Article extrait du Plein droit n° 79, décembre 2008
« Français : appellation contrôlée »

Le Pacte européen sacrifie les droits fondamentaux

Alix Zuinghedau

Etudiante en relations internationales – Stagiaire au Gisti.
Par son contenu, par sa nature et par sa méthode, le Pacte européen sur l’immigration et l’asile s’éloigne non seulement du droit international mais aussi des valeurs et des droits fondamentaux que l’Union européenne s’est pourtant elle-même fixés et auxquels il se réfère dès son introduction. Fruit d’un réalisme politique fort mal placé, il entérine cet écart entre les valeurs et les politiques dans un domaine dont l’importance ne cessera de croître dans les années à venir.

Au mois de janvier 2008, le ministre français de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire, Brice Hortefeux, a entamé une grande tournée afin de présenter son projet de Pacte européen sur l’immigration et l’asile à ses partenaires européens. Thème phare de la campagne de Nicolas Sarkozy, l’immigration était également une priorité affirmée de la présidence française de l’UE entamée le 1er juillet dernier et dont le Pacte devait être le point d’orgue. Celui-ci a donc été officiellement présenté aux chefs d’État et de gouvernement européens réunis en Conseil « Justice et affaires intérieures » à Cannes sept jours seulement après la passation de pouvoir, et une version consensuelle a été formellement adoptée par le Conseil européen des 15 et 16 octobre derniers.

Si les dirigeants européens de tous bords ont réussi à se mettre d’accord sur une version corrigée du Pacte, il n’en va pas de même des autres acteurs de la question des migrations en Europe : qu’il s’agisse des associations, des partis ou des organisations internationales, tous ont exprimé leurs inquiétudes. À l’heure où la circulation des biens et des services est facilitée et intensifiée, l’Union européenne est de plus en plus accusée de se constituer en « Europe forteresse » pour les flux humains.

À travers ce Pacte, la politique migratoire européenne tourne une nouvelle fois le dos aux droits de l’homme et aux valeurs fondamentales de l’UE. La lecture du texte permet en effet de constater un écart réel et profond entre les valeurs fondatrices de l’UE et les objectifs politiques sécuritaires – et, a fortiori, les mesures concrètes. Inscrit dans un texte qui se veut le cadre de la future politique migratoire européenne, un tel déséquilibre ne peut que s’aggraver au travers des mises en œuvre qui en découleront. Au plan symbolique enfin, l’esprit fonctionnaliste du Pacte contribue à saper la légitimité d’une Union européenne déjà en difficulté.

« Fidèle aux valeurs qui n’ont cessé d’inspirer depuis l’origine le projet européen et les politiques mises en œuvre, le Conseil européen réaffirme solennellement que les politiques migratoires et d’asile doivent être conformes aux normes du droit international et en particulier à celles qui se rapportent aux droits de l’homme, à la dignité de la personne humaine et aux réfugiés  ». Ainsi, dès l’introduction, est formulée l’allégeance aux valeurs et aux normes fondamentales de l’Union européenne. Mais dans la lutte opposant cet idéalisme fondateur à la vision d’États membres qui considèrent les migrations comme une menace potentielle pour leur cohésion sociale et leur prospérité économique, c’est clairement cette dernière qui l’a emporté. D’une politique migratoire européenne, on est passé à une gestion concertée de flux qui s’évalue non pas en termes de justice mais en termes d’efficacité, et dont le but est de prévenir et d’anticiper les migrations non choisies, depuis les pays d’origine jusqu’aux pays d’accueil, en passant par la frontière et les pays de transit.

Sur le thème de l’immigration familiale, par exemple, le Pacte donne la possibilité aux États membres de conditionner l’immigration familiale à des critères matériels et sociaux qu’ils définiront eux-mêmes, et ce en dépit du droit international qui reconnaît à toutes les personnes le droit à une vie privée et familiale. Quant à la liberté de circulation, présentée en introduction comme un des progrès de l’intégration européenne, elle n’est pas oubliée puisqu’elle est utilisée pour justifier une gestion solidaire des frontières extérieures de l’Union. Non seulement le Conseil s’éloigne des valeurs qu’il revendique au travers des possibilités d’interprétation et d’entorses inscrites dans le texte, mais il n’hésite pas à les brandir selon ses besoins. Enfin, si le Conseil confirme dans le Pacte la conclusion d’accords engageant des États tiers, notamment les États de transit, à prendre part à la régulation des flux migratoires clandestins, il semble vouloir ignorer les conséquences de ces actes, notamment les violations des droits de l’homme qui ont été et pourront être de nouveau perpétrées en leur nom.

Les cinq points du Pacte



« Organiser l’immigration légale en tenant compte des besoins, des priorités et des capacités d’accueil déterminés par chaque État membre et favoriser l’intégration ». L’objectif principal est d’augmenter la part de l’immigration professionnelle et circulaire (i.e. non définitive), en réduisant notamment l’immigration familiale.

  • « Lutter contre l’immigration irrégulière, notamment en assurant le retour dans leur pays d’origine ou vers un pays de transit, des étrangers en situation irrégulière ». Cet objectif sécuritaire prend forme dans la rationalisation des pratiques d’éloignement des États membres (vols groupés), la négociation d’accords de réadmission, le développement de mécanismes incitatifs au retour volontaire, et surtout dans l’engagement de ne plus recourir aux régularisations massives.



  • « Renforcer l’efficacité des contrôles aux frontières ». Dans un esprit de solidarité entre des États membres inégalement concernés par les flux migratoires, il s’agirait de renforcer les dispositifs nationaux et communautaires existants et leur interopérabilité, mais aussi d’harmoniser la délivrance des visas en généralisant l’usage de la biométrie et en développant des services consulaires communs. On se dirigerait vers une e-frontière, chère aux Britanniques.



  • « Bâtir une Europe de l’asile ». Le Pacte propose une harmonisation des pratiques de l’asile avec notamment la création d’un statut de réfugié uniforme et la création d’un Bureau d’appui européen dont l’unique prérogative sera de promouvoir les échanges d’information et d’expériences entre les États membres.



  • « Créer un partenariat global avec les pays d’origine et de transit favorisant les synergies entre les migrations et le développement ». Dans la continuité des engagements de Tampere ainsi que des rencontres euro-africaines de Rabat en 2006 et de Lisbonne en 2007, le Conseil souhaite voir se développer une approche globale des migrations, qui mêle aide au développement et lutte contre l’immigration illégale grâce à des accords avec les pays d’émigration et de transit.



Pour Thierry Mariani, député UMP spécialiste des questions migratoires, « le Pacte européen pour l’immigration a reçu bon accueil en Europe. La directive retour a mis en évidence le fait qu’en France, la durée de rétention est très faible. La France n’a pas à recevoir de leçons de droits de l’homme sur l’accueil des étrangers  » [1]. Une façon d’affirmer que, pour la majorité française, le consensus qui s’est établi autour du Pacte et les nouvelles normes européennes en matière d’immigration et d’asile tiennent désormais lieu de valeurs de référence.

Tout en affirmant la garantie des droits, le Pacte les adapte à l’objectif politique poursuivi. Ainsi est-il rappelé que le droit d’asile est un droit fondamental, mais il reste subordonné à la possibilité matérielle de franchir une frontière, ce qui s’avérera de plus en plus difficile, quand on sait que 90 % des demandeurs d’asile sont entrés en Europe irrégulièrement [2]. Marqué par l’idéologie dominante de la majorité française, que l’on perçoit soit ouvertement par des formules telles que « le Conseil appelle les États membres à mettre en place une politique d’immigration choisie  », soit plus subtilement : « ces politiques [d’intégration] devront reposer sur l’équilibre des droits des migrants et de leurs devoirs  », le Pacte reflète aussi les rapports de force intra-communautaires. Car, si Brice Hortefeux se targue d’avoir maintenu un dialogue permanent avec la Commission européenne et le Parlement au cours de la phase de correction du texte, c’est en se rendant auprès de chaque dirigeant européen qu’il a consenti les concessions les plus importantes, à la demande de ses partenaires les plus puissants (l’Espagne au sujet du contrat d’intégration, l’Allemagne à propos de la mutualisation des traitements des demandes d’asile).

L’aide au développement sous condition

Le Pacte traduit également les rapports de force internationaux. Alors que la politique migratoire est à la limite de l’interne et de l’externe, les auteurs du Pacte n’ont à aucun moment entamé le dialogue avec les États tiers, pourtant concernés au tout premier plan par les deuxième et cinquième points du Pacte. Ainsi, « [le Conseil est convaincu que] cette approche qui traite à la fois de l’organisation de la migration légale, de la lutte contre l’immigration irrégulière et du développement des pays d’origine est une approche très pertinente  ». Le Pacte s’appuie donc sur des relations Nord-Sud et Est-Ouest inégales et renforce cette situation de fait en offrant la possibilité d’un conditionnement, direct ou indirect, de l’aide au développement à des engagements en matière migratoire. Un rapport de force que ne masque pas le semblant de réciprocité contenu dans une formule telle que : « tous les États ont obligation de réadmettre leurs ressortissants qui sont en situation irrégulière sur le territoire d’un autre État  », quand on sait que le mécanisme de « réadmission » n’intéresse et ne concerne en fait que les pays européens soucieux de faciliter l’expulsion des étrangers en situation irrégulière.

À première vue, le Pacte européen sur l’immigration et l’asile est pourtant bien inoffensif. Sa dénomination d’abord, qui correspond à une zone floue de la nomenclature juridique communautaire, le fait entrer dans la catégorie du droit mou parmi les produits de l’inflation juridique. Son ton ensuite, tout en nuances et prudences, succession d’invitations et d’engagements moraux – renonciation aux régularisations massives, invitation à respecter les décisions d’éloignement des autres États membres... Son parti pris, enfin, de rappeler la souveraineté des États sur le contrôle des frontières, définition des critères d’admission au séjour... Ainsi que le résume le député PS à l’Assemblée nationale, Christophe Caresche, « il ne faut pas exagérer la portée du Pacte européen pour l’immigration et l’asile, l’immigration reste d’abord une compétence nationale  » [3].

Est-ce à dire qu’il n’aura aucun effet ? Une première réponse est que beaucoup d’éléments du Pacte existent déjà, soit dans les législations des États membres, soit dans le cadre de la communautarisation des politiques migratoires engagée depuis 1999. Ainsi en est-il de la coordination européenne par le système d’information Schengen II, de la subordination du regroupement familial à des critères matériels précis et produisant des effets de seuil avérés, ou encore de la fameuse directive retour (dite encore « directive de la honte ») qui met en place un arsenal de normes et de moyens pour lutter contre les migrants clandestins. Dans ce cas, le Pacte entérine une réalité, lui attribue ses lettres de noblesse en l’érigeant comme modèle et, ce faisant, contribue à son institutionnalisation. Il dégage des directions consensuelles pour les États membres pour lesquels l’immigration n’est pas (encore) une problématique nationale majeure, et revendique la paternité spirituelle de toute politique migratoire européenne à venir.

Quelle est alors la valeur ajoutée du Pacte ? Sans doute permettre à la France de bénéficier du prestige d’être l’auteur d’une relance de l’intégration politique européenne dans un domaine clé, graver dans le marbre la vision sarkozienne des migrations au plan du contenu et des méthodes.

L’approche est donc prudente mais puissante, d’autant plus qu’elle est bien plus concrète qu’on aurait pu s’y attendre. À la clé, une intégration de facto dont l’exemple le plus récent est l’agence Frontex. Créée en 2005 avec un rôle et un avenir flous, elle est devenue un acteur incontournable des migrations à la frontière extérieure de l’UE ayant contribué à créer des solidarités de fait par le partage de moyens, de pratiques, de références et de « succès ». Un tel modèle de coopération technique n’a plus pour vocation de se cantonner uniquement au contrôle de la frontière maritime sud, mais concerne dorénavant aussi la délivrance des visas (mutualisation des services consulaires), les expulsions (vols groupés), les incitations au retour (création d’un fonds pour l’aide au retour), le traitement des demandes d’asile (création du Bureau d’appui européen)...

Un mauvais calcul

Alors que sont en jeu des mouvements internationaux d’êtres humains, on peut se demander dans quelle mesure les solidarités créées justifient le sacrifice d’une politique migratoire respectueuse des droits de l’homme. Peut-on réellement se réjouir de l’harmonisation des pratiques et des représentations européennes autour de motifs tels que le refoulement aux frontières ou la déshumanisation des personnes dans une masse de « clandestins » ? Faire passer les impératifs économiques, notamment la capacité matérielle d’accueil des États membres, avant les droits humains est un mauvais calcul, dans la mesure où l’Europe vieillissante anticipe son déficit démographique, connaît des difficultés de recrutement pour des métiers non qualifiés, pénibles et mal payés que seuls les migrants acceptent d’occuper, s’enrichit par les cotisations et les impôts de personnes qui n’ont pas accès aux mêmes droits que les autres travailleurs en matière de protection sociale. Ces paramètres sont ignorés alors que le Pacte affirme prendre en compte l’état du marché du travail dans les États membres.

Si l’on renonce à la tentation d’évaluer le Pacte du point de vue normatif et universaliste qu’est l’approche « droit de l’hommiste », on peut quand même essayer de le mettre en perspective avec l’histoire de l’intégration européenne et les récentes difficultés dans le renforcement des aspects politique, social et culturel qu’ont constitué les échecs du Traité portant à Constitution pour l’Europe en 2004 et le Traité de Lisbonne en 2008. Avec sa politique migratoire, l’Europe se rend responsable de la répétition de motifs fortement symboliques de son histoire. La Pologne a mis en place des camps pour les réfugiés tchétchènes. La France place en « rétention administrative » des familles entières en toute impunité avant de les expulser. Les techniques les plus modernes de surveillance et d’information dont la biométrie sont utilisées pour les dispositifs de contrôle et de surveillance des personnes à la frontière de l’Union. Les États enfin ferment les yeux sur leur responsabilité dans les drames de la migration que leur propre posture répressive nourrit.

Or nous sommes dans une période de crise de la légitimité de l’Union européenne. Alors que le Pacte européen propose un certain approfondissement des solidarités communautaires, il prend le contre-pied des valeurs qu’au fil de son histoire l’Europe s’est elle-même fixées. Le véritable pragmatisme pour sortir de cette crise serait de se ressaisir de ces fondements européens, fussent-ils issus d’une reconstruction mythifiée mais partagée de l’intégration européenne. Car l’histoire de l’intégration européenne, c’est l’histoire du pragmatisme mis au service de l’idéalisme, et non l’inverse.

Le Pacte européen, en soldant le respect des droits fondamentaux qui fondent la légitimité et le sens de l’Europe au nom d’une réalité économique et sociale idéologiquement reconstruite, sape les fondements identitaires positifs des Européens. Dans la logique du Pacte, le « clandestin » est le bouc émissaire, celui contre lequel le groupe se constitue comme tel.

L’Europe se dresserait-elle contre les migrants ? Quoi qu’il en soit, depuis les 15 et 16 octobre 2008, l’Union européenne s’est engagée officiellement et durablement dans une démarche qui est, sauf pour son aspect fonctionnaliste, l’exact opposé de la démarche européenne historique, jusque-là définie par la lutte pour la défense de la paix, de la démocratie et des droits de l’homme dans un espace voué à l’élargissement. L’avenir dira comment cette tendance va évoluer dans le contexte actuel de conjonction des crises financière et économique mais aussi environnementale et alimentaire graves.




Notes

[1Euractiv.fr, Brice Hortefeux fait le point sur le pacte européen sur l’immigration avec les députés français, 24 juilllet 2008.

[3Euractiv.fr, La France parvient à faire adopter son pacte européen de l’immigration, 26 septembre 2008.


Article extrait du n°79

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Dernier ajout : jeudi 17 avril 2014, 14:59
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