.

[10CE, 8 juillet 1998 (UNAS-CGT) et 15 février 1999 (UNAS-CGT, CFDT-PSTE).

[12Rapport BIT 2006 : « La fonction de contrôle de la légalité de l’emploi doit avoir pour corollaire le rétablissement des droits garantis par la législation à tous les travailleurs concernés pour être compatible avec l’objectif de protection de l’inspection du travail. »

[13Ce travail important auprès du BIT a été réalisé par Luc Béal-Rainaldy, inspecteur du travail syndiqué au Snutefe-FSU et décédé le 4 mai 2011.

[14Décret n° 2011-1693 du 30 novembre 2011 relatif à la protection des droits sociaux et pécuniaires des étrangers sans titre et à la répression du travail illégal.


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Dernier ajout : lundi 7 avril 2014, 20:53
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