Enjeux migratoires à Chypre

À son indépendance, la République de Chypre (RdC), composée de deux communautés distinctes (grecque et turque), reste associée au Commonwealth, et la présence de deux bases britanniques est maintenue au sud de l’île. Après trois ans d’existence, la République est fortement affaiblie par les rivalités politiques et les violences intra- et intercommunautaires. De violents affrontements ont lieu en décembre 1963 et fragilisent la cohabitation entre les populations grecque et turque. Les nationalistes turcs continuent de réclamer le partage de l’île (Taksim) et, surtout, les nationalistes grecs revendiquent le rattachement de l’île à la Grèce (Enosis). Au cours de l’été 1974, appuyée par l’armée grecque, la garde nationale tente de prendre le pouvoir. La Turquie, invoquant les accords de Zurich de 1959, estime alors que les intérêts de la communauté turque de l’île sont menacés et décide en août 1974 d’intervenir militairement. Ce conflit entraîne la défaite des troupes helléniques, l’établissement d’une ligne de cessez-le-feu, la ligne verte, qui instaure la division de l’archipel ainsi que le déplacement de milliers de personnes. Selon les estimations, 180 000 Chypriotes grecs vont se déplacer du nord vers le sud de l’île et 45 000 Chypriotes turcs du sud vont s’expatrier vers le nord. Les casques bleus surveillent les forces belligérantes présentes de chaque côté de la ligne de démarcation, et le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR) à prendre en charge les personnes déplacées.

Si une partie des tensions entre la Grèce et la Turquie s’est focalisée autour de Chypre, l’intégration de l’île dans l’Union européenne (UE) va renforcer les antagonismes entre les deux pays. En 1990, suite à l’échec des négociations au siège de l’ONU autour de la réunification de l’île, la République de Chypre déclare officiellement vouloir entrer dans l’UE. Trois ans plus tard, le Conseil européen donne un avis favorable. Toutefois il s’engage à ouvrir les négociations d’adhésion avec Chypre à condition que la Grèce lève son veto à l’union douanière UE-Turquie à laquelle certains États membres sont favorables. Les négociations d’adhésion avec Chypre commencent en décembre 1997. Mais le gouvernement turc de l’époque ne voit pas d’un bon oeil cette possible intégration partielle de l’île dans l’UE (synonyme de rapprochement avec la Grèce), d’autant plus que sa propre candidature a été refusée à deux reprises (1989 et 1995) [1]. La Turquie signe alors une série d’accords avec la République turque de Chypre du Nord (RTCN) [2] visant à annexer la partie septentrionale de l’île à la Turquie, au cas où la partie sud intégrerait l’UE.

L’arrivée au pouvoir en Turquie en 2002 du Parti de la justice et du développement qui souhaite relancer la candidature à l’Union européenne, et la victoire de la gauche chypriote turque aux élections législatives de décembre 2003 vont conduire à un net changement de la politique chypriote menée par la Turquie. Celle-ci ne peut en effet faire l’impasse d’une solution politique à l’unification de l’île si elle veut un jour intégrer l’UE. L’acceptation du plan Annam par les puissances extérieures ouvre la voie à un référendum auprès des Chypriotes grecs et turcs sur l’application d’une solution fédérale. Le rejet du plan par la communauté chypriote grecque (à 76%), lors du référendum d’avril 2004, entrave à nouveau la réunification. En conséquence seule la partie méridionale de l’île entre dans l’UE le 1er mai 2004.

La ligne verte n’est pas une frontière

Face à cet imbroglio, le Conseil de l’UE adopte, le 29 avril 2004, un règlement [3] relatif à la ligne de démarcation. L’acquis communautaire ne s’appliquant pas dans la partie nord, l’objectif est de trouver des solutions temporaires à la circulation des marchandises et des Chypriotes turcs, citoyens de la République de Chypre [4], et de garantir les règles relatives à la lutte contre l’immigration irrégulière.

Or le règlement précise que la ligne verte ne constitue pas une frontière extérieure de l’Union européenne. Aménager des dispositifs de surveillance sur la ligne verte semblables à ceux mis aux autres frontières extérieures de l’UE, reviendrait à admettre quelque forme de reconnaissance de la RTCN, ce que la République de Chypre n’est pas disposée à faire. Le nombre de policiers travaillant aux sept points de passage ouverts progressivement, a d’ailleurs diminué, passant de 67 en 2008 à 59 en 2010 alors que, sur la même période, le nombre annuel de passages en provenance du Nord (près de 1,2 million) tend à augmenter.

Le contrôle de la ligne verte par la République de Chypre procède des préoccupations de l’Union vis-à-vis des flux migratoires « irréguliers ». La modernisation des moyens de surveillance, un projet cofinancé par l’UE, a ainsi conduit à une quasi-imperméabilité des frontières sud de l’île, en premier lieu dans les ports de Larnaca et Limassol. Les autorités portuaires de Chypre sont d’ailleurs très claires sur le lien de causalité entre la modernisation des moyens de contrôles et l’élargissement des frontières de l’UE « à ses limites sud-est, dans une région particulièrement sensible » [5]. De nombreux témoignages font toutefois état d’arrivées par le sud, une réalité corroborée par la Commission.

Un espace-frontière sensible

Vu le renforcement des contrôles au sud, une partie des migrants entre à Chypre par le nord de l’île, qui n’est pas soumis aux mêmes règles d’entrée que le territoire de l’UE. La police chypriote (CYPOL) appréhende d’ailleurs sur son territoire de nombreux migrants qui détiennent un visa d’entrée turc ou chypriote turc sur leur passeport (65 % des migrants arrêtés entre mai 2008 et avril 2009 [6]).

À ce titre, les Britanniques, qui contrôlent toujours deux bases militaires sur l’île, collaborent étroitement avec les deux administrations. Un mémorandum a été signé avec la République de Chypre en 2003, et depuis 2008, la coopération avec les services de renseignements s’est accrue. Des échanges d’informations et des opérations conjointes sont effectués avec l’administration chypriote turque.

Il est cependant très difficile de quantifier l’importance des flux entrants en République de Chypre. Le rapport annuel de la Commission fait état, pour la période de mai 2009 à avril 2010, de 2 546 personnes ayant franchi la ligne verte de façon irrégulière, interceptées sur le territoire de la RdC (contre 5 560 au cours des 12 mois précédents). Il est fort probable que ces chiffres soient inférieurs à ce qu’ils sont en réalité. Il y a certes des exilés arrivant par la mer depuis les côtes turques ou Lattaquié (en Syrie) dont environ la moitié demande l’asile, une proportion stable au cours des dernières années. Mais on compte également de nombreux travailleurs saisonniers non chypriotes qui franchissent quotidiennement la ligne verte sans y être autorisés.

Le fantasme migratoire autour de la zone de démarcation doit toutefois être nuancé. La baisse du nombre de personnes appréhendées serait, d’après la Commission, symptomatique d’une baisse générale des flux résultant du manque d’opportunités économiques pour les migrants. Cette analyse constitue une sorte d’auto-satisfecit pour la Commission qui avait incité les Chypriotes grecs à rendre le pays moins attractif, notamment en réduisant les possibilités d’emploi. La causalité évidente renforce l’idée que la plupart des migrants viennent à Chypre pour des raisons économiques. D’ailleurs, aucune des 1 311 personnes ayant enregistré une demande d’asile entre mai 2009 et avril 2010 n’a obtenu le statut de réfugié.

Cette lecture unilatérale n’est cependant pas la seule possible et plusieurs hypothèses peuvent être émises pour expliquer cette baisse des flux. La première est l’abandon de l’« option chypriote » pour ceux qui cherchent à entrer en Europe parce que le taux de reconnaissance des réfugiés est trop bas (moins de 1 % en 2009) et que la politique d’intégration des migrants est inexistante. La seconde est celle d’une efficacité croissante des contrôles du franchissement de la ligne verte, et donc de la faiblesse de l’argumentaire annonciateur d’une invasion migratoire.

En effet, afin d’éviter toute matérialisation effective de la frontière, les contrôles périphériques constituent le principal outil de gestion du franchissement irrégulier de la ligne verte. Le rapport annuel fait par exemple référence à des contrôles joints entre les bases souveraines britanniques (SBA) et le ministre du Travail et de l’Assurance sociale pour arrêter les migrants irréguliers travaillant dans la partie sud, principalement sur les chantiers de construction (316 arrestations entre mai 2009 et avril 2010).

Les Britanniques étendent aussi leurs activités de contrôle en dehors de leur espace de juridiction. Tout en jugeant ces opérations illégales, la Commission ne les condamne pas, affirmant même qu’il est nécessaire pour les Britanniques de s’emparer des points de franchissement illégaux attenants à leurs bases.

Zone historiquement ancrée dans la lutte d’influences que se sont livrées les puissances de tutelles, la ligne verte demeure par ailleurs un lieu de positionnement et de contrôle pour l’armée turque, qui compte 35 000 militaires dans la partie nord de l’île. Des officiels européens font même état de postes de contrôles illégaux en dehors de Nicosie, tenus par l’armée turque et où les contrôles semblent pour le moins arbitraires et aléatoires, ce qui accentue la porosité de la ligne verte.

Davantage qu’un espace de filtrage réel, la ligne verte constitue en définitive un espace-frontière symbolique, avec un centre et une périphérie, et où chaque partie prenante au dilemme chypriote exerce un contrôle symbolique des flux de biens et surtout de personnes, sans en avoir les moyens et parfois même sans fondement légal (voir carte).

« Unis dans l’adversité »

Realpolitik ou fonctionnalisme dans l’optique d’un rapprochement des deux parties de l’île, un pas important a été franchi en juillet 2010, avec la création de la Chambre conjointe de communication (Joint Communication Room), une initiative soutenue par les Nations unies. Celle-ci rassemble des Chypriotes grecs et turcs au sein d’une même équipe de travail pour un échange d’informations sur les dossiers criminels. Rappelons que nombre de migrants sont arrêtés par les autorités chypriotes grecques pour entrée ou séjour irrégulier considérés comme des délits pénaux. Il est donc probable qu’un travail conjoint sur les dossiers liés à la criminalité recouvre un panel très large d’infractions.

Cette initiative révèle par ailleurs les intérêts d’un autre acteur d’importance sur la scène diplomatique chypriote : les États- Unis. Moins visibles que les autres puissances, ils n’en demeurent pas moins actifs dans la médiation avec les Chypriotes turcs sur lesquels ils ont une influence réelle depuis 1974 [7]. Fait révélateur, peu de temps après l’établissement de la commission jointe dont ils sont le principal sponsor [8], le rapport du département d’État américain sur le terrorisme exprimait son inquiétude sur la porosité de la ligne verte et la menace terroriste qui l’accompagnerait [9]. Un double fantasme est donc nourri : celui de l’immigration irrégulière par l’UE, celui du terrorisme par les États-Unis.

Frontière « molle »

La lutte contre l’immigration clandestine semble ainsi l’emporter sur les contentieux diplomatiques entre les administrations chypriotes grecque et turque, ce qui n’est pas sans conséquence sur les migrants eux-mêmes. En cas d’arrestation par la CYPOL après le franchissement de la ligne verte, les personnes interpellées sont mises en prison pour entrée irrégulière, puis conduites en centre de rétention une fois la peine effectuée. Les personnes enregistrant une demande d’asile restent enfermées le temps de l’étude de leur dossier, une situation particulièrement préoccupante comme l’a rappelé le Commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe après sa visite à Chypre en 2008 [10].

Ceux que la CYPOL empêche de passer (environ 2 000 personnes entre mai 2009 et avril 2010) prennent le risque d’être emprisonnés par l’administration chypriote turque, notamment ceux qui n’ont pas de visa. Le rapport annuel sur la ligne verte 2010 fait ainsi état de 614 personnes renvoyées dans leur pays d’origine (Turquie, Syrie, Moldavie, Iran, Nigeria). Et la Commission, très investie dans le soutien aux initiatives de contrôle de la ligne verte, se déclare incompétente sur la question de l’enfermement des migrants dans la partie nord, où ne s’applique aucune convention internationale ou européenne relative aux droits fondamentaux et aux droits des étrangers.

Si la porosité de la ligne verte est réelle, il serait donc exagéré de présenter les autorités chypriotes grecques comme étant les seuls acteurs à lutter contre l’immigration clandestine. Les autorités chypriotes grecques assurent en effet, en accord plus ou moins tacite avec les différents acteurs légitimes présents sur la ligne, une gestion adaptée et mesurée d’un espace-frontière fortement symbolique. Une sorte de répartition des tâches s’effectue tacitement, comme sur la ligne Famagousta- Lattaquié, où il n’y a plus d’officier de la CYPOL, ce qui laisse penser que la présence de l’administration chypriote turque suffit à filtrer les entrées à cet endroit. Par ailleurs, si la délimitation des zones est parfois purement symbolique, les champs de mines qui jalonnent la ligne (plus de 9 000 de chaque côté) demeurent un frein majeur à son franchissement.

Comme souvent, la coopération se fait sur des volets sécuritaires, sans qu’une approche commune en termes de droits des migrants ne soit abordée.

Cette frontière « molle » sert donc les intérêts des différents acteurs politiques en scène sur l’île, au premier chef la République de Chypre qui justifie ainsi une politique stricte d’arrestation des migrants irréguliers sur son territoire avec pour conséquence la persistance d’un espace tampon aux portes de l’Union européenne sur lequel aucun contrôle juridique ne peut s’exercer.