Article extrait du Plein droit n° 81, juillet 2009
« La police et les étrangers (1) »

Accueillir et non contrôler

Jean-Marie Boutiflat

Directeur de Cada – Association Toits du Monde (Orléans)*.
Depuis 2003, année de la réforme du droit d’asile, une avalanche de textes – lois, décrets, arrêtés, notes et circulaires – a mis à mal l’exercice de ce droit en visant non seulement à limiter la marge de manœuvre des gestionnaires des structures d’hébergement spécialisées que sont les centres d’accueil pour demandeurs d’asile, mais aussi à contrôler davantage encore le public qui y est accueilli.

Entre 2001 et 2006, la réforme engagée du Dispositif national d’accueil (DNA) qui a pour mission l’accueil et l’hébergement des demandeurs d’asile, a permis à l’État d’ouvrir 15 000 places d’hébergement dans les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (Cada), multipliant ainsi presque par deux le nombre de places existantes.

Avec la refonte du code de l’action sociale et des familles [1] découlant de l’article 95 de la loi relative à l’immigration et à l’intégration du 24 juillet 2006, les conditions et modalités d’hébergement des demandeurs d’asile en Cada ont été modifiées. Les Cada sont devenus une catégorie à part entière d’établissements et services sociaux et médico-sociaux. Désormais, ils ne sont plus reconnus comme des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) spécialisés. Ils accueillent exclusivement des demandeurs d’asile et ne peuvent plus maintenir au-delà des délais légaux de prise en charge les déboutés et les réfugiés statutaires.

Au printemps 2007, l’hébergement en Cada devient un droit mais aussi une obligation pour le demandeur d’asile. En effet, en même temps qu’il lui accorde un droit au séjour, le préfet lui fait une offre préalable d’hébergement. S’il la refuse, le demandeur d’asile se voit privé du versement de l’allocation temporaire d’attente (ATA) attribuée dans la perspective d’une place en Cada. Il n’a donc pas d’autre choix que d’accepter l’offre, et l’hébergement proposé se transforme ainsi en obligation de résidence.

Fin 2007, le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire se substitue à celui des affaires étrangères en matière de tutelle de l’Ofpra. Il est divisé en deux directions : immigration d’une part, accueil, intégration, citoyenneté d’autre part, auxquelles est juxtaposé un service de l’asile dont dépendent aujourd’hui les Cada. La mission de ce ministère est de « préparer et de mettre en œuvre la politique du Gouvernement en matière d’immigration, d’asile, d’intégration des populations immigrées, de promotion de l’identité nationale et de codéveloppement [2] ».

Début 2008, le dispositif national d’accueil est confié à l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (Anaem), dénommée depuis peu Office français d’immigration et d’intégration (Ofii), financé et piloté également par le ministère de l’immigration. Un logiciel nommé DN@ et géré par l’Ofii permet de mieux planifier les capacités d’hébergement des Cada et leurs caractéristiques afin d’admettre rapidement des demandeurs d’hébergement. Aujourd’hui, cet outil permet de repérer rapidement les établissements susceptibles de maintenir des personnes dont la présence serait considérée comme « indue » avec, pour conséquence, pour dissuader les centres les plus récalcitrants, l’application de sanctions qui vont d’une minoration de la dotation budgétaire au retrait pur et simple d’habilitation après mise en demeure et discussion contradictoire.

Ces récentes dispositions conjuguées aux réformes des années précédentes concernant le droit d’asile visent un repérage et une surveillance accrus de la population concernée. Aujourd’hui, elles impliquent nécessairement plus de vigilance de la part des associations gestionnaires de Cada qui voient en elles un risque réel de confusion entre les questions relatives à la gestion des flux migratoires et les questions liées à la protection des personnes menacées de persécutions. En dépit de toutes ces mesures et réglementations, les Cada relèvent de l’application de la loi 2002-2 rénovant l’action sociale et médico-sociale et doivent répondre à des exigences de qualité d’intervention et d’accompagnement vers l’insertion des personnes accueillies. Dans une relation d’accompagnement social qui privilégie la notion de parcours individuel et qui repose sur des allers et retours incessants entre accompagnant et accompagné, la prise en compte des situations individuelles demeure essentielle et se situe à l’opposé de règles uniformes s’imposant à tous.

Depuis quelques mois, les Cada sont invités à signer des conventions avec les représentants de l’État dans les départements où ils sont implantés. Ces conventions s’intéressent essentiellement à la sortie des déboutés et des réfugiés. Or, les règles imposées ne facilitent pas la recherche de solutions dignes et ne prennent nullement en considération la diversité et la complexité des situations individuelles et familiales des personnes concernées. Elles n’obligent pas l’État à trouver des réponses adaptées aux déboutés, à faciliter l’accès au logement des réfugiés, et considèrent finalement que ces missions sont pleinement dévolues aux gestionnaires de Cada. Enfin, on y dénote une réelle méconnaissance, voire une négation de la mission d’accompagnement social et du rôle du travailleur social dans ce type d’établissement [3].

Après la disparition, ces derniers mois, des plates-formes associatives d’accueil des demandeurs d’asile et la mise en place de la régionalisation de leur admission au séjour, seront créés, en janvier 2010, les services de l’immigration et de l’intégration en préfecture de région ou dans la principale préfecture de région concernée. Dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), les Cada seront ainsi placés sous tutelle exclusive du préfet, et les directions départementales de l’action sanitaire et sociale verront leurs prérogatives tout ou partie abandonnées dans ce domaine. Toutes ces mesures s’inscrivent dans une logique de repérage, de recadrage, de restriction budgétaire et de dissuasion des candidats à l’exil sur notre territoire hexagonal ou européen.

Dans sa lettre de mission adressée au ministre de l’immigration le 31 mars 2009, le président de la République se réjouit du nombre élevé de demandes d’asile déposées et de décisions prises par l’Ofpra en 2008 (42 000), et du pourcentage global d’acceptation des demandes (36 %), plaçant ainsi la France au premier rang des pays de l’Union européenne. Mais il exprime en même temps des propos préoccupants qui corroborent nos inquiétudes de gestionnaires en demandant au ministre de l’immigration « au vu de la nette accélération de la demande d’asile enregistrée au second semestre 2008 risquant de mettre cette procédure sous tension, de prendre toutes les mesures nécessaires : d’une part, pour continuer à lutter efficacement contre les demandes d’asile abusives ou frauduleuses et, d’une manière générale, contre les détournements de la procédure d’asile à des fins d’immigration économique ; d’autre part, pour réduire les délais de traitement des demandes d’asile qui sont excessifs.  »

Dans son enquête sur la réforme du dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile, la Cimade renvoie à la question de l’éthique des travailleurs sociaux qui craignent une orientation vers « un accueil sous surveillance » [4]. Ce sont précisément les demandeurs d’asile qui, le plus souvent injustement, n’auront pas obtenu le statut de réfugié, qui risquent d’être « sous surveillance » à la sortie des Cada. Plusieurs textes tendent à le prouver. La note interministérielle du 20 janvier 2006 relative aux procédures d’admission et aux délais de séjour, dans le DNA, des demandeurs d’asile recommande aux préfets de veiller à améliorer le taux de rotation en Cada, d’organiser la sortie effective des déboutés et annonce de futures indications s’agissant de l’arrestation des étrangers en situation irrégulière. Et de fait, la circulaire du 21 février 2006 [5] consacre un chapitre aux interpellations qui peuvent être opérées dans un logement-foyer, un centre d’hébergement ou à proximité de tels établissements : à proximité de ces lieux, la régularité du séjour peut ainsi être contrôlée en dehors de tout contrôle d’identité sur le fondement de l’article L.611-1 du CESEDA ; à l’intérieur, les possibilités d’intervention sont déterminées par l’étendue de la protection au titre du domicile. La circulaire précise que, excepté dans le cadre d’une enquête de flagrance ou sur commission rogatoire, la police ne peut entrer dans le domicile sans l’accord de la personne s’il s’agit d’une chambre ou d’un appartement, et que des opérations de contrôle peuvent être menées avec l’assentiment exprès du gestionnaire du lieu s’il s’agit d’espaces collectifs.

Dans une autre circulaire [6], ce gestionnaire est d’ailleurs encouragé à recourir aux forces de l’ordre lors des procédures de sortie de Cada. Il lui suffit de s’adresser au préfet invité à lui accorder systématiquement le concours de la force publique. D’ailleurs, pour effectuer la sortie d’un demandeur d’asile occupant « indûment » une place en Cada, une nouvelle circulaire [7] demande au préfet d’apporter de nouveau son concours avec la possibilité d’interpeller l’intéressé dans les espaces collectifs avec l’accord du gestionnaire ou sur la voie publique.

L’addition de ces textes qui, au demeurant, ne sont que des circulaires, dénote une frénésie réglementaire et constitue un arsenal d’outils qui contribuent à l’exécution d’une politique coercitive et sont utilisables à tout moment. Le seul fait qu’il n’y ait eu jusqu’à aujourd’hui que très peu d’interpellations dans les Cada n’est pas rassurant pour autant. Une fois encore, même si ces interpellations ne peuvent avoir lieu à l’intérieur des structures qu’en cas d’enquête de flagrance ou de commission rogatoire, la régularité du séjour peut toujours être vérifiée à proximité des Cada [8] et des structures d’hébergement. Ces contrôles pourront entraîner l’exécution de mesures d’éloignement aux conséquences dramatiques pour celles et ceux qui craignent pour leur vie et leur sécurité en cas de retour dans leur pays.

Le respect de la confidentialité demeure le meilleur moyen de préserver la dignité et la liberté de celui qui est accueilli et les gestionnaires de Cada doivent être vigilants sur tout ce qui pourrait aujourd’hui se transformer en outil de contrôle et de repérage des populations hébergées, notamment lors de la transmission d’informations. Renseigner le logiciel DN@ peut, sans qu’on y prenne garde, contribuer à exercer un contrôle sur les populations que nous accueillons.

Une relation de confiance menacée

La relation de confiance instaurée avec les personnes accueillies s’établit dans le temps et dans la durée. L’éthique professionnelle et le respect des personnes dont nous avons la charge constituent des valeurs fondamentales de notre mode d’intervention sociale et suffisent amplement pour que nous n’ayons pas à solliciter le concours de la force publique en cas de difficultés de sortie du Cada. L’accélération des procédures qui altèrent la qualité de l’instruction de la demande d’asile, les exigences de fluidité, l’éviction des personnes « indues » prévalent aujourd’hui sur les situations individuelles et les parcours des personnes accueillies ainsi que sur la qualité de l’accompagnement social que nous leur proposons. Dans un contexte de fortes mutations et de réformes, on redoute à la fois le risque de découpage qui stigmatise davantage les populations étrangères désignées comme public spécifique relevant d’un service public rattaché à un seul ministère et l’exclusion de la sphère de l’action sociale de ces populations dans le but d’en faciliter et d’en renforcer le contrôle.

Ces dernières décennies, c’est dans la plupart des cas grâce au maillage associatif coordonné à l’échelle des territoires et caractérisé par des initiatives inscrites au plus près des populations, que la question des publics en difficultés a pu être prise en compte dans sa globalité. Nos associations petites, moyennes ou grandes qui possèdent un savoir-faire dans ce domaine ont essayé de répondre au mieux par leur projet aux droits fondamentaux des personnes dans le cadre du maintien de la mixité sociale, en favorisant une meilleure cohésion sociale. Demain, nos associations pourront-elles assurer la pérennité de ces valeurs ?




Notes

[1Article L 348-2 du CASF.

[2Décret n° 2007-999 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement (art. 1).

[3Voir la note du 15 janvier 2009 rédigée par la Coordination française du droit d’asile : « Accueil des demandeurs d’asile : les conventions État/Cada ne peuvent être signées en l’état ». 3lt ;http://cfda.rezo.net3gt ;

[4Rapport d’observation consultable et téléchargeable sur le site www.cimade.org

[5Circulaire du 21 février 2006 relative aux conditions d’interpellation des étrangers en situation irrégulière.

[6Circulaire du 2 avril 2007 relative à l’utilisation des crédits d’hébergement d’urgence.

[7Circulaire du 3 mai 2007 relative aux missions des Cada, aux modalités d’admission et de sortie des centres et au pilotage du DNA indique.

[8Voir le vademecum « Que dois-je faire ?  » conçu conjointement par la Fédération Entraide protestante, la Fnars, la Cimade, le Secours catholique et Emmaüs, disponible sur les sites respectifs de ces organisations.


Article extrait du n°81

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Dernier ajout : mardi 3 novembre 2015, 12:39
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