Les expulsés leur voix, leurs droits

Les renvois d’étrangers en situation irrégulière [1] dans leur pays d’origine ou dans un pays tiers – certains frappés par une interdiction, provisoire ou définitive, de retourner dans le pays qui les a expulsés –, ont été, à partir des années 1990, à l’origine d’un corpus de travaux sur le rôle des expulsions dans l’édification des États-nations et dans la construction de la distinction entre citoyens et étrangers. Le pouvoir d’expulser a ainsi fait l’objet d’une généalogie critique, qui montre qu’il s’est progressivement imposé comme une mesure disciplinaire liée au contrôle de la mobilité, qualifiée par William Walters de « police internationale des étrangers » [2].

À partir du 18e siècle, la nationalisation des frontières en Europe va de pair avec la mise en place d’une police des étrangers et avec l’usage des expulsions dans le développement des contextes national et colonial. Le lien entre les expulsions de l’entre-deux-guerres, les crimes de la Seconde Guerre mondiale et l’institutionnalisation de la protection des réfugiés dans les années 1950 montre comment le paradigme contemporain de l’expulsion des étrangers résulte d’une histoire complexe mêlant les déplacements massifs de population au 20e siècle et la reconnaissance d’une protection internationale accrue vis-à-vis des réfugiés [3]. Dans un contexte marqué par le déclin du modèle de l’asile à partir des années 1970 et le durcissement des politiques d’immigration, les mesures d’expulsion font l’objet, dans les États occidentaux, d’une judiciarisation et d’une normalisation croissantes. Cette légitimation par le droit a permis leur relative standardisation à l’échelle internationale.

Le « régime de l’expulsion » [Deportation regime] [4] apparaît dès lors comme une caractéristique fondamentale en Europe, mais aussi aux États-Unis et en Australie, d’une politique migratoire fondée sur un contrôle renforcé des frontières, sur la mise en rétention des étrangers en situation irrégulière et/ou leur expulsion du territoire national. Matthew Gibney a qualifié de « tournant de l’expulsion » [Deportation turn] [5] ce moment où, à la fin des années 1990, les effets conjugués de la décolonisation, de la fin du paradigme de l’asile et de l’arrêt de l’immigration officielle de travail [6] provoquent une augmentation significative de la rétention et des expulsions individuelles et/ou collectives, des étrangers en situation irrégulière dans les grandes nations occidentales. Ce phénomène est observable en France avec la mise en place d’un quota chiffré d’expulsions, une des annonces phares du candidat Sarkozy pendant la campagne présidentielle de 2007 ; elle donne une visibilité et une ampleur inédites à ces renvois forcés, même si les mesures d’expulsion ont constitué la trame commune des politiques migratoires des gouvernements de droite et de gauche depuis les années 1970.

Les implications de l’intensification et de la mise en scène des expulsions dans les politiques nationales européennes se situent à une pluralité d’échelles. Si les expulsions ont sans doute une fonction puissante dans l’imaginaire de clôture et de défense de la nation, elles ont également joué un rôle majeur dans l’élaboration d’une politique migratoire commune au niveau européen. Avec l’adoption en 2008 d’une directive européenne consacrée au « retour » des étrangers en situation irrégulière, les expulsions restent certes dans le domaine des prérogatives nationales mais elles peuvent aussi faire l’objet, dans leur mise en œuvre, de coopération entre les États par l’organisation conjointe de vols charters. Le motif du « retour » des étrangers en situation irrégulière occupe également une place centrale dans le processus de gestion concertée des migrations voulue par l’Organisation internationale des migrations (OIM) [7].

Ces mesures ont eu en outre un impact très important sur les relations avec les pays d’origine des migrants. Les négociations politiques se sont multipliées dans les années 2000 dans le cadre de la signature d’accords bilatéraux, destinés à faciliter la réadmission des ressortissants de pays tiers soumis à une mesure d’expulsion. Ces accords interétatiques ont permis la mise en place de « couloirs transnationaux pour l’expulsion » [8], rendant les expulsés captifs de dispositions mises en œuvre par leurs pays de séjour et d’origine. Ces modes de gestion multilatéraux des migrations sont emblématiques des rapports de force internationaux qui permettent l’imposition d’un modèle hégémonique de contrôle des migrations par l’expulsion. Ils reproduisent en partie les rapports de domination Nord-Sud hérités du colonialisme, mais aussi les divisions raciales, ethniques et sociales au cœur des démocraties libérales [9]. Cette nouvelle empreinte de la domination a donné lieu à la constitution d’un espace de critique et de mobilisation transnationale contre les expulsions. Peter Nyers considère le « militantisme anti-expulsion » comme l’exercice d’un cosmopolitisme démocratique qui « dénationalise l’État » [10]. Ceux qui contestent les expulsions [11], qu’ils soient sans-papiers ou citoyens de plein droit, demandent une reformulation démocratique de l’articulation entre souveraineté et citoyenneté autour de la question de la protection des sans-papiers : l’État peut-il en effet s’accommoder de l’existence d’individus qui ne sont ni régularisables ni expulsables [12] ?

Les travaux sur le rôle historique des expulsions dans la construction des États-nations et de la distinction entre étranger et citoyen, ainsi que les vives controverses que suscite leur usage politique au présent, ont toutefois souvent laissé de côté la question du devenir des expulsés. Il existe en effet une disproportion flagrante entre les travaux sur les formes et les usages de l’expulsion dans les pays de séjour des immigrés, et sur les effets sociaux et politiques de ces mesures dans les pays et/ou dans les zones où ces renvois ont lieu.

Ce dossier de Plein droit vise par conséquent à alimenter le champ encore en friche de l’« après-expulsion » [13]. Consacré dans une large part aux expulsions depuis l’Europe vers l’Afrique mais aussi aux expulsions intra-africaines, il cherche à montrer les formes de résistances et de mobilisations qui émergent de ces dispositifs, mais aussi les dangers auxquels sont confrontés les expulsés vis-à-vis de certains États d’origine. Les processus de rejet, de criminalisation des expulsés à leur retour ou au contraire d’accueil et d’assistance montrent l’importance du rôle joué par les États d’origine face à l’expérience critique de l’expulsion. Elle met en jeu la question du rapport de ces États à leurs émigrés et de leur responsabilité en termes de protection de leurs ressortissants. En ce sens, les expulsions sont aussi un puissant révélateur des politiques des États d’origine. Les expulsions soulèvent par ailleurs de nouveaux enjeux juridiques sur la question des recours susceptibles d’être formulés par les expulsés, occasion d’une mise en perspective de l’évolution des politiques migratoires en Europe et aux États-Unis et des droits qui leur sont attachés.

Voix des expulsés

Si les expulsions représentent certainement une forme contemporaine radicale d’exclusion hors de l’État, elles ne débouchent pas sur un espace indéterminé politiquement. L’initiative pionnière de l’Association malienne des expulsés, créée en 1996 à Bamako, puis la création de nombreuses associations d’expulsés au Mali, au Togo, au Cameroun dans le cours des années 2000, permettent d’envisager les nouvelles formes de résistance, de mobilisation et de représentation dans l’espace public qui ont émergé de l’intensification des dispositifs d’expulsion. Ce processus d’auto-organisation a permis les premières actions d’entraide sur le terrain, en l’absence de tout soutien institutionnel, ainsi que la diffusion d’une critique politique portée par les expulsés. Ce mouvement de contestation s’est nourri de la dénonciation des États qui expulsent, mais aussi de la mise en cause de l’attentisme coupable des États d’origine. Les expulsés organisés collectivement sont des figures emblématiques dans la critique des politiques migratoires internationales ; leur émergence comme acteurs politiques est révélatrice des processus d’assujettissement mais aussi de résistance générés par ces politiques. Le mouvement des expulsés en Afrique est toutefois pluriel et ne peut se résumer à un mouvement de contestation contre les États. Si un pan de cette mouvance associative participe aux mobilisations internationales contre l’expulsion et défend le principe de la libre circulation, d’autres associations sont partie prenante des campagnes menées par les États africains, avec des financements de l’OIM et de l’Europe, en faveur du respect des cadres légaux de l’immigration. Les mobilisations des associations d’expulsés peuvent ainsi soit s’opposer soit servir de relais à la légitimation des politiques migratoires.

Une grande partie de la rhétorique de la directive adoptée par le Parlement européen en 2008 sur le retour des étrangers en situation irrégulière vise à associer les dispositifs de renvoi à des mesures économiques et d’assistance dans les pays d’origine des migrants, à concilier aide et coercition. Cette volonté de légitimer les politiques d’expulsion par des mesures d’accompagnement, économiques et/ou humanitaires, est essentielle pour comprendre l’accent mis sur les dispositifs d’aide au « retour volontaire », destinés à atténuer la dimension coercitive des expulsions. Il s’agit de rendre ces pratiques controversées compatibles avec les valeurs humanistes dont se prévaut le projet européen. C’est dans cette perspective que s’est inscrite l’expérimentation au Mali à partir de 2009 d’une politique d’assistance aux expulsés, avec l’installation à Bamako du Centre d’information et de gestion des migrations (Cigem). L’institutionnalisation d’une assistance post-expulsion a essentiellement reposé sur le financement d’associations d’expulsés locales, déjà engagées sur le terrain dans des actions d’hébergement et d’aide aux récents arrivés. Le formatage et la mise en conformité des activités de ces associations avec les buts poursuivis par l’Union européenne illustrent le processus d’ancrage de l’Europe dans les pays d’origine sur les questions migratoires.

Une partie des associations créées par les expulsés en Afrique sont ainsi acculées à n’être que des maillons dans la longue chaîne procédurale de l’expulsion (accueil, aide au retour, etc.).

L’accompagnement humanitaire s’est également concrétisé entre 2009 et 2011 par la mise en œuvre d’un programme sur « l’accès aux soins en santé mentale des migrants en situation de retour forcé », porté par l’ONG Médecins du Monde, l’Association malienne des expulsés (AME), l’Association des refoulés d’Afrique centrale au Mali (Aracem) et cofinancé par le Programme des Nations unies pour le développement (Pnud). Ce programme a permis d’inventorier les conséquences médicales et psychologiques de l’expulsion : ruptures de soins, mauvais traitements liés à l’expulsion, traumas psychiques. L’intérêt pour la santé des expulsés, en dépit du caractère ponctuel des programmes de suivi, s’inscrit dans un mouvement plus ancien de prise en charge des victimes de guerre et des réfugiés par la médecine humanitaire, et témoigne d’un investissement progressif, quoique modeste, des ONG européennes dans la séquence post-expulsion.

Les expulsés face à leurs États d’origine

La destitution sociale, la violence et la mort auxquels les expulsés font parfois face montrent la difficulté voire l’impossibilité de certains retours [14]. La situation est souvent critique pour les déboutés du droit d’asile. Le simple dépôt une demande d’asile à l’étranger est en soi une source de suspicion et peut être considéré comme un acte de trahison par les autorités du pays d’origine. En République démocratique du Congo, au Sri Lanka ou en Érythrée, le harcèlement que subissent les expulsés dès leur arrivée à l’aéroport s’est traduit par des actes de torture et/ou des mesures d’emprisonnement. Il en va par conséquent de la responsabilité des États qui expulsent d’appliquer le principe de non-refoulement des demandeurs d’asile, mais aussi d’évaluer les risques de représailles auxquels sont confrontés les déboutés du droit d’asile à leur retour. Si un moratoire sur les expulsions est en général adopté pour les pays en guerre (le Mali en 2012, la Syrie aujourd’hui), la prise en compte des risques que présente pour l’expulsé le retour au pays fait l’objet d’une appréciation souvent aléatoire. Dans ce contexte, la mise en place de mesures de suivi pourrait contribuer à une meilleure vigilance sur les questions de violation des droits de l’homme après l’expulsion.

Faire l’inventaire de ces risques suppose aussi d’interroger le positionnement des États face à leur émigration. Un processus de criminalisation de l’émigration irrégulière, observable au Cameroun, en Tunisie, au Maroc, en Algérie, au Sénégal, dans les Balkans, au Pakistan est emblématique des pressions exercées par l’Europe dans le cadre des accords de gestion concertée des flux migratoires, qui, par le renforcement des mesures de coopération policière, délèguent une part croissante de la responsabilité du contrôle des frontières aux pays d’origine des migrants. Les expulsions d’étrangers en situation irrégulière constituent par conséquent de nouveaux enjeux des relations interétatiques. Elles sont une composante des négociations politiques autour d’un certain nombre d’accords bilatéraux en matière d’aide au développement, qui incluent des clauses dites de « réadmission » permettant de faciliter la délivrance des laissez-passer consulaires nécessaires à une procédure d’expulsion depuis l’Europe. Outre les risques individuels auxquels les expulsés font face à leur arrivée [15], les expulsions apparaissent ainsi comme un facteur de recomposition des espaces politiques et des rapports interétatiques.

Du droit des expulsés

Le durcissement des politiques migratoires au niveau européen a donné une actualité vive à la question des droits des migrants en Europe, mais aussi dans leurs parcours migratoires et/ou après leur expulsion. C’est dans ce contexte que la Cimade a mis en place au Maghreb et en Afrique de l’Ouest en 2009 le projet « Loujna-Tounkaranké », destiné à améliorer la prise en compte du droit des migrants mais aussi à agir plus spécifiquement sur les recours juridiques intentés par les expulsés. Ce projet, qui s’appuie sur des partenariats avec des associations de migrants au niveau local, donne un contenu et une légitimité aux revendications des expulsés. Mais les procédures juridiques pour le versement de salaires impayés, des cotisations sociales, pour la récupération de biens ou le retour en immigration, s’avèrent difficiles à mettre en œuvre. Si le projet de la Cimade sur les droits des migrants en Afrique du Nord et de l’Ouest a pour horizon la politique migratoire européenne, il soulève en réalité une question globale : comment et quels droits mobiliser lorsqu’un individu a été expulsé ?

C’est ce projet ambitieux de reconnaissance des droits de l’expulsé que nourrit la déclaration adoptée dans le cadre du « Projet sur les droits humains post-expulsion » au Boston College. Aux États-Unis, les expulsions ont été un outil puissant dans le processus de centralisation de l’exercice du pouvoir politique par le renforcement et la structuration progressive de l’administration fédérale [16]. L’impossible accès à la citoyenneté constitue en outre la condition majeure des étrangers illégaux dans l’histoire des États-Unis : l’instauration de quotas ainsi que la sélection des immigrants selon qu’ils contribuent positivement ou négativement aux desseins de la nation, ont sans doute eu un impact général sur les questions d’immigration dans le monde [17]. La Déclaration sur les droits des personnes expulsées (p. 34 dans ce numéro de Plein droit) vise à ouvrir des possibilités de recours juridiques aux expulsés. Il s’agit ainsi de constituer, à l’instar de la convention sur le statut de réfugié de 1951, une catégorie juridique susceptible de donner à l’expulsé des droits et des possibilités de recours en dehors du territoire où s’applique la législation qui sous-tend l’expulsion.