La politisation du droit de la nationalité

La nationalité étant le lien juridique qui relie un individu à un territoire, le droit de la nationalité est par nature un droit particulièrement stable. Pourtant, à compter de la fin des années 1980, le débat sur l’immigration a peu à peu gangrené la question de la nationalité française. Ainsi, en 1986, le groupe RPR à l’Assemblée nationale propose la suppression du jus soli, le droit du sol. Ainsi que l’écrit Patrick Weil [1] : « Entre 1978 et 1980, Valéry Giscard d’Estaing tente en vain d’organiser le retour forcé de la majeure partie des immigrés non européens, particulièrement algériens. Ensuite, puisqu’on a échoué à les faire repartir, on cherche à les empêcher de devenir français. Pour la première fois depuis le début des années 1920 , le tabou du jus soli est levé. En 1984, le député Alain Griotteray prône l’instauration d’un strict jus sanguinis accompagné d’une procédure de naturalisation qui permettrait de mieux « sélectionner » l’origine des nouveaux Français. On vise les Algériens dont les enfants sont pleinement français dès leur naissance car ils sont nés en France d’un parent né en France.  »

Si, grâce à la Commission Marceau Long [2], chargée, en 1987, de faire un rapport sur « la réforme de la nationalité », le principe du jus soli est maintenu, il n’en demeure pas moins que le sort du droit de la nationalité française devient indissociable de celui de l’entrée, du séjour et de l’éloignement des étrangers. La politisation du droit de la nationalité est en œuvre, au risque de transformer celui-ci en droit d’exception. L’exemple du statut des Algériens au regard de la nationalité française, après l’indépendance, est certainement emblématique de la remise en cause des droits acquis que l’on peut constater dans l’ensemble du droit de la nationalité depuis plusieurs années.

Rappelons que, jusqu’aux Accords d’Évian [3], l’Algérie était considérée comme un département français et qu’à ce titre, tous les autochtones, dès lors qu’ils étaient nés en Algérie d’un parent qui y était lui-même né, étaient considérés comme français par « double droit du sol ». Cependant, lors de l’accession de l’Algérie à l’indépendance, aux termes de l’article 1er de l’ordonnance du 21 juillet 1962 [4], « seuls les Français de statut civil de droit commun domiciliés en Algérie à la date de l’annonce officielle du scrutin d’autodétermination ont conservé la nationalité française quelle que soit leur situation au regard de la nationalité algérienne  ». Cette règle est également applicable aux descendants d’une personne relevant du statut civil de droit commun.

Ainsi, pour les Algériens, contrairement aux ressortissants des autres territoires ayant appartenu à la France, le critère permettant de conserver la nationalité française n’est pas le lieu du domicile lors de l’indépendance [5] mais l’origine. Relevaient notamment du statut de droit commun les personnes qui avaient une ascendance métropolitaine, celles qui étaient d’origine européenne – italienne ou espagnole, notamment –, celles qui avaient acquis la nationalité française par déclaration, les Israélites originaires d’Algérie, et les indigènes musulmans qui, avant l’indépendance, avaient été admis à la citoyenneté française par décret ou par jugement [6]. Le reste de la population algérienne, les « Français musulmans d’Algérie », restait soumis au statut de droit local et n’avait pas accès au plein exercice des droits civils et politiques. Pendant très longtemps, les tribunaux ont entériné la conservation de la nationalité française des personnes domiciliées en Algérie à la date de l’annonce de l’autodétermination dès lors qu’était rapportée la preuve qu’elles relevaient du statut de droit commun et, pour les descendants, de leur lien de filiation avec l’ancêtre relevant de ce statut.

La Cour de cassation [7] avait même considéré que la possession d’état de français, c’est-à-dire le fait d’avoir été considéré comme français par les autorités françaises, avant et après l’indépendance, dispensait l’intéressé de rapporter la preuve qu’il relevait du statut de droit commun, ce qui avait un intérêt de taille compte tenu des difficultés à produire un jugement datant du début du siècle.

Conservaient également de plein droit la nationalité française les Français de statut civil de droit local auxquels la loi algérienne ne conférait pas la nationalité algérienne : il s’agissait notamment des Israélites d’Algérie qui n’avaient pas bénéficié du décret Crémieux [8] du 24 octobre 1870 et à qui la nationalité algérienne n’avait pas été accordée, ou de personnes nées en Algérie de parents musulmans étrangers. Les Français de statut civil de droit local qui voulaient conserver la nationalité française étaient tenus de souscrire une déclaration de reconnaissance à condition d’établir préalablement leur domicile en France. Ceux qui ne l’ont pas fait ont perdu la nationalité française, quel que fût le lieu de leur domicile.

Des nouvelles règles

Cependant, à partir des années 2000, la jurisprudence est devenue beaucoup plus restrictive, de nouvelles conditions ont été ajoutées, au mépris des règles de droit. Ainsi, la Cour d’appel de Paris exige désormais que les actes d’état civil produits par les ressortissants algériens émanent du registre de l’état civil européen. Dans l’ensemble des anciens États associés et territoires d’outre-mer ou sous tutelle existaient en effet deux états civils. Un état civil dit « européen » était organisé pour l’enregistrement des actes concernant les Français soumis au statut civil de droit commun et les étrangers soumis à un statut analogue. Un exemplaire des registres de l’état civil « européen » était envoyé en métropole et, depuis 1969, ces registres sont exploités par le service central de l’état civil. Or il est établi que l’inscription des actes d’état civil y a été aléatoire et incomplète [9], faute de moyens et de diligence des autorités coloniales. C’est d’ailleurs pour cela qu’en 1968, le législateur a prévu une procédure, toujours en vigueur, de reconstitution des actes dressés en Algérie avant le 1er janvier 1963 [10] par le service central de l’état civil. L’instruction générale relative à l’état civil rappelle bien que, depuis la loi du 14 novembre 2006, la transcription des actes de naissance des ressortissants français nés à l’étranger n’est pas obligatoire et qu’aucune administration ne peut l’exiger (contrairement aux actes de mariage de Français célébrés à l’étranger, dont la transcription est obligatoire). Ainsi, subordonner la preuve du statut de droit commun à la production d’actes d’état civil transcrits sur les registres d’état civil détenus par Nantes revient à dénier à la plupart des Algériens la nationalité française.

La Cour d’appel de Paris dénie également toute valeur au mariage religieux [11]. Or, selon les règles de droit international privé qui prévalent en France, y compris pour les Algériens dans d’autres contentieux [12], la validité du mariage s’apprécie au regard de la loi de son lieu de célébration. Autrement dit, si le pays où a été célébré l’union admet le mariage en la forme religieuse, celui-ci est considéré comme valable par les juridictions françaises. S’agissant des Algériens, alors que le statut de droit commun dont relevaient, avant l’indépendance, entre autres les indigènes ayant accédé à la citoyenneté française impliquait la soumission de leur statut à la loi française, le statut de droit local détenu par les autres indigènes les soumettait au droit musulman lequel admettait notamment le mariage religieux devant le cadi.

Il arrivait fréquemment que les Algériens qui accédaient à la citoyenneté française aient été préalablement mariés religieusement et ce, conformément à leur statut. Les juridictions françaises, appliquant les règles de droit international privé, ont longtemps considéré que « lorsqu’un indigène musulman, déjà marié dans les formes prescrites par la loi musulmane, est admis à la jouissance des droits des citoyens, les actes qu’il a régulièrement accomplis avant le décret d’admission en conformité avec son statut personnel doivent être respectés. Son mariage est donc valable au regard de la loi française et il n’est pas nécessaire que cette union ait été régularisée devant un officier d’état civil  ».

Comment expliquer le changement d’attitude des juridictions françaises sans le mettre en regard avec la situation difficile que connaît l’Algérie à compter des années 1990-2000, laquelle a obligé beaucoup d’Algériens à se soucier légitimement de leur nationalité française ? Dans une lettre adressée aux Français des circonscriptions d’Alger et d’Oran, en 2004, le Consul général de France relevait ainsi que le service de la nationalité avait enregistré 23 500 requêtes diverses (+ 65 % par rapport à 2002) dont 2 046 demandes de certificats de nationalité française, et qu’il recevait de très nombreuses demandes de réintégration dans la nationalité française ou de naturalisation de la part d’Algériens vivant en Algérie. Il s’empressait de signaler que les réponses reçues à ce jour étaient toutes négatives, parce que ne remplissant pas les conditions de résidence ou d’assimilation à la résidence en France [13]. Aussi, sous la pression de la Chancellerie, certains tribunaux se sont mis à apporter une réponse politique et non plus juridique à la question de la nationalité française, invalidant les certificats de nationalité française déjà délivrés et refusant la nationalité française aux autres.

Aujourd’hui, cette pratique ne touche pas seulement les ressortissants algériens mais l’ensemble du contentieux de la nationalité française. Ainsi, le fait d’avoir été domicilié en France le jour de l’indépendance de son pays ne suffit plus. Encore faut-il que ce domicile en France ait été durable, ce qui, selon la Cour de cassation, n’est pas le cas si, plusieurs années après l’indépendance, l’intéressé est retourné dans son pays, y a travaillé et y a fondé une famille [14]. Comment comprendre cette rigueur absurde qui va à l’encontre de la volonté des rédacteurs des traités d’indépendance et de l’histoire, sinon par la politique du chiffre ? En effet, tant que la question de la nationalité française ne concernait que les ressortissants des anciennes colonies, c’est-à-dire les quelques travailleurs en France des années 60-70, le droit avait sa place. Aujourd’hui, alors que ce sont les enfants ou petits-enfants de ces travailleurs qui la revendiquent, il ne l’a plus.

La même régression s’est produite sur la notion de filiation. En droit de la nationalité, depuis la loi du 9 janvier 1973, seules les personnes dont la filiation a été établie avant leur majorité peuvent revendiquer la nationalité française de leur père et/ou mère. S’agissant des personnes dont la naissance n’a pas été déclarée dans les délais légaux mais a donné lieu à un jugement supplétif, le code civil précise que le jugement rétroagit au jour de la naissance de l’enfant. Or, dans le contentieux de la nationalité, les juridictions refusent de reconnaître aux jugements supplétifs d’acte de naissance cette valeur rétroactive [15]. Pourquoi ?

On savait, depuis plusieurs années, que la question de l’immigration avait envahi celle de la nationalité française au niveau législatif. Depuis 2003, toutes les réformes du droit de la nationalité figurent en effet dans les projets de lois relatifs à l’immigration [16] ; elles sont donc examinées par le parlement sous forme de « cavalier législatif », sans débat préalable et sans consultation des spécialistes du droit de la nationalité. Que les autorités judiciaires puissent être instrumentalisées dans ce débat est en revanche récent et interroge.

Ainsi, désormais, l’étranger ou l’apatride qui contracte mariage avec une personne de nationalité française peut, après un délai de quatre ans à compter du mariage, acquérir la nationalité française par déclaration, à condition, disent les textes, qu’à la date de cette déclaration la communauté de vie tant affective que matérielle n’ait pas cessé entre les époux depuis le mariage et que le conjoint français ait conservé sa nationalité [17]. En ajoutant l’adjectif « affective », le législateur a délégué aux autorités judiciaires le pouvoir de trier les candidats sur un critère terriblement flou et subjectif. Comment veiller à l’application d’une telle notion sans arbitraire et sans attenter au droit au respect de la vie privée ?

Les juges sont désormais amenés à se transformer en véritables enquêteurs de la sincérité des sentiments, devant aller jusqu’à interroger les époux séparément puis ensemble sur les moindres détails de leur vie privée. Les avocats, de leur côté, encouragent leurs clients à conserver éternellement toutes les preuves de leur vie commune (billets doux, courriels et autres documents intimes), sachant qu’ils ne sont pas à l’abri d’une action judiciaire en annulation de leur déclaration acquisitive de nationalité française, des dizaines d’années après être devenus français. Le code civil prévoit en effet que l’enregistrement peut être contesté par le ministère public en cas de mensonge ou de fraude, dans le délai de deux ans à compter non de l’enregistrement du mariage mais de la découverte d’éléments permettant de suspecter mensonge ou fraude. Or, la cessation de la communauté de vie entre les époux dans les douze mois qui suivent l’enregistrement de la déclaration constitue une présomption de fraude.

Devant une telle suspicion, on peut se demander où est la place du droit. Conscients d’être pris au piège, les magistrats se rebellent cependant parfois. L’application des dispositions relatives à la mention du nom de la mère dans l’acte de naissance en est un bel exemple. Par un arrêt du 25 avril 2006, la Cour de cassation a censuré la Cour d’appel de Caen qui avait considéré que l’acte de naissance d’une enfant née en 1981 au Niger d’une mère française ne pouvait suffire à établir sa filiation naturelle et donc sa nationalité française, faute de reconnaissance maternelle, de possession d’état ou de mariage. La Cour de cassation s’est fondée sur les dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme, qui garantissent le droit au respect de la vie privée et familiale – comprenant le droit à une filiation – et interdisent toute discrimination, pour considérer que si le nom de l’enfant suffit pour la filiation légitime, on ne peut imposer, pour l’établissement de la filiation hors mariage, qu’il y ait reconnaissance de la mère. Quelques mois plus tard, le législateur, par la loi du 24 juillet 2006, a bien tenté de faire échec à cette jurisprudence dont il a perçu immédiatement l’importance en matière de contentieux de la nationalité. Mais la Cour de cassation a tenu bon.

« Une rare perversité  »

Ainsi que l’écrit le professeur Paul Lagarde [18] dans le commentaire d’un arrêt du 13 mars 2007 confirmant celui d’avril 2006 évoqué plus haut : « Le revirement de jurisprudence de la Cour de cassation a coïncidé avec la réforme du droit de la filiation [...]. Il n’est pas indifférent toutefois que la solution nouvelle soit fondée sur la Convention européenne et non sur le nouvel article 311-25 du code civil. En effet, la loi du 24 juillet 2006 a ajouté [...] une disposition aux termes de laquelle les dispositions de l’ordonnance du 4 juillet 2005 [portant réforme de la filiation] n’ont pas d’effet sur la nationalité des personnes majeures à la date du 1er juillet 2006. La volonté du législateur était donc de continuer à refuser aux enfants naturels nés d’une mère française avant le 30 juin 1988 l’établissement de leur filiation sur le seul acte de naissance. En se fondant sur les dispositions de la Convention européenne dont l’autorité est supérieure à celle des lois, la Cour de cassation a fort heureusement écarté cette disposition d’une rare perversité.  »

S’il est vrai que la nationalité relève du pouvoir souverain des États à désigner leurs nationaux, cette désignation ne peut se faire en dehors du droit et du respect de ses règles, lesquelles trouvent leur source dans le droit international, constitutionnel et interne. Il revient à l’autorité judiciaire de veiller à ce que le droit de la nationalité ne devienne pas un droit d’exception, remettant en cause les droits acquis au gré d’une jurisprudence devenue illisible tant elle est changeante. Il en va de l’état des personnes, qui se retrouvent autrement définitivement françaises… à titre provisoire !