La France et ses étudiants étrangers : L’aventure d’une politique de la suspicion

Dans l’introduction de son rapport [1], Patrick Weil dénonce le fait que les lois de 1993 ont développé une logique selon laquelle tout étranger désireux d’entrer en France ou d’y séjourner a été considéré, dans la pratique, comme un illégal ou un fraudeur potentiel.

Les conséquences de cette politique restrictive, notamment à l’égard des étudiants, seraient contraires à l’intérêt de la France : « On porte atteinte à l’intérêt et à l’image de la France […] si l’on empêche l’Université française d’accueillir dignement un enseignant ou un étudiant étranger comme s’ils étaient des fraudeurs en puissance ».

Si ce constat est partagé par l’ensemble des organisations de défense des étrangers, les propositions de cette mission concernant les étudiants étrangers et les premières mesures gouvernementales s’inscrivent-elles réellement en rupture avec les politiques menées préalablement ?

Dans ce domaine, la logique qui prévaut depuis une vingtaine d’années est celle qui préconise la fermeture des frontières aux principaux flux d’étudiants étrangers et qui entretient une confusion entre la politique vis-à-vis des étudiants et celle de l’immigration générale (en particulier avec celle du travail). Elle n’est que partiellement atténuée par des actions positives à destination de quelques populations : boursiers du gouvernement français, étudiants venant dans le cadre de programmes de coopération inter-universitaire ou étudiants communautaires.

Cette politique trouve sa source dans le changement de contexte intervenu, dans les années 1970. Alors que les élites des pays anciennement sous administration française sont venues se former en France dès la période qui a suivi les indépendances, ce flux s’est « massifié » dans les années soixante-dix du fait de l’insuffisance des infrastructures universitaires héritées de la colonisation. Dans cette période post-coloniale est également apparue la « question des étudiants étrangers ». Jusque là, du fait de la faible présence d’étrangers au sein des universités, cette question ne faisait pas sens politiquement.

L’accueil des étudiants s’ancrait dans une tradition d’échanges intellectuels entre universités et d’ouverture de celles-ci sur l’extérieur.

A partir du début des années 1970, la représentation de l’étudiant étranger change. De positive, son image s’altère du fait de cette massification. Dès lors, les pouvoirs publics cherchent à limiter sa venue.

« La fin de l’étudiant étranger »

Les politiques publiques menées depuis cette époque s’inscrivent dans un processus que nous proposons d’appeler « la fin de l’étudiant étranger ». Certes, l’enseignement supérieur français est encore aujourd’hui fréquenté par un nombre important d’étudiants de nationalité étrangère (environ 150 000, dont 125 000 dans les universités).

Mais on observe, depuis quelques années, le passage d’une immigration étudiante de masse à une migration d’élites canalisée. La fin de l’étudiant étranger correspond à la fin de l’arrivée massive d’étudiants originaires de pays en développement, souvent francophones, venant en France pour étudier, mus par une démarche individuelle.

Si les mesures restrictives prises à partir de 1977 à l’encontre des étudiants étrangers n’ont pas immédiatement produit des effets sur l’évolution des effectifs de cette population, on constate, depuis 1984, une régression de leur part relative dans l’enseignement supérieur (passée de 14 % à 8 % en 1994) et une chute significative des effectifs depuis 1994 (moins 15 000 étudiants en trois années universitaires).

De plus, cette baisse est en partie masquée, dans les statistiques, par la croissance du nombre de jeunes issus de l’immigration et déjà établis en France qui fréquentent l’université et viennent donc « gonfler » les effectifs d’étudiants de nationalité étrangère [2]. Dans le même temps, le visage de l’étudiant étranger change : plus européen, asiatique ou américain, il fréquente les troisièmes cycles plutôt que les premier et second cycles, et bénéficie de programmes gouvernementaux ou universitaires.

Un consensus républicain ?

Les propositions de la mission Weil s’inscrivent dans cette dynamique de restriction et de mutation des flux d’étudiants étrangers. En cherchant à réaliser un « consensus républicain » sur la migration étudiante par l’accueil privilégié des élites étrangères, l’auteur propose plus une rationalisation de la politique suivie depuis une vingtaine d’années qu’une véritable politique alternative à l’égard de l’étudiant étranger.

De ce fait, l’esprit de suspicion, que l’auteur dénonce pourtant à plusieurs reprises dans son rapport, est conforté.

Le premier souci qu’exprime Patrick Weil est de réaliser un consensus sur la question de l’accueil des étudiants étrangers. Pour ce faire, il n’invente pas de nouvelle politique de l’étudiant étranger, il se contente d’accentuer la dynamique actuelle d’un accueil privilégié des élites scientifiques ou économiques des pays étrangers dans l’enseignement supérieur français.

Il revendique d’ailleurs cette conception élitiste de l’immigration étudiante dans un entretien accordé au quotidien Le Monde [3] : « Il n’est pas normal que l’élite des pays francophones, que nous pouvons former mieux ou aussi bien que la Belgique, les États-Unis ou la Grande-Bretagne, se dirige dans ces pays en raison de notre politique actuelle. Oui, je propose que l’on forme cette élite – politique, intellectuelle, économique –, qu’on lui permette d’être embauchée dans nos entreprises ou nos lycées, de circuler entre la France et le pays d’origine. Elle créera de la richesse là-bas et contribuera au rayonnement de la France ».

La logique d’influence développée ici est proche de celle prônée actuellement par les ministères des affaires étrangères, de la coopération et de l’enseignement supérieur. Patrick Weil souhaite seulement que les pouvoirs publics formalisent cette approche de l’immigration étudiante en développant des mécanismes « incitatifs » à l’égard de ces populations. Il parvient de plus, sur cette vision élitiste, à obtenir un consensus assez généralisé.

Mais quelles sont les mesures préconisées dans ce rapport à destination des étudiants étrangers ? Il s’agit d’abord de mettre en cohérence les politiques universitaires d’accueil des étudiants étrangers et d’assurer leur uniformisation autour de priorités fixées par l’Etat en définissant une « politique nationale d’accueil » au moyen des « contrats de plan État-université ».

L’objectif est donc de mettre fin aux logiques endogènes des universités, protégées par leur autonomie. En contrepartie de l’adoption, par les universités, de ces objectifs (accueil privilégié des troisièmes cycles, des boursiers, des enseignants, des chercheurs), les politiques définies dans les contrats de plan feraient probablement l’objet de financements au même titre que la coopération interuniversitaire.

De plus, les autorités favoriseraient l’admission en France des étudiants entrant dans le cadre de ces programmes en leur délivrant automatiquement un visa de long séjour. L’aboutissement de cette procédure sera, à terme, de limiter l’accès des flux d’étudiants issus d’une mobilité individuelle.

Cette rationalisation doit également concerner les relations entre les universités et les préfectures. Ainsi, pour accentuer la collaboration entre ces services, Patrick Weil entend que les pouvoirs publics systématisent les dépôts groupés. Il s’agit de généraliser l’expérience du conventionnement entre les préfectures et les universités telle qu’elle se pratique à Paris (et qu’elle sera bientôt appliquée dans les Hauts-de-Seine) [4].

Si cette procédure facilite les démarches de nombreux étudiants étrangers et permet un gain de temps appréciable [5], en revanche elle favorise le rapprochement entre les services universitaires et préfectoraux.

Rationalisation à risque

A terme, elle risque d’aboutir à une mise sous tutelle, par les préfectures, de la gestion de l’accueil des étudiants étrangers des universités. Ne peut-on pas parvenir aux mêmes objectifs par une réorganisation efficace des services des étrangers des préfectures, notamment en créant des centres ou des guichets spécifiques pour les étudiants étrangers à l’image de ce qui s’est fait à la préfecture de police de Paris ?

Le rapport préconise enfin de supprimer les doubles contrôles entre les services consulaires (qui délivrent les visas) et les services des préfectures (lors de la délivrance du premier titre de séjour). En effet, ces contrôles se faisant selon les mêmes conditions. l’intérêt d’appliquer un deuxième contrôle après l’entrée de l’étranger sur le territoire est donc réduit.

Toutefois, là encore, il ne s’agit pas d’assouplir les conditions d’entrée d’un étudiant étranger sur le territoire puisque les services consulaires n’ont toujours pas à motiver leur refus de visa et que les critères sur lesquels ils se fondent sont contenus dans des instructions consulaires couvertes par le secret.

Le deuxième axe de ces propositions concerne la redéfinition de la politique des visas à destination des étudiants. Il s’agit d’alléger les formalités à l’égard de certaines catégories d’étrangers afin de « rendre plus attractive l’offre française de formation ».

Dans la pratique, ces mesures concerneront essentiellement des étudiants issus des élites étrangères, puisque le rapport prévoit de délivrer automatiquement un visa de long séjour « étudiant » aux boursiers du gouvernement français, aux étudiants venant dans le cadre d’un programme interuniversitaire et aux étudiants titulaires d’un baccalauréat français.

Favoriser les élites étrangères

L’objectif est de réserver aux élites étrangères de haut niveau (chercheurs, universitaires, boursiers) ou francophones (formées dans les lycées français à l’étranger) un traitement privilégié afin de replacer la France sur le marché mondial de l’étudiant étranger face à la concurrence anglo-saxonne.

La réalisation de cet objectif passe d’abord par l’accueil privilégié des titulaires d’un baccalauréat français dans laquelle la France investit beaucoup [6]. Il s’agit, là encore, d’une rationalisation de la politique actuelle, puisque ces étrangers formés par la France jusqu’à la fin de leurs études secondaires se voyaient parfois refuser l’accès en premier cycle universitaire et aux bourses.

L’objectif est donc de « sortir » ces étudiants des procédures contraignantes. L’université française constituant leur débouché naturel, le rapport prévoit que « les anciens élèves des lycées français, bacheliers de l’année, doivent être traités comme les autres bacheliers ». Ils devraient obtenir le libre accès aux universités et « une nouvelle politique de bourses [à leur égard] doit être définie plus ouverte vers les premiers cycles ».

Il s’agirait également de dissocier les chercheurs et enseignants étrangers du statut de l’étudiant étranger. L’idée est de leur permettre d’effectuer facilement des allers et venues entre la France et l’étranger, voire d’enseigner ici et là-bas. Le statut de l’étudiant étranger en séjour temporaire étant soumis à des contrôles restrictifs et à des règles trop dissuasives, la mission Weil préconise de créer un statut propre pour ces migrations scientifiques. Leur entrée en France serait facilitée (rédaction de fiches informatives dans les deux langues, dispense de la procédure OMI, visas de long séjour spécifique « scientifique » délivrés automatiquement). Ils seraient soumis à des conditions de séjour moins restrictives et pourraient faire venir leur famille facilement.

Cette proposition a été reprise par le gouvernement puisque la première version de l’avant-projet de loi sur l’entrée et le séjour des étrangers prévoit, en son article 3, la modification de l’article 12 de l’ordonnance de 1945 : « La carte de séjour temporaire délivrée à l’étranger pour lui permettre d’effectuer des recherches ou de dispenser un enseignement de niveau universitaire dans des organismes agréés à cet effet porte la mention "scientifique" ». Il s’agirait donc de créer une nouvelle carte de séjour temporaire réservée à cette migration spécifique. Les conditions d’accès au séjour seraient simplifiées puisqu’il n’est pas prévu de les soumettre à une condition de ressources [7].

Par ailleurs, les concours de l’agrégation et du CAPES seraient ouverts aux étudiants étrangers. Ils pourraient même occuper des emplois publics et remplacer des enseignants moins qualifiés (les maîtres-auxiliaires). Toutefois, ils n’auraient pas vocation à se stabiliser en France. Ils effectueraient, à l’image du coopérant français, des allers-retours et enseigneraient dans les deux pays.

Enfin, le rapport préconise d’officialiser la sélection opérée par les services culturels des ambassades. En effet, la « présélection » effectuée actuellement par ces services se fait en dehors de tout cadre légal. L’idée est de déplacer le contrôle plus en amont pour éviter que les universités admettent un étranger qui se verra ensuite opposer un refus de visa par les services consulaires.

L’admission d’un étudiant ne serait plus refusée à l’issue de la procédure mais au début. Dès lors, toute compétence en matière d’accueil d’étudiant étranger serait retirée aux universités en dépit de leur autonomie. Le traitement de l’intégralité du dossier serait fait par le service culturel. Le contrôle par les services consulaires deviendrait l’exception.

Ce type de procédure a été mis en place depuis quelques années pour l’Algérie. En raison de la fermeture des consulats français au public, la procédure d’admission préalable réglementaire a été suspendue par voie de circulaire.

Suite à la concertation de plusieurs ministères, une procédure dérogatoire attribue aux services culturels de l’ambassade d’Alger la compétence pour délivrer les dossiers en fonction de critères prédéfinis. L’étudiant sollicite ce dossier uniquement par voie de correspondance. Les autres intervenants dans cette procédure (services de scolarité des universités, services consulaires) retiennent la candidature d’un étudiant algérien en fonction des mêmes critères.

L’effet de cette procédure a été de provoquer une chute spectaculaire du nombre d’entrées d’étudiants algériens en France (de 2 231 visas délivrés en 1991-1992 à 22 en 1994-1995).

L’important n’est donc pas tant de redéfinir qui traite le dossier d’admission en France d’un étudiant étranger mais de déterminer en fonction de quels critères.

La logique du soupçon

Dès lors que ces critères excluent l’admission de tout nouveau étudiant étranger en premier cycle universitaire et réduisent considérablement l’admission en deuxième cycle, la logique du soupçon n’est pas levée.

S’il dénonce le fait que l’étudiant étranger est trop systématiquement assimilé à un fraudeur, le rapport Weil confirme que « le droit au séjour des étudiants reste lié à la réalité des études ». Certes, il préconise « l’établissement d’un contrôle efficace de la réalité des études », mais il ne précise pas les modalités de ce contrôle.

Les préfectures vont-elles continuer à soumettre les étrangers en séjour pour études à une « obligation de résultat » à laquelle ne sont pas soumis les autres étudiants (français et de nationalité étrangère sous un autre statut) en leur refusant le séjour s’ils connaissent deux échecs consécutifs ?

La politique de l’immigration juste et efficace à l’égard de la majeure partie des étudiants étrangers reste donc fondée sur la méfiance et l’obsession de la fraude.

Cet esprit de suspicion est d’ailleurs illustré par la première mesure prise par le nouveau gouvernement à l’égard des étrangers : la circulaire de régularisation du 24 juin 1997.

Parmi les treize catégories de « régularisables » définies par ce texte, celle qui concerne les étudiants étrangers ne change rien de fait à la pratique précédente. Elle se contente de reprendre un critère quotidiennement utilisé par les préfectures depuis 1977 et entériné par le Conseil d’État en 1982 : le critère de la réalité des études.

Les préfets sont en effet invités lorsqu’ils sont « saisi[s] d’une demande de renouvellement de titre de séjour en qualité d’étudiant ou d’un recours gracieux d’étudiant auquel le séjour a été refusé » à rechercher « à partir de l’ensemble du dossier, si l’intéressé peut être raisonnablement regardé comme poursuivant effectivement des études (Conseil d’État, 31 juillet 1992, Gombe) avec des succès significatifs ». Le ministre de l’intérieur a donc simplement donné à la formule traditionnelle une connotation plus positive.

De plus, le renouvellement d’un titre de séjour et la procédure de recours gracieux consécutive à un refus de séjour ne correspondent pas à un « réexamen de situation » exceptionnel mais au traitement normal d’un dossier. Appliquée strictement, cette circulaire ne permettra donc la régularisation que d’une infime minorité d’étudiants étrangers en situation irrégulière.

Le rapport Weil est pourtant devenu la ligne directrice officielle du gouvernement dans le traitement de l’accueil des étudiants étrangers. Il a même fait l’objet d’un arbitrage au plus haut niveau de l’État puisqu’en août 1997, le président de la République, devant la réunion des ambassadeurs de France, a fait siennes les mesures préconisées par Patrick Weil sur l’accueil privilégié des chercheurs étrangers francophones et des élites issues des lycées français à l’étranger [8].

Existe-t-il une logique alternative à celle préconisée par P. Weil et confirmée par les plus hautes autorités de l’État ? Pourquoi ne pas miser sur une autorégulation des flux d’étudiants ?

Il s’agirait de briser la logique menée depuis vingt ans qui consiste à limiter le flux d’entrées mais également, par un effet mécanique, les flux de sorties, l’étudiant incertain de pouvoir revenir en France à l’issue de ses études prolongeant au maximum ses études.

Une politique néfaste à terme

Sauf à violer les droits individuels d’une façon encore plus flagrante, les contrôles ne seront jamais assez efficaces pour reconduire tous les étudiants ne souhaitant pas retourner dans leur pays. Patrick Weil a pris conscience de ce phénomène pour les élites scientifiques étrangères de haut niveau.

Pourquoi ne pas appliquer la même politique à tous les étudiants étrangers ? Il s’agirait alors non pas de réaliser un consensus mais de rompre avec les logiques actuelles, et de redonner à l’Université sa vraie mission d’accueil des étrangers alors qu’aujourd’hui elle participe à la politique de contrôle de l’immigration.

Rompre avec les logiques actuelles, c’est parier sur l’équilibre du flux d’étudiants, de tous les étudiants et non seulement des élites scientifiques ; c’est redonner à l’Université sa fonction « d’ascenseur social » ; c’est voir plus loin que les politiques menées jusqu’à présent et considérer que l’Université, qui entre dans un contexte de décroissance de ses effectifs, aura peut-être, à terme, à nouveau besoin des étudiants étrangers pour réaliser sa croissance.

Mais alors, si l’on n’y prend garde, les étudiants francophones se seront orientés vers d’autres pays occidentaux, qui, à leur tour, développeront des liens privilégiés avec les pays d’origine de ces étudiants.

Si les pouvoirs publics ne brisent pas le cercle vicieux de la logique du soupçon, il se pourrait bien que la fin théorique de l’étudiant étranger devienne une réalité.