Article extrait du Plein droit n° 69, juillet 2006
« Immigration, paroles de trop »

Genèse du « faux réfugié »

Jérôme Valluy*

Université Panthéon-Sorbonne (Paris 1) – Centre de Recherches Politiques de la Sorbonne (CRPS) – Réseau scientifique TERRA (http:terra.rezo.net)
Comment passe-t-on en moins de trente ans, en Europe, de la situation où les exilés (sud-américains, asiatiques) étaient perçus comme des victimes, objets de compassion, à celle de coupables à chasser et à enfermer dans des camps ? Pourquoi la dynamique de l’octroi du statut de réfugié des années 70 se transforme-t-elle, quelques années plus tard, en dynamique du rejet au détriment du plus grand nombre ?

Lorsque l’on relit en 2006 l’histoire des exilés d’abord Chiliens puis Vietnamiens, Cambodgiens et Laotiens durant les années soixante-dix, on est frappé par l’absence de doutes exprimés à l’époque quant à leurs motifs de départ. Trente ans après, dans tous les pays occidentaux et notamment en Europe, la situation est inversée : celui qui demande l’asile aujourd’hui est à peine écouté et son récit de vie, dans la plupart des cas, n’est pas cru, quels que soient sa nationalité et l’état du pays qu’il a quitté.

L’explication de ce bouleversement est à trouver dans un processus historique, une spirale du rejet, qui s’amorce dès les années 1970 avec l’augmentation des taux de rejet des demandes d’asile. Ce mouvement érode en profondeur la crédibilité des exilés et prépare les discours politiques des années 1980 de stigmatisation des faux réfugiés, dans un contexte de flambée des nationalismes xénophobes. Cette double dynamique pèse sur les institutions de l’asile et entraîne, à partir des années 1990, une radicalisation des rhétoriques du rejet qui façonnent les mentalités et accentuent encore l’élévation des taux de rejet.

1. L’inflation des taux de rejet

L’accueil des exilés n’a jamais été conçu comme une finalité essentielle des États-providence, l’absence de dépenses conséquentes en témoigne. Et bien rares sont les forces sociales ou politiques, aujourd’hui comme hier, qui réclament plus d’aide au bénéfice des non-nationaux. Dès son adoption en 1951, la Convention de Genève sur les réfugiés a été mise en œuvre d’autant plus facilement que, au-delà du contexte géopolitique favorable de la guerre froide, elle ne nécessitait aucun engagement immédiat de fonds publics. Une infime proportion des exilés demandait l’asile. La plupart d’entre eux parvenaient à refaire leur vie en résidant dans des pays occidentaux ouverts et ne voyaient pas l’utilité d’une procédure complexe sans grande incidence sur les conditions de vie. Certains préféraient l’éviter. Les quelques milliers de demandes d’asile déposées dans chaque pays pouvaient donc, sans que personne ne s’en plaigne, faire l’objet d’une instruction administrative superficielle débouchant, dans la plupart des cas, sur l’octroi du statut de réfugié.

La procédure est alors lapidaire. Elle le restera mais en se retournant contre les exilés. En France, on passe ainsi, en quelques années, d’une dynamique d’octroi expéditif au bénéfice d’un petit nombre à une dynamique de rejet expéditif au détriment du plus grand nombre : hormis quelques populations privilégiées pour lesquelles sont instaurés des quotas de protection (Chiliens, Cambodgiens, Vietnamiens, Laotiens), les autres demandes d’asile, politiquement non désirées, vont être considérées comme non crédibles. Le taux de rejet augmente alors inexorablement. Il augmente au fur et à mesure où diminue la part des demandes issues de nationalités privilégiées par le gouvernement. Il augmente corrélativement quand s’accroît la part des demandes d’asile non désirées comme celles, par exemple, d’origine africaine dont le taux de rejet est d’environ 90 % depuis le milieu des années 1980 jusqu’à aujourd’hui.

Le passage de l’octroi expéditif au rejet expéditif n’a pas lieu au même moment dans tous les pays, mais leurs taux de rejet convergent tous vers le même sommet. Le mouvement d’ensemble apparaît bien dans le cadre chronologique allant de 1985 à 1995 (voir tableau 1).

Tableau n° 1

Taux de rejet des demandes d’asile conventionnel (en %)

Tableau élaboré en inversant les proportions présentées, à partir des données du HCR, par Thomas HOLZER, Gérald

Année

Autriche

Belgique

France

Allemagne

Italie

Suisse

Royaume-

Uni

1985

- -

60

1986

- -

61

1987

- -

91

1988

1989

81

51

1990

40

1991

80

91

1992

90

1993

71

91

1994

90

1995

Ces chiffres n’intègrent pas les protections « subsidiaires  » qui, ne permettant pas à l’exilé de refaire sa vie dans un autre pays, peuvent s’analyser comme des rejets différés dans le temps.

Il reste encore aujourd’hui quelques disparités entre pays européens mais elles tendent à se réduire au fur et à mesure qu’ils convergent vers un plafond commun. Les chiffres de l’année 2003, année d’officialisation des politiques d’externalisation de l’asile, sont parlants (voir tableau 2).

Tableau n° 2

Taux de rejet des demandes d’asile conventionnel (1ère instance et appel) en 2003 (en %)

Deux chiffres sont indiqués pour les pays qui connaissent deux niveaux de procédure (première instance et appel). Ils sont produits à partir des données de l’UNHCR, « 2003 Global Refugee Trends – Overview of Refugee Populations, New arrivals, durable solutions, asylum-seekers and other persons of concern to UNHCR », 15 June 2004.

Allemagne

95,7 et 85,7

Irlande

94,1 et 82,3

Autriche

70,4

Italie

Belgique

76,1 et 90,1

Luxembourg

93,1

Danemark

75,5 et 92,8

Pays-Bas

98 et 92,3

Espagne

81,4

Portugal

90,9

Finlande

Royaume-Uni

96,7 et 79,6

France

90,2 et 88,6

Suède

98,3 et 98,5

Grèce

Certains pays ont parcouru le chemin de cette évolution jusqu’à sa limite ultime, les autres s’en approchent. Quelle limite ? L’exemple grec montre qu’il n’y en a qu’une qui soit absolue : celle des 100 %. Dans d’autres pays, où la procédure d’asile a généré progressivement des budgets annuels et un volume d’emplois publics conséquents, il existe des freins bureaucratiques à cette évolution. La proximité des 100 % fait notamment courir le risque d’une remise en question de ces budgets et emplois puisqu’un tel résultat, proche de ou égal à 100 %, pourrait facilement être obtenu à un coût budgétaire proche de ou égal à zéro.

2. Les usages des taux de rejet

Dans les administrations, juridictions et associations parapubliques spécialisées, on ne parle pas de « faux réfugiés  » mais de « déboutés du droit d’asile  ». La pudeur technocratique a ses raisons : le débouté n’est pas un objet de haine. Certains peuvent être exaspérés par les « mensonges  ». Mais un mensonge éventé donne au censeur un sentiment flatteur de lucidité et peut donc l’incliner aussi à une indulgente indifférence. Pour d’autres, le débouté disparaît simplement dans la foule anonyme des monceaux de dossiers rejetés, avec quelquefois le sentiment amer d’une possible « erreur » dont la portée exacte est difficile à connaître.

Le « faux réfugié  », tel qu’il apparaît dans l’espace public est différent. C’est une menace, un sujet d’inquiétude, tout à la fois fraudeur, parasite et envahisseur. Distinguer abstraitement le « débouté  » administratif et le « faux réfugié  » plus politique, ne signifie pas, cependant, qu’ils soient dissociés dans la réalité sociale. Dans la plupart des pays européens, les taux de rejet s’élèvent durant les années quatre-vingt, c’est-à-dire avant que l’imagerie du « faux réfugié » n’envahisse les discours politiques et les mass-médias. Cette donnée statistique, distillée avec constance depuis des décennies, a façonné en profondeur les croyances qui dominent aujourd’hui la vie politique au sujet des « faux réfugiés ».

Ces statistiques sont reprises, naturellement relayées dans des discours politiques : « La moitié ou les trois quarts de ceux qui demandent l’asile en Europe ne remplissent pas les critères pour être considérés comme pleinement réfugiés  » (Tony Blair, 10 mars 2003). « … les personnes réellement persécutées sont loin de représenter la majorité des demandeurs d’asile : alors qu’il reconnaissait le statut de réfugié à près d’un demandeur sur cinq il y a peu, l’OFPRA ne l’accorde plus aujourd’hui qu’à moins de 13 % des demandeurs. Le constat est encore plus net quant à l’asile territorial, pour lequel le taux de décisions favorables n’a pas dépassé 0,3 % en 2002. Le fait est que beaucoup d’étrangers sollicitent notre système d’asile, non pas pour obtenir la protection de notre pays, mais pour s’y maintenir le plus longtemps possible, leur motivation étant de nature économique  » (D. de Villepin, Assemblée nationale, 5 juin 2003).

La force idéologique des taux de rejet emporte tout, y compris les institutions spécialisées dans la protection des réfugiés. Le HCR, tout en se retirant de la plupart des procédures d’examen des demandes d’asile en Europe, a accompagné le mouvement en décriant les « flux mixtes  » et les « abus  » du droit d’asile pour mieux défendre sa légitimité aux yeux de gouvernements européens qui lui allouent chaque année plus de la moitié de son budget. Les juristes universitaires et administrateurs ont accrédité les taux de rejet en leur conférant une validité technique par de monumentaux traités et un flux ininterrompu de glose jurisprudentielle.

Les associations para-publiques d’hébergement des demandeurs d’asile ont abondé en reproduisant les rhétoriques qui justifient leurs propres subordinations aux politiques publiques et leurs décisions quotidiennes de rejet des déboutés, invités à quitter les centres d’accueil. Ces acteurs spécialisés, aux légitimités complémentaires, ont ainsi accrédité ce « discours » des administrations et juridictions que sont les taux de rejet. Les leaders d’opinion moins spécialisés, partis politiques et mass médias, peuvent difficilement résister, le voudraient-ils, à ce « climat d’opinion » formé dans le secteur technocratique.

3. La radicalisation des rhéto riques de rejet

Le processus historique de spirale du rejet repose sur un processus social d’interactions entre l’univers technocratique et l’espace public, politique et médiatique. A travers ces interactions se construisent des rhétoriques communes aux deux mondes, à la fois manières de penser et prêt-à-porter de la justification éthique et politique des choix quotidiens et des engagements durables. Il s’agit des rhétoriques qui fournissent aux décideurs, du fonctionnaire de guichet jusqu’au ministre en passant par le juge, les « bonnes raisons » qui leur sont nécessaires pour agir dans le sens du rejet.

Deux formules ont toujours existé, impulsées dès 1951 par la Convention de Genève sur les réfugiés : la rhétorique de l’incrédulité et celle de l’exclusion. Mais leurs usages sociaux ont glissé au cours du temps vers le rejet systématique. Deux autres rhétoriques sont apparues récemment attestant aussi d’une radicalisation en cours : le déni d’asile et l’externalisation.

· La rhétorique de l’incrédulité. La Convention de Genève définit les critères d’attribution du statut de réfugié en la subordonnant à une évaluation du récit d’exil. Or, les conditions d’évaluation ne permettent pas aux agents de répondre à la question : s’agit-il d’un vrai réfugié ? Ces derniers répondent donc à une autre question : est-ce que cet exilé m’a convaincu ? Et l’inclination à ne pas croire dépend de facteurs multiples, pour beaucoup sans liens avec le récit (convictions politiques de l’examinateur, perception de l’immigration, connaissances sur le pays d’origine, interprétation personnelle d’un droit flou aux jurisprudences chaotiques, etc.). Le sentiment individuel d’objectivité et de justice, auquel peut aspirer l’évaluateur dans chaque décision, est alors fortement tributaire des discours publics de l’époque. Et il devient pour tous plus difficile de croire les exilés que de s’en défier. La rhétorique de l’incrédulité s’énonce simplement : je n’y crois pas. Elle est peu discutable.

· La rhétorique de l’exclusion. Elle se forme aussi dans la Convention de Genève sur les réfugiés qui prévoit de rejeter les tyrans, bourreaux et droits communs. Dans la procédure d’asile ces exclusions sont rares… autant que les aveux spontanés de culpabilité en l’absence desquels il est bien difficile de juger sans investigation, sur de simples soupçons, des faits parfois terribles (génocides, crimes de guerre…). Cependant la rareté n’est qu’apparente puisque rien ne fait obstacle à des exclusions implicites ; un simple soupçon, précisément, de terrorisme par exemple, peut décrédibiliser une demande d’asile et toutes celles de la même origine. Dans la pratique administrative et juridictionnelle, la rhétorique reste officiellement celle de l’incrédulité, économisant l’exposé d’autres motifs de rejet qui demeurent implicites. Cette pratique sous-jacente à bon nombre de décisions s’accroît sous l’effet des discours et politiques sécuritaires qui affectent partout en Europe les demandes d’asile ; certaines – arabes, kurdes, tchétchènes, irakiens, tamouls… – plus que d’autres.

Un large mouvement de radicalisation

· La rhétorique du déni d’asile. La notion de demande « manifestement infondée  » apparaît dès 1980 dans le langage technocratique pour désigner le moyen procédural de rejeter plus vite encore que d’habitude, sans audition, suite à une simple lecture rapide du récit d’exil. Le HCR conceptualise en 1983 cette pratique de rejet déjà bien établie par les États dès la fin des années 1970. Le refus d’entendre une demande ou de permettre qu’elle s’exprime pleinement s’institutionnalise ensuite aux postes frontières, dans les aéroports, aux guichets administratifs et dans les procédures juridictionnelles. Il gonfle les taux de rejet dans des proportions variables selon les pays : le Royaume-Uni les estime aujourd’hui officiellement à près de 40 %. La notion s’articule ensuite avec celle de « pays sûr  », aux multiples déclinaisons – « pays d’origine sûr  », « pays tiers sûr  » (par exemple de transit), « pays de premier accueil  » sûr… – conceptualisée par le HCR en 1989 et qui facilite les rejets des demandes d’asile concernées ainsi considérées a priori comme « manifestement infondées  ».

· La rhétorique de l’externalisation. Elle ne constitue pas une innovation radicale mais s’inscrit dans le prolongement de ce qui précède comme le dernier avatar en date d’un mouvement de radicalisation. Sur le plan rhétorique, elle s’amorce à la fin de la décennie quatre-vingt dix avec la notion « d’asile interne  » qui signifie qu’une personne pouvant trouver refuge dans une autre partie de sa patrie doit être regardée comme infondée à le chercher dans un autre pays. La même logique inspire le concept de « zones de protection spéciale  » élaboré par le HCR afin de concentrer les réfugiés d’une région, toutes origines confondues, dans un même lieu. L’apport britannique de 2003 semble se limiter aux « camps de transit pour le traitement des demandes d’asile  » permettant de rejeter les demandes avant l’entrée sur le territoire et de transférer à d’autres États la gestion des camps et de l’expulsion.

Conclusion : dès lors que l’on sait que les procédures d’évaluation des demandes d’asile ne permettent aucune description fiable de ce qu’ont vécu les exilés… on comprend alors que l’imagerie du faux réfugié dans l’espace public est le reflet non pas d’une évolution des migrations planétaires mais d’une transformation des cultures politiques occidentales. ;



Article extrait du n°69

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Dernier ajout : lundi 28 avril 2014, 13:44
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