Article extrait du Plein droit n° 20, février 1993
« Europe : un espace de soft-apartheid »

Ex-Yougoslavie : l’humanitaire en trompe-l’œil

Elspeth Guild

Que peuvent bien se raconter des ministres européens chargés de l’immigration à propos de l’ex-Yougoslavie quand ils se rencontrent ? Réflexes obligent, évidemment, des histoires de fermeture des frontières et de contingentement du flux des victimes de la guerre. Même à l’égard des Bosniaques, l’Europe verrouille son territoire et réduit le droit d’asile à l’état de résidu humanitaire.

Le drame vécu par les différentes populations de l’ex-Yougoslavie se mesure en milliers de morts (8 000 à Sarajevo seulement), de blessés, d’internés dans des camps, de femmes violées et de personnes déplacées. En décembre 1992, le nombre des exilés à l’intérieur du pays était estimé à près de 1 870 000 : 810 000 en Bosnie-Herzégovine ; 627 000 en Croatie ; 433 000 en Serbie. Quant aux expatriés, on les évaluait à 581 000. Ce bilan provisoire laisse planer sur la Communauté européenne le spectre de centaines de milliers de réfugiés, contre lequel elle tente secrètement de se préserver, tout en offrant à l’opinion publique des grimaces humanitaires propres à l’abuser.

L’ampleur de ces dégâts effraie surtout la Communauté européenne en raison de la proximité géographique de la Yougoslavie. Mais, image humanitaire oblige, la CEE multiplie déclarations et gestes symboliques généreux. Sur le plan de l’action, en revanche, elle se préserve autant qu’elle le peut de tout afflux, sur son territoire, des victimes de la guerre. Cette frilosité hypothèque lourdement la valeur de l’« ingérence humanitaire » occidentale en ex-Yougoslavie. Au point qu’on doit se demander si cette intervention ne sert pas surtout de rempart avancé contre l’arrivée de réfugiés à l’Ouest ?

Pour l’Europe occidentale, les atteintes aux droits de l’homme en ex-Yougoslavie sont officiellement inadmissibles. Depuis le voyage spectaculaire de son président de la République, le 28 juin 1992, à Sarajevo, pour la France, leur condamnation est même devenue une question de principe. La Grande-Bretagne s’en soucie également au premier chef, comme en témoigne le réveillon de Noël de son premier ministre britannique, John Major, parmi les « casques bleus » de Bosnie.

La Communauté européenne, l’Union de l’Europe occidentale (UEO) et jusqu’à l’Organisation du Traité de l’Atlantique nord (OTAN), sous l’impulsion soudaine des États-Unis, se poussent du coude pour se stimuler et se retenir à la fois d’intervenir de façon plus musclée que celle — pacifique — de la Force de protection des Nations unies (FORPRONU). Tous hésitent, mais haussent le ton à l’égard de la Serbie. L’idée d’une ingérence massive et, cette fois, agressive s’impose peu à peu.

Le prétexte de la purification ethnique

Dans le même temps et de façon beaucoup moins spectaculaire, à l’abri des caméras des télévisions et des Parlements, les ministres chargés de l’immigration des gouvernements de la Communauté européenne préparent, le 6 décembre en Allemagne sur fond de musique schengenienne, le Conseil européen d’Edimbourg des 11 et 12 décembre. L’une de leurs recommandations — « Conclusion sur les personnes déplacées en raison du conflit dans l’ex-Yougoslavie » — relève innocemment que l’exil de ces victimes est « de nature à encourager la pratique inhumaine et illégale de la purification ethnique » [1]. De ce fait, rien n’est plus urgent que de compliquer l’arrivée des ex-Yougoslaves dans le grand espace européen. Tout au plus, dans leur générosité légendaire, les États de la Communauté « appliqueront (...) une certaine souplesse dans le système des visas et les contrôles à l’entrée » sur leur territoire.

Le tour est ainsi joué sur air humanitaire : la liberté de circulation en faveur des réfugiés de Bosnie et d’ailleurs constituerait un appui à la Serbie. Dans leur intérêt même, ils resteront donc sur leurs terres natales à y attendre des jours meilleurs ou un enterrement en cimetière pluri-ethnique. La Communauté leur accordera une protection dans des « zones sûres » à proximité des champs de bataille.

Cette uniformisation de la politique européenne du droit d’asile justifie rétrospectivement l’imposition de visas aux Bosniaques, depuis plusieurs mois, par l’Allemagne, la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et, hors CEE, par la Finlande, l’Islande ou la Suisse. Les mêmes, ainsi que le Danemark et la Suède, opposent des conditions semblables aux Macédoniens, aux Serbes et aux Monténégrins.

Moins de 3 700 places pour les détenus des camps

Rien n’a donc changé depuis que, en octobre 1992, les révélations de la presse internationale contraignaient les gouvernements occidentaux et la Croix-Rouge à admettre l’existence de camps de concentration qui, jusqu’alors, n’avaient fait l’objet d’aucune condamnation publique. Exécutions sommaires, viols, tortures, conditions de vie infrahumaines de milliers de prisonniers avaient curieusement poussé les pouvoirs publics au silence. L’ouverture des camps allait contribuer à expliquer ce mutisme. Ainsi, le 26 octobre, le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) indiquait que le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) venait d’ouvrir les portes du camp de Trnopolje, au nord de la Bosnie. Dans ce seul lieu de détention, croupissaient plus de 5 000 prisonniers. Au moins 7 000 victimes supplémentaires attendaient leur libération dans vingt-six autres camps.

Face à ces urgences, les États-Unis offraient d’accueillir 300 d’entre eux (1 000 avec leurs familles), tandis que la Finlande, l’Italie, la Norvège, la Nouvelle-Zélande et la Suisse entrouvraient leurs portes à une poignée supplémentaire. « Des milliers de prisonniers continuent à languir dans les camps parce qu’ils ne peuvent aller nulle part » , remarquait alors Douglas Stafford, représentant du HCR. Quant au CICR, il constatait que « la lenteur de la réponse internationale (à son appel) le forcait à suspendre son programme d’évacuation de 5 000 détenus » [2]. Quelques semaines plus tard, le 17 novembre, le HCR comptabilisait 3 699 places disponibles dans le monde, dont 300 en France (familles non comprises), 600 en Espagne et 362 en Allemagne. Au total, la CEE en accueillait 1 882. Un détenu sur deux au plus pouvait espérer le bénéfice d’un havre de paix [3].

Mme Sadako Ogata, Haut Commissaire aux réfugiés, n’en revient pas encore. « J’avais toujours pensé que l’Europe était la patrie de l’humanitaire », se souvient-elle. Deux mois après la libération des camps, « nous n’avons pas encore trouvé des places pour tous. Maintenant on parle de 70 000 prisonniers. Que se passera-t-il s’ils sont libérés. J’espère que les pays d’Europe les accueilleront. Mais dégager 7 000 places a déjà été difficile... ». Illusions perdues [4].

Mascarade française

Ce chiche accueil n’était d’ailleurs que temporaire : il n’était question nulle part de faire jouer automatiquement la Convention de Genève. Au contraire, tout allait être fait pour dissuader les rescapés des camps et les autres de postuler au statut de réfugiés.

La France se distingue dans cette course à une politique humanitaire de vitrine. Deux très modestes opérations — en elles-mêmes légitimes — ont été montées en épingle pour éblouir l’opinion durant le mois de novembre 1992 : celle des trois cents Bosniaques et de leurs familles libérés des camps, et celle des 1 013 femmes et enfants bosniaques, dite « Mille enfants à l’abri », à l’initiative de l’association Équilibre.

Pour la première, le ministère des Affaires sociales précise, dans une note du 16 novembre adressée aux préfets, qu’il s’agit d’une « action humanitaire (...) pour la durée de l’hiver », conçue pour se terminer « au mois d’avril 1993 » dans le cadre d’un « accueil temporaire, sans que des actions en faveur d’une insertion durable en France (...) soient à conduire ». « Les personnes accueillies, poursuit cette instruction, n’auront pas, dans l’immédiat, le statut de réfugié » [5].

Même chanson pour l’initiative orchestrée par Équilibre. « Le séjour de ces personnes se fera sous le régime d’autorisation provisoire de trois mois renouvelable », indique une autre instruction du 16 novembre aux préfets [6].

Cette politique répond aux orientations définies dès le 3 août par le gouvernement français à l’égard de l’ensemble des ressortissants encore dits « yougoslaves » par une circulaire du ministère de l’intérieur aux préfets. Pour les irréguliers entrés en France avant le début de la guerre, ce texte prévoit la non-exécution des arrêtés de reconduite à la frontière et la tolérance des Yougoslaves frappés d’une interdiction judiciaire du territoire, « qu’il n’y aura pas lieu d’admettre au séjour ». Quant aux nouveaux, « arrivés en France après le déclenchement des hostilités dans leur région d’origine, sans avoir durablement transité dans des États tiers » (les conventions européennes de réadmission jouent donc), ils « pourront bénéficier d’une admission provisoire au séjour », renouvelable « si la persistance d’une situation troublée dans la région le justifie ». « Bien entendu, note incidemment ce texte, les intéressés conservent la possibilité d’introduire une demande de reconnaissance du statut de réfugié qui sera instruite selon la procédure habituelle  ».

Admissions caritatives

Inattaquable sur le plan du droit, cette offre aux ex-Yougoslaves repose en réalité sur un marché inavoué. À ceux qui se satisfont d’un accueil provisoire et d’un retour dans leur pays d’origine dès que les autorités françaises le décideront, on accorde autorisation provisoire de séjour, gîte, nourriture, suivi médical, scolarisation des enfants. Mais aux autres, à ceux qui postuleraient à un statut moins précaire, ces petits soins ne sont pas offerts. Ce marchandage est défini, dès le 14 septembre, par une circulaire du ministère des Affaires sociales. S’il s’agit d’habitants de régions effectivement troublées, « une autorisation provisoire de travail pourra être accordée (...) sans opposer la situation de l’emploi ». En revanche, « le droit commun s’appliquera pour les ressortissants de l’ancienne République yougoslave qui auraient demandé l’asile au titre de la Convention de Genève », soit, en principe, l’impossibilité de travailler.

Les préfets qui n’auraient pas compris la règle du jeu se la voient rappeler le 7 octobre par le directeur de la population et des migrations : « Les ressortissants yougoslaves, qui ont fui leur pays, n’ont pas vocation à s’établir en France et à s’y insérer ; la plupart ne le souhaitent d’ailleurs pas », juge-t-il. « J’ai décidé d’organiser un hébergement destiné en priorité à accueillir les femmes isolées ou avec enfants (...). Les populations concernées ne sont pas des demandeurs d’asile ; dans ce cas, en effet, ces personnes pourraient être dirigées vers les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) ». Avec les désavantages matériels et sociaux inhérents à cette situation.

L’étrange « doctrine » de l’OFPRA

L’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a, pour sa part, forgé une doctrine ad hoc en ces circonstances. Mais il évolue, en ce domaine, dans le secret : sa « doctrine », datée du 10 décembre, est classée « confidentiel » ; et le nombre des demandeurs d’asile issus de l’ex-Yougoslavie n’est pas public, si l’on en croit le communiqué commun du 7 décembre des syndicats des personnels de l’Office — CGT, FO, CFDT — qui n’ont, semble-t-il, pas eu accès aux données correspondantes :

« Chiffre censuré », y indiquent-ils à la rubrique « dossiers yougoslaves » de leur bilan des « stocks » [7].

Cependant, dans la confidence donc, l’OFPRA avoue avoir enregistré 2 180 demandes d’asile de la part d’ex-Yougoslaves, soit, indique-t-il, « le tiers des arrivées en France en 1992 ». « Au mois de juin dernier, précise-t-il, l’Office a décidé, en raison de la situation confuse prévalant en ex-Yougoslavie, de placer en attente une certaine catégorie de dossiers. Actuellement, entre 900 et 1 000 demandes sont en instance à l’Office et environ 800 à la CRR (Commission des recours des réfugiés) » [8]. Moins de 15 % des requêtes ont donc débouché sur l’attribution d’un statut de réfugié, soit — provisoirement — une moyenne inférieure au taux général d’accords.

L’OFPRA estime désormais qu’il doit examiner les requêtes en deux étapes : d’abord étudier « la situation du demandeur dans la République de provenance (les craintes d’un Serbe de Croatie, explique-t-il, doivent être examinées au regard de nouvelles autorités croates) » ; puis, « évaluer les possibilités et conditions dans lesquelles les personnes, dont la nationalité est minoritaire dans une République, peuvent, pour certaines, se rendre dans la République dont elles ont ethniquement la nationalité ».

Est-ce à dire que quiconque appartenant à une communauté minoritaire dans sa région de résidence, mais qui pourrait trouver refuge dans la région où sa communauté est majoritaire, ne peut espérer obtenir le statut de réfugié ? Cette hypothèse, qui validerait la politique de purification ethnique prônée par les autorités serbes, devient-elle la doctrine de l’OFPRA ? Il est malheureusement permis de le penser, si l’on en croit les cas-types exposés par l’Office. Ainsi, s’agissant des déserteurs et insoumis, seront admis au statut, les « personnes d’une origine nationale différente de celle de l’armée de recrutement (ex-Serbes de Croatie, Albanais du Kosovo, musulmans du Sandjak, Hongrois de Voïvodine) ».

À l’égard des musulmans de Bosnie-Herzégovine, c’est la même difficulté à fuir dans une région où ils seraient majoritaires — « impossibilité de repli sur le territoire de l’ex-Yougoslavie » — qui leur vaudra le statut. Pour les autres, à l’exception des « couples et personnes d’origine mixte », « qui doivent pouvoir bénéficier de la protection de la Convention de Genève », les critères habituels s’appliqueront.

Cette « doctrine » contrevient, de toute évidence, à celle que défend le HCR. « L’évaluation du bien-fondé des craintes de persécution doit, estime-t-il, pour sa part, le 2 décembre 1992, être faite au regard de la situation du requérant dans la République de provenance (c’est nous qui soulignons) (ex. : la situation d’un ressortissant de Croatie d’origine ethnique serbe doit être envisagée au regard de ses craintes en Croatie). En effet, si le HCR ne peut ignorer que des personnes, dont la nationalité est minoritaire dans une République où elles ont leur résidence, peuvent pour certaines retourner dans la République dont elles ont formellement la nationalité, il convient toutefois d’évaluer la possibilité d’un retour effectif et sûr (c’est le HCR qui souligne) dans ladite République, retour qui, de surcroît, ne contribuerait pas à la politique de purification ethnique mise en place par plusieurs parties du conflit » [9].

Tel n’est donc pas l’avis de l’OFPRA. Qu’il s’agisse de l’Office, des autorités européennes ou du gouvernement français, l’impératif-réflexe de la fermeture des frontières conduit décidément à de bien étranges acceptations de la loi de la jungle. Qu’en aurait-il été, pour les victimes du nazisme, si, dans les années 1930, un cynisme pareil avait été de règle ?

Vers un statut « B » européen ?



Les divergences d’interprétation, par les différents États « accueillants », de la Convention de Genève, constituent une anomalie historique. Il semble que, malgré les risques d’un nivellement par le bas, l’argument selon lequel les termes de la Convention doivent s’appliquer uniformément dans tous les États signataires ne peut être rejeté ; il convient de veiller à ce que cette harmonisation soit conforme à l’esprit de la Convention.

Le problème le plus grave — et particulièrement d’actualité — concerne le sort des personnes qui ne sont pas considérées comme réfugiées (au sens de la Convention de Genève) mais auxquelles on accorde le droit de rester sur le territoire en raison du danger encouru en cas de renvoi au pays d’origine. Il s’agit ici du statut « B », à propos duquel il n’existe aucun texte international et dont les bénéficiaires dépendent du pouvoir discrétionnaire des États.

À ce jour, la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne permet pas de leur accorder la protection prévue dans son article 3 : « nul ne peut être soumis à des traitements inhumains ni dégradants ». Bien que cette formule semble suffisamment large pour inclure les cas dont on parle, la Cour de Strasbourg s’est prononcée clairement, dans ses décisions Cruz Varas et Vilvarajah, en se déclarant incompétente en dernier ressort pour apprécier des demandes d’asile non satisfaites.

Cependant, le cas de ces personnes qui fuient les troubles dans leur pays, représente aujourd’hui la majorité des étrangers qui entrent dans la catégorie « asile » au sein de la Communauté européenne. Elles seraient les premières visées en cas d’harmonisation par le bas.

Deux théories peuvent être développées à partir de ce constat : soit l’interprétation de la Convention de Genève doit être étendue, afin d’en élargir le champ d’application et d’ouvrir l’accès au statut de réfugié à un plus grand nombre de personnes, soit il faut déterminer une procédure acceptable — et non soumise à la discrétion des États — permettant d’accueillir les « non-réfugiés non refoulables ». En tout état de cause, il n’est pas concevable de maintenir en situation précaire un nombre indéterminable de personnes, au gré de la fluctuation de la politique humanitaire des États.




Notes

[1Amnesty International, Document SF M 285, 8 décembre 1992.

[2Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, « UNHCR renews appeal for ex-detainees », communiqué du 26 octobre 1992.

[3HCR, « Update on temporary protection for ex-detainees in former Yougoslavia as of 17/11/1992.

[4Libération, 22 janvier 1993.

[5Ministère des affaires sociales, instruction n° 30 du directeur de cabinet, 16 novembre 1992.

[6Ministère des Affaires sociales, instruction n° 31 du directeur de cabinet, 16 novembre 1992.

[7Syndicats du ministère des Affaires étrangères, section OFPRA — CGT, FO, CFDT —, Bilan de l’OFPRA, 7 décembre 1992.

[8OFPRA, Note : Problématique posée par les demandeurs d’asile en provenance de l’ex-Yougoslavie, 10 décembre 1992. La lettre d’accompagnement, elle, datée du 11 décembre, porte la mention « confidentiel ».

[9Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, Paris, Position du HCR sur la question de l’application de la Convention de Genève aux demandeurs d’asile en provenance de l’ex-Yougoslavie, 2 décembre 1992. Lire également « Porte étroite pour les réfugiés », Le Monde, 24-25 janvier 1993.


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Dernier ajout : lundi 26 mai 2014, 16:57
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