Penser l’immigration autrement

Liberté de circulation : un droit, quelles politiques ?

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« Rien peut-être ne rend plus sensible le formidable recul qu’a subi le monde depuis la Première Guerre mondiale que les restrictions apportées à la liberté de mouvement des hommes et, de façon gé­nérale à leurs droits (...) Il n’y avait pas de permis, pas de visas, pas de mesures tracassières ; ces mêmes frontières, qui, avec leurs douaniers, leur police, leurs postes de gendarmerie, sont transfor­mées en un système d’obstacles, ne représentaient rien que des lignes symboliques qu’on traversait avec autant d’insouciance que le méridien de Greenwich [1] ».

Cette vision d’un « âge d’or » où chacun circulait librement, décrit par Stefan Zweig dans ses souvenirs, ne doit pas être idéalisée : les conditions d’existence des immigrés étaient en effet marquées par une grande précarité, du fait de l’absence de protection dans les rapports avec les employeurs, de xénophobie et de discriminations de toutes sortes.

Reste que, au tournant du XXe siècle, les contrôles migratoires ne pesaient pas comme aujourd’hui sur ceux qui cherchaient à fuir leur pays. Le « système d’obstacles » qui, au cours des années 1930, piégea de nombreux exilés, a aujourd’hui atteint un haut degré de raffinement technologique et de cruauté. Les guérites, les hommes en armes, les barbelés, les visas et autres papiers d’identité n’ont pas disparu et sont maintenant doublés de dispo­sitifs électroniques, de données biométriques, de techniques de fi­chage et de contrôles à distance. Ces funestes évolutions font que le « droit à quitter son propre pays » reconnu par la Déclaration uni­verselle des droits de l’homme de 1948 comme une leçon à tirer de l’« ère des catastrophes » est remis en cause sous la pression des pays du Nord. Les exilés sont refoulés, certains sont internés dans des camps, d’autres disparaissent avant même d’avoir pu atteindre les rivages des pays qui les rejettent en tant qu’« indésirables ».

Les chercheurs et militants qui ont contribué à ce volume mon­trent comment la politique dite de « fermeture des frontières » s’est muée, au cours des années 1990, en véritable « guerre aux migrants » sacrifiant les principes même du « vivre ensemble » de la communauté humaine. Les coûts humains, sociaux et écono­miques d’une « gestion des migrations » qui s’attaque aux droits et aux intérêts des migrants et des pays du Sud sont maintenant bien connus. Ces constats de plus en plus partagés ont d’ailleurs contri­bué à ce que la critique de la fermeture des frontières s’étende et s’approfondisse. Les rares groupes militants qui, au milieu des an­nées 1990 [2], proposaient un changement de paradigme fondé sur le droit des individus à circuler sont maintenant rejoints sur ces lignes par de nombreux experts et organismes internationaux. Aujourd’hui, l’appel à « lever les barrières [3] » n’est plus l’apanage de la critique radicale. Une réflexion se met en place sur les réformes à entreprendre pour y parvenir.

Cette réflexion ne défend pas le retour au « monde d’hier », dans lequel la circulation était permise sans être accompagnée d’un droit à l’installation, favorisant ainsi l’exploitation économique des migrants. Elle écarte également pour les mêmes raisons de nouvelles formes contraintes de mobilité (comme les migrations « circulaires », prônées dans le cadre de la gestion « concertée » des flux migratoires). Liberté de circulation, liberté d’installation et égalité des droits forment un triptyque hors duquel les politiques d’immigration ne peuvent qu’engendrer discriminations et affai­blissement des droits fondamentaux.

Ces propositions ne se contentent pas non plus de renouveler les vains appels à élever le niveau des économies des pays d’émigra­tion pour tarir les volontés migratoires. L’idée que le développe­ment économique des pays d’origine constituerait une alternative aux migrations qu’il s’agirait de contenir est en effet devenue lar­gement obsolète. D’une part, parce que le développement actuel - caractérisé par le bouleversement des économies tradition­nelles, la multiplication de puissants réseaux technologiques et sociaux de communication et l’épuisement des ressources de la biosphère -, loin de les tarir, ne fait qu’encourager les volontés migratoires. D’autre part, parce qu’en retour, les migrations elles-mêmes nourrissent ces dynamiques de développement vers une économie de plus en plus mondialisée.

Les analyses présentées dans ce volume entendent d’abord rap­peler quelques évidences sur le caractère naturel des migrations et leurs apports, tant pour les populations des pays d’accueil que d’origine.

Mais surtout, elles invitent à penser plus globalement l’évolution des politiques migratoires comme un « symptôme » de la dé­faillance des modes actuels d’organisation des sociétés humaines. Dans le contexte d’une mondialisation libérale censée s’autorégu­ler mais qui, de fait, externalise ses coûts sur des populations assi­gnées à résidence et privées de droits fondamentaux, la liberté de circulation dans l’égalité des droits apparaît ainsi comme la seule façon équitable de permettre à toute personne d’échapper aux dé­terminismes de son lieu de naissance. C’est aussi le seul levier qui oblige à dépasser les égoïsmes nationaux afin que les inégalités de « développement », le pillage des richesses et les déséquilibres environnementaux soient véritablement pris en compte.

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Ce recueil rassemble, autour des contributions de plusieurs inter­venants à une journée d’étude organisée par le Gisti en novembre 2009 « La liberté de circulation : un droit, quelles politiques ? », quelques textes qui ont jalonné la réflexion du Gisti sur la liberté de circulation depuis le milieu des années 90. Longtemps « inau­dibles », ces constats et ces analyses se veulent un outil pour contrer les politiques actuelles d’emmurement du monde et les tentatives d’assignation à résidence des populations du Sud.

I. Le bilan funeste de la fermeture des frontières

Au commencement du monde, alors que tout était commun à tous,
chacun pouvait, à son gré, voyager et se rendre dans un pays quelconque.

Vitoria, de indis, 1542

Dès l’origine, la doctrine du droit international s’est interrogée sur la condition de l’étranger et sur l’articulation entre souve­raineté de l’État et liberté de circulation. Si, au bout du compte, la liberté de circulation n’est toujours pas garantie en tant que telle par le droit international, les entraves qui y sont mises au­jourd’hui remettent gravement en cause, au point de les vider de leur contenu, nombre de libertés et droits fondamentaux pourtant reconnus par la communauté internationale, par exemple le droit de chercher asile pour échapper à la persécution, le droit de ne pas être arbitrairement détenu ou le droit de ne pas subir des trai­tements « inhumains ou dégradants ».

Toutes ces entraves se traduisent en termes de coûts, au niveau individuel et collectif, aussi bien pour les sociétés d’arrivée que pour celles de départ : coût en vies humaines, atteintes aux liber­tés, déstabilisations sociétales, coûts économiques sont inextri­cablement mêlés.

Des droits fondamentaux sacrifiés

Danièle Lochak Gisti, professeure de droit à l’université Paris Ouest-Nanterre La Défense

Si on analyse l’impact sur les droits fondamentaux des politiques d’immigration des États occidentaux, et plus particulièrement de la politique européenne d’im­migration et d’asile, fondées sur la fermeture des frontières, on constate qu’elles produisent des effets à trois niveaux. Elles ont d’abord des conséquences sur la situation des étrangers installés régulièrement sur le territoire des États dits « d’accueil » ou qui ont vocation à s’y installer en entravant l’exercice normal d’un certain nombre de droits fondamentaux. On pense notamment aux obstacles mis à l’immigration de famille sous couvert d’intégration, à la politique restric­tive de reconnaissance de la qualité de réfugié ou encore à la précarisation des bénéficiaires de l’immigration « choisie ». Elles ont aussi des répercussions sur la situation des migrants qui, notamment par l’effet de ces législations et de ces pratiques restrictives, se maintiennent ou sont maintenus en situation irrégu­lière, les régularisations ne se faisant qu’au compte-gouttes, « pour des motifs humanitaires ou économiques », selon la formule du Pacte européen pour l’im­migration et l’asile. La plupart des droits sociaux sont refusés aux sans-papiers et ils ne sont pas toujours en mesure d’exercer les droits qui leur sont théorique­ment reconnus, soit en raison des pratiques des services auxquels ils ont affaire, soit par crainte d’être dénoncés. Car la traque policière sous toutes ses formes - contrôles d’identité, visites domiciliaires, fichage, usage de la force, etc. - fait partie du lot quotidien des étrangers et prioritairement des sans-papiers. À quoi s’ajoutent les renvois forcés, de plus en plus à haut risque (accords de réadmis­sion, vols conjoints...), l’enfermement pour des périodes de plus en plus longues, les mauvais traitements qui inévitablement les accompagnent. Il faudrait aussi, pour être complet, évoquer les dérives plus générales engendrées par la politique de fermeture des frontières comme l’accoutumance à la répression, la dégrada­tion de l’esprit public, l’encouragement à la délation... - autrement dit la remise en cause d’un certain nombre de principes de l’État de droit et de la démocratie. Ces politiques ont enfin un impact sur le sort de tous ceux - migrants écono­miques et réfugiés confondus, si tant est qu’on puisse encore les distinguer - qu’elles visent à empêcher d’atteindre les frontières de l’Europe.

On se focalisera ici prioritairement sur le sort de ces derniers et sur les mesures qui visent à les maintenir à distance des frontières de l’Europe (ou des États Unis, ou de l’Australie...) par lesquelles se concrétise le plus directement la dénégation de la liberté de circulation transfrontières. Certes, la politique de fermeture des frontières forme un tout, et on ne peut pas dissocier ces entraves à la liberté de circulation du sort des sans-papiers non plus que du sort des immigrés installés légalement dans un pays d’accueil. Mais les analyses juridiques ne manquent pas sur la légalité des restrictions apportées aux droits fondamentaux des étrangers dans les pays d’accueil par les législations internes des États : les juridictions internes, les juges constitutionnels, la Cour européenne des droits de l’homme ont eu à de multiples reprises l’occasion de statuer sur la question de la consti­tutionnalité et de la conformité aux conventions internationales des mesures adoptées par les États. Et même si on peut contester les solutions auxquelles aboutit la mise en balance des droits fondamentaux avec les impératifs étatiques, qu’il s’agisse du droit au respect de la vie privée et familiale ou du droit de ne pas être arbitrairement détenu, les questions ne sont pas escamotées. L’analyse est moins avancée, en revanche, nous semble-t-il, s’agissant de la liberté de circula­tion transfrontières, de son existence même, de sa valeur, des limites qui peuvent lui être apportées au regard du droit international.

Nous entendons montrer ici que si la liberté de circulation transfrontières n’est pas garantie en tant que telle par le droit international conventionnel ou cou­tumier, les entraves qui lui sont apportées aujourd’hui n’en sont pas moins contraires à des principes généraux ou à des règles précises du droit internatio­nal, notamment parce qu’elles aboutissent à la violation de droits qui, eux, sont bel et bien garantis en tant que tels. Car les barrières qu’on dresse devant les mi­grants ne menacent pas seulement la liberté de circulation mais aussi d’autres droits et libertés dont la liberté de circulation est la condition d’exercice, à com­mencer par le droit de chercher asile pour échapper à la persécution, la liberté individuelle qui implique le droit de ne pas être arbitrairement détenu ou encore le droit à la vie [4].

Droit des individus, droits des états ?

D’un point de vue historique, on relève un paradoxe : la liberté de circulation n’a été appréhendée comme un droit subjectif appartenant à chaque individu qu’à l’époque moderne, à partir du xvie et du xviie siècles, au moment même où la constitution d’États jaloux de leur souveraineté était inéluctablement amenée à en restreindre la portée. Car la souveraineté de l’État entre directement en conflit avec la liberté de circulation, et c’est précisément sur l’articulation entre l’une et l’autre que la doctrine du droit international s’est très tôt interrogée. « La mi­gration est, et a toujours été, un formidable laboratoire de l’évolution du droit in­ternational général. Depuis les origines de cette discipline juridique, la condition de l’étranger a constitué un aiguillon du droit international. Elle est longtemps demeurée son thème de prédilection [5] ».

S’il vaut la peine de rappeler la façon dont les auteurs ont pensé la liberté de cir­culation dans le passé, c’est parce qu’on y trouve énoncées des problématiques dont certaines paraissent encore d’une brûlante actualité. La doctrine du droit international a toujours été tiraillée entre deux conceptions opposées : l’une, hé­ritière de Vitoria et Grotius, faisant prévaloir la liberté de communication sur les prérogatives des États ; l’autre, représentée notamment par Vattel, proclamant au contraire le droit des États souverains de défendre l’entrée de leur territoire aux étrangers en fonction de leurs intérêts propres.

Vitoria, surtout connu pour ses écrits sur les droits des Indiens face au coloni­sateur espagnol, consacre dans son ouvrage célèbre, De Indis (1542) [6], un cha­pitre au « droit naturel de société et de communication ». Ce principe général, qui inclut la liberté des mers et du commerce, lui permet, certes, de fonder le droit des Espagnols d’aller et de vivre aux « Indes », sur les territoires qu’ils ont découverts, droit que d’autres fondaient sur le pouvoir universel de l’empereur et du pape, et cela sans que les « barbares » puissent les en empêcher dès lors qu’ils ne leur portent pas préjudice. Mais il en tire cependant des conséquences beaucoup plus générales. Il part du constat que, « au commencement du monde, alors que tout était commun à tous, chacun pouvait à son gré voyager et se rendre dans un pays quelconque ». Et l’on ne voit pas, dit-il, « que cette faculté ait été enlevée aux hommes par la division des biens : car jamais il n’a été dans l’in­tention des nations de supprimer par cette division les rapports réciproques des hommes ». La libre circulation des hommes, qui découle de « ce que la raison naturelle a établi entre tous les peuples », lesquels tiennent tous pour sacré le devoir d’hospitalité, s’impose donc à tous. Par conséquent, un État ne peut pas, en principe, défendre aux étrangers l’accès de son territoire, car sa souveraineté sur celui-ci n’est pas absolue : elle est restreinte par le droit général de société et de communication, qui est un droit naturel. Vitoria reconnaît toutefois que ce droit n’est pas illimité, que la liberté de circuler n’est pas inconditionnelle, qu’elle ne doit causer « aucune injustice ni aucun préjudice au pays hôte » et qu’un État peut interdire aux étrangers son accès pour un motif raisonnable. La libre circulation n’en reste pas moins une règle universelle.

On retrouve chez Grotius, au siècle suivant [7], quoique déjà atténuée, l’idée qu’il existe un droit général de communication : Grotius estime que les États doivent reconnaître aux étrangers le droit de passage et de séjour - ainsi que le droit d’éta­blissement si ces personnes ont été chassées de leur patrie. Le principe du libre accès pacifique des étrangers s’applique non seulement aux choses communes comme la mer mais aussi aux terres susceptibles d’appropriation, « pourvu qu’il s’effectue sans armes et ne soit point à charge au peuple qui le permet ». Du droit de libre passage il fait par la suite découler un droit au séjour... temporaire : « On doit aussi permettre à ceux qui transportent leurs marchandises ou qui passent de séjourner quelque temps soit pour leur santé, soit pour quelque autre juste sujet ; car ce séjour est compris au nombre des usages innocents » [8]. On trouve aussi chez Grotius des considérations très modernes sur l’asile : il érige en obli­gation pour l’État d’accueil d’accorder protection sur son territoire aux étrangers chassés de leur pays et qui sont « les victimes d’une haine imméritée », par op­position à ceux qui ont commis quelque chose de nuisible à la société.

Avec Vattel [9], la perspective change car c’est la souveraineté qui l’emporte dé­sormais : d’après lui, chaque État souverain a le droit de « défendre l’entrée de son territoire, soit en général à tout étranger, soit en certains cas ou à certaines personnes, selon qu’il le trouve convenable au bien de l’État ». L’État doit toutefois respecter les préceptes du droit naturel : « il ne peut sans des raisons particu­lières et importantes refuser ni le passage, ni même le séjour, aux étrangers qui le demandent pour de justes causes. Car le passage ou le séjour étant, en ce cas, d’une utilité innocente, la Loi Naturelle ne lui donne point le droit de le refuser ». Reste qu’en cas de conflit entre le droit souverain de l’État et le « droit naturel de l’étranger » c’est le premier qui prévaut, de sorte que le droit d’entrer n’est qu’un droit imparfait. Le passage suivant mérite d’être cité assez longuement, car il exprime très exactement la contradiction qui résulte, aujourd’hui encore, du fait que le droit inconditionnel de quitter un pays ne trouve pas sa contrepartie dans le droit d’entrer dans un autre pays, contradiction sur laquelle on reviendra plus loin :

« Un homme, pour être exilé ou banni, ne perd point sa qualité d’homme, ni par conséquent le droit d’habiter quelque part sur la terre. Il tient ce droit de la Nature ou plutôt de son Auteur, qui a destiné la terre aux hommes pour leurs habitations [...]. Mais si ce droit est nécessaire et parfait dans sa généralité, il faut bien observer qu’il n’est qu’imparfait à l’égard de chaque pays en particulier. Car, d’un autre côté, toute Nation est en droit de refuser à un étranger l’entrée de son pays, lorsqu’il ne pourrait y entrer sans la mettre dans un danger évident ou sans lui porter un notable préjudice [...] En vertu de sa Liberté naturelle, c’et à la Nation de juger si elle est ou si elle n’est pas dans le cas de recevoir cet étranger. Il ne peut donc s’établir de plein droit et comme il lui plaira dans le lieu qu’il aura choisi [...] ; et si on [le] lui refuse, c’est à lui de se soumettre [10]. »

Vattel réserve aussi l’exception fondée sur le droit de nécessité : dans l’hypothèse où des étrangers se présentent à la frontière poussés par la tempête ou s’ils n’ont aucun autre moyen de se soustraire à un péril imminent, ils peuvent forcer le passage qu’on leur refuse injustement. Cette remarque trouve elle aussi une ré­sonance particulière dans le contexte actuel, puisque ce sont des raisons souvent vitales qui poussent les exilés à franchir clandestinement les frontières [11].

La doctrine du droit international est restée par la suite partagée entre ces deux écoles. La doctrine de Vattel, interprétée de façon simplificatrice, sans tenir compte de ses nuances, a été suivie par un grand nombre d’auteurs. Elle a tou­tefois suscité, à la fin du xixe siècle, la réaction d’une nouvelle doctrine qui renoue avec les thèses de Vitoria et affirme l’existence d’un « droit de communication » qui trouve son fondement dans l’interdépendance et la solidarité des États, même s’il doit être concilié avec leur sécurité.

Cette nouvelle doctrine s’exprime notamment au sein de l’Institut de droit in­ternational, instance non gouvernementale où s’élabore la doctrine du droit in­ternational. La tonalité, à la fin du xixe, est nettement en faveur de la liberté de circulation. En 1888, l’Institut adopte un rapport qui rappelle que « tout État fait partie de la communauté des nations, dont l’ensemble forme l’humanité » et que, « comme tel, il ne lui est pas permis de s’isoler ni d’isoler son territoire de tout contact avec le reste du monde » car alors « il se mettrait lui-même hors la loi et hors la communauté des nations ». Trois ans plus tard, il se prononce à une forte majorité en faveur du principe selon lequel la matière de l’admission des étrangers n’est pas laissée à la compétence exclusive de l’État mais appartient au droit international. En 1892, l’Institut adopte un projet de règlement dans lequel on peut notamment lire, à propos de l’admission des étrangers :

« L’entrée libre des étrangers sur le territoire d’un État civilisé ne peut être prohibée d’une manière générale et permanente qu’à raison de l’intérêt public et de motifs extrêmement graves, par exemple à raison d’une différence fondamentale de mœurs ou de civilisation [sic] ou à raison d’une organisation ou accumulation dangereuse d’étrangers qui se présenteraient en masse.

La protection du travail national n’est pas à elle seule un motif de non admission.

L’État conserve le droit de restreindre ou de prohiber temporairement l’entrée d’étrangers en temps de guerre, de troubles intérieurs ou d’épidémie. [...] L’entrée ou le séjour des étrangers ne peuvent être su­bordonnés à la perception de taxes excessives [...]. L’entrée du territoire peut être interdite à tout individu étranger en état de vagabondage ou de mendicité, ou atteint d’une maladie de nature à compromettre la santé publique, ou fortement suspect d’infractions graves commises à l’étranger contre la vie, la santé des personnes ou contre la propriété ou la foi publique, ainsi qu’aux étrangers condamnés à raison desdites infractions ».

On trouve encore, dans un projet de convention sur l’émigration élaboré par l’Ins­titut en 1897, un article stipulant que « Les États contractants reconnaissent la liberté d’émigrer et d’immigrer aux individus isolés ou en masse sans distinction de nationalité. Cette liberté ne pourra être restreinte que par décision dûment pu­bliée des gouvernements et dans les limites rigoureuses des nécessités d’ordre social et politique ».

Il ne s’agit là, il faut y insister, que de propositions formulées par une organisation non gouvernementale et qui n’ont jamais été entérinées par les États. Notons aussi que si la tonalité générale est favorable à la liberté de circulation, les préro­gatives reconnues aux États sont loin d’être négligeables, car la liste des motifs pour lesquels ils peuvent faire obstacle à la liberté de circulation et qu’ils appré­cient souverainement est longue.

Quelle souveraineté étatique ?

Si l’on se tourne à présent vers le droit positif, on constate que la souveraineté des États est incontestablement première et la liberté de circulation des individus seconde. Ce qui ne veut pas dire que tout soit permis aux États. En 1931, un au­teur [12] rendait compte de l’état du droit international dans les termes suivants : la règle générale, c’est que la liberté des États n’est pas arbitraire mais doit rester dans les limites des nécessités d’ordre social et politique. Les motifs qui justifient la non admission d’un étranger peuvent être subjectifs ou objectifs : ils peuvent se trouver dans la personne de l’étranger qui, par son dénuement, sa maladie, sa qualité de criminel, son activité politique ou toute autre cause constitue un danger pour l’État ou ses ressortissants ; ils peuvent aussi se trouver dans une situation anormale de l’État lui-même : épidémie, troubles intérieurs ou crise so­ciale. Il convient aussi de faire une distinction entre les personnes qui se rendent à l’étranger pour y faire un séjour passager et les individus qui ont l’intention d’y transférer leur domicile : car aucun État ne peut tolérer que des étrangers s’éta­blissent sur son territoire au détriment de ses propres ressortissants. On relève que cette dernière remarque prend le contrepied du principe posé par l’Institut du droit international en 1892 selon lequel la protection du travail national ne devrait pas constituer un motif de non admission.

Georges Scelle, dans son Précis de Droit des Gens, estimait de son côté qu’il fallait introduire une distinction nette entre la réglementation de l’émigration et celle de l’immigration. « Le principe de liberté s’impose d’une façon plus absolue au premier cas qu’au second, écrivait-il, car l’interdiction de quitter le sol national sans autorisation est une nouvelle forme de servage ». En matière d’immigration, en revanche, on peut comprendre « que les gouvernements se soient montrés soucieux de garder ici une large compétence discrétionnaire » pour tenir compte de considérations d’intérêt étatique en matière sanitaire, en matière de sécurité ou en matière économique, voire en matière morale [13].

S’il n’existe pas de droit subjectif à la libre circulation opposable aux États, tout dé­pend donc, en pratique, de la façon dont ceux-ci utilisent leurs prérogatives souve­raines : ils peuvent soit assouplir soit au contraire restreindre les conditions d’en­trée sur leur territoire. La pratique des États a beaucoup varié selon les époques, en fonction de plusieurs paramètres. Les périodes de crise - politique ou écono­mique - à l’intérieur de l’État de destination, a fortiori les crises internationales et les périodes de guerre jouent au détriment de la liberté de circulation transfron­tières. Inversement, celle-ci est mieux assurée dans les périodes de calme et de prospérité et lorsque les États peuvent trouver avantage à la liberté des échanges. On ne peut donc pas déceler à cet égard d’évolution linéaire en faveur des droits des individus à l’échelle des deux derniers siècles. Si le passeport international tend à être un peu plus systématiquement exigé par les législations nationales au cours du xixe siècle, la plupart des pays, dans le dernier tiers du xixe, ne font pas un usage systématique de ces moyens légaux. La pratique se libéralise, et le visa n’est pas exigé. En revanche, on voit se multiplier des politiques spécifiques visant à faire obstacle à l’entrée des étrangers « indésirables », notamment par le biais d’un examen policier à l’entrée sur le territoire. En fonction des circonstances, on se base sur la richesse des voyageurs appréciée en fonction de la classe dans la­quelle ils voyagent, on multiplie les motifs de refus d’accès au territoire : maladie, insuffisance de moyens d’existence, dangerosité présumée du demandeur..., on exige des taxes dissuasives, on établit des contingents par nationalité.

Mais si, à la veille de la Première Guerre mondiale, la formalité du passeport a dans les faits presque entièrement disparu en Europe sauf en Russie, en Turquie et en Roumanie, dans l’immédiat après-guerre passeport et visa redeviennent la règle, sauf exceptions conventionnelles. Les tentatives au niveau international en vue d’assouplir ce régime se trouvent entravées par la volonté des États-Unis de garder la maîtrise de leur politique d’immigration, par les problèmes particuliers posés par le régime bolchevique, enfin par la montée des régimes totalitaires.

Les transformations qui affectent la société internationale au lendemain de la Seconde Guerre mondiale ne débouchent pas pour autant sur l’affirmation d’un principe de liberté de circulation et d’établissement d’un État à l’autre. Et cela en dépit de la proclamation du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes qui modifiait la façon de penser la souveraineté, et en dépit de la proclamation universelle des droits de l’homme placés sous la protection de la communauté in­ternationale. Comme le relève Monique Chemillier-Gendreau [14], le paradoxe n’est qu’apparent, dans la mesure où les pays nouvellement indépendants sont jaloux de leur souveraineté et ne souhaitent pas y renoncer en se liant par un principe général de liberté d’accès. Si l’on n’a pu éviter, dans les discussions sur le péri­mètre des droits de l’homme, d’évoquer la liberté d’aller et de venir entre États, on ne l’a donc finalement reconnue qu’à moitié : le droit international des droits de l’homme a consacré la liberté de circulation des nationaux et limité les préro­gatives des États vis-à-vis de leurs ressortissants mais n’a pas consacré celle des étrangers vis-à-vis desquels le principe de souveraineté continue à l’emporter.

Au regard des conventions relatives aux droits de l’homme, en effet, aucun État n’est tenu d’accepter l’entrée et la présence sur son territoire d’un individu qui n’est pas son national. Les textes ne reconnaissent de droits qu’aux nationaux :

« Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays » (Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, art. 13-2).

« Nul ne peut être arbitrairement privé du droit d’entrer dans son propre pays » (Pacte international sur les droits civils et politiques, art. 12-4) [15].

« Nul ne peut être privé du droit d’entrer sur le territoire de l’État dont il est le ressortissant » (Protocole n° 4 à la CEDH, art. 3-2).

La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a rappelé à plusieurs re­prises que ni la Convention ni le Protocole n° 4 ne garantissait en soi le droit pour un étranger d’entrer ou de résider dans un pays déterminé. Chaque arrêt pose comme prémisse la souveraineté de l’État, indiquant que « les États contractants ont le droit indéniable de contrôler souverainement l’entrée et le séjour des étran­gers sur leur territoire ». Ce principe « bien établi » est présenté comme une norme supérieure aux droits de l’homme dont la protection est demandée, même si ceux-ci viennent limiter le pouvoir discrétionnaire des États : on peut se repor­ter ici à la jurisprudence fournie et bien connue relative à l’article 8, d’une part, qui protège la vie privée et familiale et à l’article 3, d’autre part, qui, prohibant la torture et les traitements inhumains et dégradants, interdit aux États de renvoyer un étranger vers un pays où il risquerait d’être victime de tels traitements.

La souveraineté des États joue même lorsqu’est en cause le droit d’asile. La Dé­claration universelle de 1948 proclame que « devant la persécution toute per­sonne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l’asile en d’autres pays » (art. 14). Mais elle ne reconnaît pas un véritable droit à l’asile puisque chaque État reste maître de décider souverainement s’il entend ou non accepter sur son ter­ritoire l’étranger qui réclame protection, sous réserve de ne pas le renvoyer vers son pays d’origine. La Convention de Genève n’oblige pas elle non plus les États à accueillir les réfugiés sur leur territoire, se bornant à énoncer un principe de non-refoulement qui interdit de les renvoyer vers leur pays d’origine.

Le droit positif semble en somme refléter la thèse que Georges Scelle soutenait, en substance, en 1934 : seulle droit à l’émigration trouverait sa placeaucœurdes droits de l’homme en tant qu’attribut essentiel de la liberté individuelle et expres­sion d’un droit d’autodétermination personnelle, le droit international des droits de l’homme s’abstenant en revanche de prendre position sur le droit à l’immigration [16].

Respecter les droits de l’homme

Le pouvoir discrétionnaire des États de contrôler leurs frontières n’est toutefois pas illimité. Pour contester ce pouvoir discrétionnaire, certains s’appuient sur une sorte de déduction logique et sur l’idée que le droit de quitter un pays sup­pose nécessairement de pouvoir entrer dans un autre : si chacun est incondition­nellement libre de quitter son pays, cette liberté est vouée à rester lettre morte si aucun pays n’accepte d’accueillir celui qui prétend user de cette liberté. Mais ce raisonnement logique ne saurait prévaloir sur la lettre des textes : ce n’est pas par hasard mais délibérément que les rédacteurs de la Déclaration universelle des droits de l’homme ont adopté une formulation asymétrique, reprise ensuite par le Pacte international des droits civils et politiques (PIDCP) et la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). Il faut en prendre acte, même si cette dissymétrie aboutit à placer le migrant dans une impasse et même s’il est permis de considérer ce « dilemme tant humain que normatif » comme « le plus impor­tant défi que doit relever le droit des migrations [17] ».

En sens inverse, on ne saurait pour autant interpréter le silence des traités re­latifs aux droits de l’homme sur la question de l’entrée et du séjour des étran­gers comme le signe que, contrairement à l’émigration, l’immigration appartient au seul domaine réservé de l’État. Car les prérogatives souveraines des États trouvent leur limite, en matière d’immigration comme dans d’autres domaines relevant de la souveraineté, dans les principes et les règles du droit international parmi lesquels figure la reconnaissance des droits fondamentaux sur une base universelle, incluant donc les étrangers comme les nationaux.

Par conséquent, si aucun texte international n’oblige explicitement les États à laisser entrer et résider sur leur territoire quiconque n’est pas leur ressortissant, les restrictions apportées à la liberté de circulation transfrontières ne doivent pas aboutir à priver d’effet ces droits fondamentaux, sauf à violer les principes du droit international.

Il faut revenir ici au changement essentiel intervenu depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. La Charte des Nations Unies a posé comme objectif de fa­voriser « le respect universel et effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous » et les États se sont engagés en y adhérant « à agir tant conjointement que séparément en coopération avec l’Organisation » en vue d’atteindre ce but. Et le principe qui ressort des textes, c’est que la jouissance des droits de l’homme, puisqu’ils sont universels, doit être reconnue à l’étranger comme au national : la summa divisio traditionnelle entre le national et l’étranger cède devant la reconnaissance des droits de tout être humain, et la souveraineté des États trouve sa limite dans l’obligation de respecter ces droits. Dans son ob­servation générale n° 15 sur la situation des étrangers au regard du Pacte, le Comité des droits de l’homme rappelle :

« 7. Les étrangers ont ainsi un droit inhérent à la vie qui est juridique­ment protégé, et ne peuvent être privés arbitrairement de la vie. Ils ne doivent pas être soumis à la torture, ni à des traitements ou peines inhumains ou dégradants ; ils ne peuvent pas non plus être réduits en esclavage ou en servitude. Les étrangers ont droit sans réserve à la liberté et à la sécurité de la personne. S’ils sont légalement privés de leur liberté, ils doivent être traités avec humanité et avec le respect de la dignité inhérente à leur personne. Un étranger ne peut être détenu pour inexécution d’une obligation contractuelle. Les étrangers ont droit à la liberté de mouvement et au libre choix de leur lieu de résidence ; ils sont libres de quitter le pays. Ils jouissent de l’égalité devant les tri­bunaux, et ont droit à ce que leur cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal compétent, indépendant et impartial établi par la loi, et qui décidera du bien-fondé de toute accusation en matière pénale et des contestations portant sur leurs droits et obliga­tions de caractère civil. Les étrangers [...] ne peuvent être soumis à au­cune immixtion arbitraire ou illégale dans leur vie privée, leur famille, leur résidence ni leur correspondance [...]. Ces droits des étrangers ne peuvent faire l’objet que des limitations qui peuvent être légalement im­posées conformément au Pacte. »

Les restrictions à la libre circulation résultant de l’exercice par l’État de ses pré­rogatives souveraines doivent donc se concilier avec le respect des droits fonda­mentaux. Le Comité des droits de l’homme, toujours dans l’observation n° 15, tout en rappelant que « le Pacte ne reconnaît pas aux étrangers le droit d’entrer sur le territoire d’un État partie ou d’y séjourner. En principe, il appartient à l’État de décider qui il admet sur son territoire », ajoute : « Toutefois, dans certaines situations, un étranger peut bénéficier de la protection du Pacte même en ce qui concerne l’entrée ou le séjour : tel est le cas si des considérations relatives à la non-discrimination, à l’interdiction des traitements inhumains et au respect de la vie familiale entrent en jeu ».

De façon générale, si aucune convention relative aux droits de l’homme ne consacre explicitement un droit d’entrée et de séjour, le refus d’admission peut porter atteinte à l’exercice d’un autre droit protégé dont le respect suppose alors que l’étranger soit admis sur le territoire. Il peut donc y avoir un droit à l’immi­gration dérivé d’un droit reconnu : c’est ainsi que la CEDH a admis la protection par ricochet qui permet de se prévaloir de « droits dérivés par la convention, non garantis comme tels par celle-ci mais bénéficiant de sa protection indirecte par attraction d’un autre droit garanti ».

En empêchant les migrants d’utiliser les modes de déplacement normaux - en raison de la politique des visas et des sanctions contre les transporteurs, no­tamment -, on les livre aux passeurs et au racket. En érigeant sur leur chemin toujours plus de murs et de barbelés, on les contraint à trouver des voies de contournement dangereuses aux conséquences parfois mortelles. En les ren­voyant vers des pays de transit guère soucieux du respect des droits de l’homme et du droit d’asile on leur fait courir le risque, au mieux, de demeurer dans des conditions de vie précaires dans un pays qui n’est pas prêt à les accueillir, mais aussi de croupir dans des camps pendant une durée indéfinie, de subir des trai­tements inhumains, et finalement d’être renvoyés vers des pays où leur vie et leur intégrité physique sont menacées

Parmi les droits sacrifiés à la fermeture des frontières, sans prétention à l’ex­haustivité et en se limitant aux droits qui ont le caractère le plus absolu, on peut citer : le droit de quitter son pays, la liberté individuelle, le droit d’asile, ainsi que ces droits théoriquement indérogeables que sont le droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants et le droit à la vie.

Un droit d’autodétermination personnelle

Le droit à l’émigration apparaît comme un attribut essentiel de la liberté indivi­duelle, l’expression d’un droit d’autodétermination personnelle. Son importance est reconnue par les conventions internationales qui, à la suite de la Déclaration universelle des droits de l’homme, proclament toutes le droit de quitter tout pays, y compris le sien. Le Comité des droits de l’homme, dans son observation n° 27 sur la liberté de circulation, a rappelé que :

« 8. La liberté de quitter le territoire d’un État ne peut être subordon­née à un but particulier ni à la durée que l’individu décide de passer en dehors du pays. Se trouvent donc visés le voyage à l’étranger aussi bien que le départ définitif de la personne qui souhaite émigrer. De même, cette garantie légale s’étend au droit de choisir l’État où l’individu sou­haite se rendre. »

Or ce droit, proclamé en 1948 contre les pratiques des pays autoritaires et totali­taires, est aujourd’hui remis en cause par les pays d’origine ou de transit sous la pression des pays du Nord par la pénalisation de la sortie du territoire sans auto­risation et la banalisation du concept - pourtant clairement contraire aux conven­tions internationales - d’« émigration illégale ». La conférence des ministres de l’Intérieur de la Méditerranée occidentale qui s’était tenue à Nice en mai 2006, avait même salué « les efforts des pays de la rive sud de la Méditerranée pour contenir l’émigration illégale vers l’Europe ».

Ainsi, au Maroc, la loi du 26 juin 2003 [18] érige l’émigration sans autorisation préa­lable en délit et punit d’une amende d’un montant équivalent à 300 à 1000 euros et d’un emprisonnement d’un à six mois « toute personne qui quitte le territoire marocain d’une façon clandestine [...] ainsi que toute personne qui s’introduit dans le territoire marocain ou le quitte par des issues ou des lieux autres que les postes-frontières créés à cet effet ». Est par ailleurs puni de deux à cinq ans de prison (la peine encourue est de dix à quinze ans de réclusion lorsque les faits sont commis de manière habituelle) « quiconque organise ou facilite l’entrée ou la sortie des nationaux ou des étrangers de manière clandestine du territoire marocain [...] notamment en effectuant leur transport, à titre gratuit ou onéreux ».

La loi algérienne du 25 juin 2008 sur l’immigration punit de deux à cinq ans de prison la personne qui facilite « l’entrée, la circulation, le séjour ou la sortie de façon irrégulière » d’un étranger sur le territoire algérien. La loi du 25 février 2009 a complété le dispositif répressif en punissant de deux à six mois de prison « tout Algérien ou étranger résident qui quitte le territoire national d’une façon illicite en utilisant lors de son passage à un poste frontalier terrestre, maritime ou aérien, des documents falsifiés ou en usurpant l’identité d’autrui ou tout autre moyen frauduleux [...]. La même peine est applicable à toute personne qui quitte le territoire national en empruntant des lieux de passage autres que les postes frontaliers ».

La dénégation de la liberté de circulation aboutit aussi à priver les migrants de cet autre droit fondamental qu’est la liberté individuelle, c’est-à-dire le droit de ne pas être arbitrairement détenu. Le Pacte concernant les droits civils et politiques dispose que « Tout individu a droit à la liberté et à la sécurité de sa personne... Nul ne peut être privé de sa liberté, si ce n’est pour des motifs et conformé­ment à la procédure prévus par la loi. » (art. 9). Or non seulement l’enfermement des étrangers est devenu un élément constitutif des politiques d’immigration et d’asile à l’heure de la mondialisation, mais il se fait dans des conditions qui sont bien loin de respecter le principe posé par le Pacte. Tous les pays européens, au­jourd’hui, ont adopté des textes qui permettent de priver de liberté les étrangers pendant une période allant de quelques jours à une durée « indéfinie », que la directive retour limitera désormais à... dix-huit mois. Le phénomène est amplifié par l’« externalisation » de la politique européenne d’immigration et d’asile qui débouche sur la création de centres fermés à l’extérieur des frontières de l’Union européenne.

Y sont maintenus des étrangers coupables - ou soupçonnés - d’un même et seul « délit » : celui d’avoir franchi ou tenté de franchir illégalement des frontières ou de s’être maintenu illégalement sur un territoire. Comme le relèvent avec constance les organisations internationales chargées de la protection des droits de l’homme, l’enfermement des migrants non seulement constitue une atteinte grave à la liberté individuelle, mais il engendre souvent d’autres atteintes à des droits fondamentaux. Dans ces lieux s’applique au mieux un droit dérogatoire, un droit d’exception, quand ils n’échappent pas à toute forme de régulation juridique. Les droits fondamentaux y sont donc mal ou pas du tout assurés : privés de la liberté d’aller et venir, les occupants sont généralement privés aussi de la plu-part des garanties minimales reconnues aux personnes détenues dans un État de droit, tel le droit de connaître la durée de sa détention ou d’accéder à un juge. Ils sont exposés à subir brutalités et violences ou d’autres formes de traitements inhumains et dégradants : privation d’identité par la confiscation ou la destruction volontaire des papiers pour échapper au rapatriement, utilisation de numéros matricules, « marquage » des détenus à l’encre indélébile...

Le droit d’asile se réduit lui aussi comme peau de chagrin. Le Pacte européen sur l’asile et l’immigration, adopté en octobre 2008 par les États membres, sou­ligne hypocritement que « le nécessaire renforcement des contrôles aux fron­tières européennes ne doit pas empêcher l’accès aux systèmes de protection des personnes fondées à en bénéficier ». Mais dans les faits, en verrouillant l’accès à leur territoire des étrangers en général, les pays européens interdisent du même coup à ceux qui ont besoin d’une protection internationale de trouver une terre d’accueil, en violation de la Convention de Genève sur les réfugiés qu’ils ont tous ratifiée. Le droit d’asile est privé de son contenu dès lors que tout est fait pour empêcher les personnes d’arriver dans les pays où elles pourraient s’en prévaloir. L’évolution du nombre de demandes d’asile déposées en Europe à la transition du millénaire reflète cette tendance. De près de 700000 au début des années 1990, quand la Communauté européenne ne comptait que douze membres, il est tombé à moins de 250000 en 2009 alors que l’Union européenne compte vingt-sept membres. À quoi il faut ajouter le renvoi, parfois direct, parfois indirect, par l’effet des accords de réadmission, vers les pays de persécution.

La politique des visas, si elle ne vise pas de façon spécifique les demandeurs d’asile, a néanmoins des conséquences plus graves pour ceux qui ne peuvent se procurer passeport et visa et sont obligés, pour fuir, de recourir aux passeurs et aux faussaires, à des tarifs toujours plus élevés et avec des risques sans cesse accrus. Le visa de transit aéroportuaire imposé aux ressortissants de pays tiers dont la liste est fixée au niveau européen mais que chaque État peut encore com­pléter à sa guise - pays qui sont précisément ceux d’où proviennent en très grande majorité des demandeurs d’asile -, a pour effet et même pour objectif délibéré de bloquer le départ de migrants susceptibles de demander l’asile lors d’un transit. La surveillance des frontières inclut des opérations d’interception maritime qui débouchent sur le renvoi des migrants interceptés, sans prise en compte de la présence parmi eux de demandeurs d’asile. Le discours officiel insiste certes sur la nécessité de concilier les impératifs de contrôle et de surveillance maritimes avec la protection des demandeurs d’asile qui se déplacent en « flux mixtes ». Ce concept mis en avant par le HCR désigne le fait que les réfugiés et deman­deurs d’asile « circulent de plus en plus d’un pays ou d’un continent à l’autre, aux côtés de personnes qui migrent pour des raisons différentes, indépendantes de toute question de protection ». Compte tenu des conditions dans lesquelles sont conduites les opérations d’interception, on doute pourtant de la possibilité - sinon même de la volonté des États - de concilier les deux impératifs.

Des vies sans importance

C’est enfin le droit à la vie qui est dénié à ces hommes et ces femmes qu’on veut à toute force empêcher de parvenir aux frontières de l’Europe. Des centaines, des milliers de migrants, contraints de prendre toujours plus de risques pour échapper aux contrôles, trouvent la mort chaque année en tentant de franchir les obstacles qu’on dresse sur leur route. Ils meurent en mer, dans le Sahara ou dans les camps libyens, ils meurent asphyxiés ou noyés, ils meurent de froid ou de chaleur ou encore sous les balles de l’armée ou de la police [19]. Et dans ce dernier cas, on ne s’interroge pas sur le caractère proportionné de la « réaction » à la « menace » comme s’il était normal de tirer sur ceux dont le seul crime est de passer illégalement la frontière. On ne s’interroge pas non plus sur les raisons qui interdisent aux migrants d’utiliser les voies légales.

Déjà, une nuit d’août 1995, à Sospel, dans les Alpes-Maritimes, la police des fron­tières avait tiré sur quatre véhicules transportant 43 Bosniaques (qui se sont révé­

lés plus tard être des Tziganes originaires de Serbie) qui avaient forcé le barrage routier mis en place près de la frontière. Un enfant était mort. L’explication de la police était que les agents se seraient défendus. Comme le relevait le com­muniqué du Gisti : « à en croire cette version des faits, il paraît presque normal d’ouvrir le feu sur toute voiture qui ne s’arrêterait pas à l’occasion d’un contrôle », le préfet ajoutant, à sa décharge, que le département frontalier est très fréquenté par les clandestins, ce qui « sous-entend que le tir à balles est plutôt réservé aux étrangers qu’aux Français ». Dans cette affaire, qui a valu au Gisti des poursuites et une condamnation pour diffamation à l’égard de la police - il est vrai que le communiqué évoquait une « purification ethnique à la française » et utilisait le terme « snippers » pour désigner ceux qui avaient tiré -, l’auteur des coups de feu a bénéficié d’un non lieu.

Or, si les victimes de ces coups de feu ont été contraintes de passer clandesti­nement la frontière, c’est parce que, bien que persécutées dans leur pays, elles n’avaient aucune chance d’obtenir des visas, guère de chance non plus, si elles s’étaient présentées à la police des frontières, de faire enregistrer leurs de­mandes d’asile. On a ici une preuve tangible du lien entre la liberté de circulation, le droit d’asile et... le droit à la vie.

Quinze ans plus tard, en septembre 2010, lorsqu’un chalutier italien est mitraillé par une vedette libyenne sur laquelle avaient d’ailleurs pris place des militaires italiens de la brigade financière, le ministre de l’intérieur évoque un « incident » certes regrettable mais néanmoins explicable - et sans doute faut il com­prendre excusable - parce que les Libyens avaient cru avoir affaire à un bateau d’immigrants.

On a relaté ici ces deux « incidents » parce qu’ils illustrent bien la bonne conscience affichée par les pays européens, mais la réalité est hélas beaucoup plus tragique.

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On ne peut décidément pas considérer toutes ces violations graves, parfois mas­sives, des droits de l’homme comme la contrepartie certes regrettable mais iné­luctable d’une utilisation qui serait par ailleurs « légitime » par les États de leur droit à contrôler leurs frontières. La disproportion entre le but recherché et les moyens utilisés, entre les objectifs poursuivis par les États, à supposer même qu’on les considère comme légitimes, et les conséquences qui en résultent, in­terdit d’aboutir à cette conclusion. Les implications de la politique de fermeture (sélective) des frontières permettent au contraire de considérer comme illégitime ce type d’utilisation des prérogatives étatiques.

Vattel lui-même, présenté comme le défenseur de la souveraineté étatique, ad­mettait - comme on l’a rappelé plus haut - que si un étranger n’a aucun autre moyen de se soustraire à un péril imminent, il peut forcer le passage qu’on lui refuse injustement, que le droit de refouler l’étranger doit céder « quand une vraie nécessité vous oblige à entrer dans le pays d’autrui, par exemple, si vous ne pouvez autrement vous soustraire à un péril imminent, si vous n’avez point d’autre passage pour vous procurer les moyens de vivre ou ceux de satisfaire à quelque autre obligation indispensable [20] ». Or, dans un monde ou les inégalités économiques sont toujours aussi saillantes, où les guerres et les persécutions chassent de chez elles des populations entières, où vont se former des flux crois­sants de « réfugiés climatiques » ou « environnementaux », ne peut-on estimer que le droit de circuler est « injustement » refusé à tous ces migrants et tous ces exilés ? Injustement, mais aussi en violation des principes du droit international.

Le coût des frontières

Emmanuel Blanchard Gisti, Migreurop

« On a prétendu dans plusieurs pays qu’il n’était pas permis à un ci­toyen de sortir de la contrée où le hasard l’a fait naître ; le sens de cette loi est visiblement : « Ce pays est si mauvais et si mal gouverné que nous défendons à chaque individu d’en sortir, de peur que tout le monde n’en sorte ». Faites mieux : donnez à tous vos sujets envie de demeurer chez vous, et aux étrangers d’y venir. »

Voltaire, Dictionnaire philosophique, article « Égalité », 1764 [21].

Depuis le milieu des années 1970, les principaux pays du Nord, dont la France, ont conduit un ensemble de réformes législatives et de politiques publiques qui, par delà leurs différences, dessinent un paradigme de la fermeture des frontières. Même si, dans les décennies précédentes, la relative liberté de circulation, et plus encore celle d’installation, avaient toujours obéi à des règles ciblant certaines catégories d’étrangers [22], la fluidité des circulations migratoires était assurée par la souplesse d’application du droit en vigueur et la faiblesse des moyens mis au service des politiques de contrôle et de répression. La « crise économique », no­tamment, a conduit à ce que la fermeture des frontières devienne la règle et à ce que le droit à la circulation soit peu à peu érigé en privilège des plus riches.

Avec le recul, il est aujourd’hui évident que les stratégies des acteurs, en parti­culier les individus désireux de mettre en œuvre leur « droit à quitter leur propre pays » (art. 13 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme), font qu’il n’y a pas in fine de véritable corrélation entre le cadre législatif et administratif en matière d’entrée et de séjour et le volume des migrations : d’après les chiffres de l’Onu, on compte à l’heure actuelle environ 200 millions de migrants interna­tionaux dans le monde contre moins de 75 millions en 1965 [23]. Même si les expé­riences récentes montrent que la liberté de circulation ne s’accompagne géné­ralement pas d’une augmentation des migrations durables - que l’on pense aux différentes phases d’élargissement de l’Union européenne -, il est impossible de savoir ce qu’aurait été ce chiffre si les fondements juridiques du régime migra­toire n’avaient pas été durcis. Surtout, si la fermeture des frontières n’a pas em­pêché une augmentation très forte de l’émigration - qui a crû plus d’1,5 fois plus vite que la population mondiale -, elle n’a pas été sans effets sur les conditions de déplacement ou de séjour. Elle a aussi été génératrice de conséquences socié­tales qui dépassent très largement la seule question migratoire.

Cette contribution vise à interroger la politique de fermeture des frontières d’un point de vue interne. Il s’agit de prendre au sérieux les objectifs de ses promo­teurs et de montrer que leurs buts, présentés comme pragmatiques et relevant d’une rationalité instrumentale - la fermeture des frontières visant à un objec­tif : le contrôle des flux migratoires dans le respect de la souveraineté nationale et des principes internationaux -, ne sont pas atteints. Si tel n’est pas le cas, c’est notamment parce que ce référentiel n’intègre pas un certain nombre de coûts, bien qu’il prétende à une approche avant tout gestionnaire. Ces derniers doivent donc être entendus dans un sens large, intégrant les niveaux individuels et collectifs, aussi bien pour les sociétés d’arrivée que pour celles de départ. En cohérence avec les fondements du libéralisme politique présentés comme au cœur des institutions et des politiques des États du Nord, seront posés comme prémisse « que nos institutions sociales et nos politiques publiques doivent res­pecter tous les êtres humains comme des personnes morales et que ce respect implique la reconnaissance, sous une certaine forme, de la liberté et de l’égalité de chaque être humain [24] ».

Dans un souci didactique, les coûts précédemment évoqués seront regroupés en quatre catégories qui ne rendent qu’imparfaitement compte des dommages causés par les utopies souverainistes et l’ethnocentrisme des élites dirigeantes des pays du Nord : les coûts humains - en termes notamment de morts aux fron­tières -, les atteintes aux libertés, les déstabilisations de formes d’organisation sociétale pourtant généralement présentées positivement (le « système démo­cratique ») et les coûts économiques sont en effet tout à la fois inextricablement mêlés et trop réducteurs pour rendre compte de l’ensemble des effets des poli­tiques de fermeture des frontières.

Des frontières assassines [25]

Ce qui est qualifié de manière euphémisée de « coût humain » est sûrement la plus funeste et la plus déniée de ces conséquences. Ce « coût humain » ren­voie avant tout au fait que les candidats au départ ont été poussés à adopter des modes de déplacement particulièrement longs et dangereux afin d’échapper aux dispositifs de surveillance qui ont peu à peu coupé les routes migratoires habi­tuelles. C’est un phénomène aujourd’hui bien connu et particulièrement mis en évidence dans le récent atlas publié par le réseau Migreurop [26].

La militarisation des frontières a conduit à une véritable « guerre aux migrants [27] », dont les victimes sont des morts sans nom. Seules quelques associations (au Maroc, en Algérie, au Sénégal...) et quelques réseaux militants essaient de per­pétuer leur mémoire sans pour autant toujours réussir à leur donner une sé­pulture. Selon l’organisation Fortress Europe, depuis 1988, 15000 personnes sont mortes en cherchant à entrer dans l’UE, dont les deux tiers en Méditerranée ou dans l’océan Atlantique [28]. En raison même des logiques politiques de déni et de silence autour de ces morts, leur nombre, même approximatif, est en fait impos­sible à documenter [29]. Surtout, au-delà des portes d’entrée de l’Europe, il existe bien d’autres cimetières de migrants, dans toutes les zones de contact Nord-Sud et plus généralement partout où apparaît un différentiel de niveau de vie et de sécurité : sans prétendre à l’exhaustivité [30], on peut notamment citer les routes migratoires - que l’on pourrait qualifier de véritables chemins de croix - vers les États-Unis, l’Australie, mais aussi la Thaïlande, l’Afrique du Sud ou le Yémen. Ainsi, dans ce dernier pays, au cours de l’année 2009, plus de 70000 boat-people somaliens et éthiopiens [31] ont trouvé refuge - dont une partie dans des camps où les conditions humanitaires minimales ne sont pas assurées [32]. Ces réfugiés - au Yémen, les Somaliens reçoivent automatiquement ce statut [33] - sont tous des sur­ vivants : le nombre des victimes de naufrages est « officiellement » estimé à près de mille par an, mais demeure en réalité inconnu [34].

Sur toutes les mers du monde, cette hécatombe est en partie due à ce qu’une fraction des émigrants a été contrainte de s’en remettre à des entreprises clan­destines, parfois criminelles, peu soucieuses du sort de cette clientèle captive. Aux marges de l’État de droit, certains « décideurs » poussent d’ailleurs le cynisme jusqu’à annoncer que l’arsenal répressif qu’ils mettent en œuvre vise surtout à augmenter les prix du « voyage » pour les candidats à l’émigration [35]. Ils admettent donc implicitement qu’ils ont parfaitement conscience que leur politique contribue avant tout à faire prospérer les organisations illégales de transport : ce phénomène est mis en évidence par toutes les analyses économiques [36] et a été dénoncé par le secrétaire général du Haut Commissariat pour les réfugiés (HCR) en personne [37]. L’absence de scrupules de certains transporteurs de cargaisons humaines ne doit pas faire oublier que passeurs et « passés » sont souvent les mêmes individus, ni que cette économie relève avant tout de formes d’artisanat dans lesquelles les principes de solidarité sont loin d’être absents [38]. D’ailleurs, il est juste besoin de questionner l’histoire du xxe siècle pour se souvenir qu’en ce qui concerne les pas­seurs, la figure bicéphale du criminel/sauveur est avant tout affaire de point de vue et est réversible en fonction des lieux et des époques. Les « drames » tels que ceux qui occupent de façon aussi fugace que récurrente la une des médias - découverte de migrants morts dans la remorque d’un camion, naufrage de bateaux-poubelles surchargés de centaines d’exilés... - sont l’occasion de mettre en scène la fausse compassion de gouvernants appelant à la répression sans faiblesse des « ma­fias » présentées comme seules responsables de cette hécatombe.

La foncière hypocrisie de ces discours répressifs ne devrait plus leurrer per­sonne : les parlementaires et ministres français ont récemment montré qu’ils savaient prendre en compte les effets néfastes des prohibitions ainsi que la force de certains phénomènes sociaux qui, faute de pouvoir être éradiqués, ne peuvent être qu’accompagnés. Ce qui a été possible pour les jeux d’argent sur internet pour des raisons financières ne l’est pas quand il s’agit de penser aux moyens de sauver de la mort des milliers de migrants. Leurs décès engage pourtant directe­ment la responsabilité des gouvernants du Nord. Ils sont la conséquence du déni d’humanité dont sont victimes des millions de personnes et du caractère fon­cièrement inégalitaire, voire impérialiste, de l’ordre international contemporain.

Même lorsqu’ils réussissent à éviter les organisations criminelles, les migrants qui ne peuvent prétendre aux nouveaux sésames et privilèges actuels - passe­ports, visas... - sont renvoyés à des formes de déplacement moyenâgeuses, où déserts et montagnes sont le plus souvent traversés à pied, où les trajets sont scandés par des arrêts et des étapes aussi nombreux que subis. La durée se compte alors en mois, voire en années, quand les voyageurs privilégiés du Nord n’y passent que quelques heures. Ce néo-féodalisme des règles de circulation et d’entrée (en particulier le régime des visas) renvoie directement aux barrières féodales à la mobilité qui servaient à protéger les privilèges de corporations ou de villes [39] : la partition Nord-Sud est aujourd’hui la plus opérante,même si,d’une manière générale, les droits à la mobilité et les possibilités effectives de se dépla­cer restent parmi les plus puissants révélateurs des inégalités sociales.

Cette prégnance du contrôle de la mobilité dans la gouvernementalité contempo­raine est d’ailleurs telle qu’elle s’est inscrite dans les paysages. Les 18000 kilo­mètres de frontières murées - pour des raisons qui ne se résument pas à la ré­pression des migrations - sont emblématiques de ces formes contemporaines de contrôle des vies les plus précaires. La barrière entre les États-Unis et le Mexique est le symbole éclatant du caractère tout aussi spectaculaire et mortifère qu’inef­ficace - il n’y a jamais eu autant d’immigrés latinos aux États-Unis et les flux ne se sont pas taris après le commencement de la construction du mur au début des années 1990 - de ce type de dispositifs.

En la matière, l’Europe n’est pas en reste, même si les murs matériels n’ont pas encore atteint la même ampleur qu’en Amérique du Nord ou en Afrique Australe (Afrique du Sud, Botswana). Les murs les plus connus de l’UE protègent les en­claves espagnoles en territoire marocain - les villes de Ceuta et Melilla - mais le double rideau de fer qui enserre l’Eurostar à l’approche du Channel est un autre emblème de la fortification de certaines frontières. Surtout, ce processus s’est tout à la fois dématérialisé, militarisé et externalisé : depuis 1998, le Sive (Sys­tème intégré de vigilance extérieure) a fait du détroit de Gibraltar un des « hy­giaphones dentés de l’Europe [40] ». Avec l’agence Frontex, le cordon sanitaire s’est progressivement déployé le long des côtes d’Afrique de l’Ouest, dans le canal de Sicile, entre Malte et Lampedusa, sur le canal d’Otrante, dans la mer Égée, et aux frontières terrestres orientales de l’UE, augmentant proportionnellement la mortalité migratoire.

Mais il n’y a là qu’un aspect du bouclage, l’essentiel étant la remise en cause du droit à quitter son propre pays reconnu par la Déclaration universelle des droits de l’Homme. Les « accords de gestion concertée des flux migratoires » conclus par la France, les « traités d’amitié » négociés par l’Italie, tout comme le Plan Africa espagnol et les accords de réadmission signés par l’Union européenne avec ses voisins s’y emploient : l’aide au développement y est monnayée contre la par­ticipation des pays d’émigration et de transit au contrôle des candidats au départ. Dans certains pays comme le Maroc et l’Algérie, cela passe par une criminali­sation de l’émigration contraire au droit international ; le plus souvent, l’obliga­tion imposée aux pays à « risque migratoire » d’accepter de « reprendre » leurs ressortissants en situation irrégulière en Europe, voire des sans-papiers ayant simplement transité par leur territoire, est le principal instrument de cette poli­tique d’externalisation des contrôles. De par ces dispositifs, les frontières de l’UE sont aujourd’hui délocalisées au sud (Maroc, Libye, Sénégal...) et à l’est (Turquie, Ukraine...) et ne correspondent plus aux frontières politico-administratives des atlas et des traités internationaux [41].

L’érosion des libertés

Les coûts en termes de libertés individuelles et de droits fondamentaux de la fermeture des frontières sont bien résumés dans l’impression d’Ancien Régime que donne la perpétuation de privilèges assis sur la seule naissance. Outre que les législations et les dispositifs sécuritaires sont appliqués au mépris des droits fondamentaux des migrants, les politiques d’immigration ont été un véritable laboratoire de l’érosion des libertés publiques. Elles ont ainsi participé du mou­vement qui, depuis une décennie, a conduit au contournement généralisé des principaux textes internationaux protecteurs des droits individuels et limitatifs de la raison d’État [42].

Un certain nombre de droits fondamentaux n’ont pas résisté à cette politique. Nous nous pencherons sur les seuls droit d’asile et droit à vivre en famille [43] proté­gés par des conventions internationales dont les dispositions ont été transposées dans le droit interne de la plupart des pays du Nord :

  • Le droit d’asile ne peut avoir d’autres fondements qu’une liberté de circula­tion suffisamment étendue pour que les demandeurs d’asile ne soient pas sys­tématiquement soupçonnés d’être des fraudeurs cherchant à contourner des règles d’entrée toujours plus restrictives [44]. Il convient en effet de rappeler que la convention de Genève exempte les demandeurs d’asile traversant une frontière de tout document de voyage. À l’heure actuelle, le défaut de visa conduit les res­sortissants des « pays à risque migratoire » à être enfermés dans l’archipel des camps qui mitent l’Union européenne, son pourtour [45], mais aussi l’ensemble des pays dits développés et leurs alliés. Les demandeurs d’asile sans titre de voyage sont en effet soit empêchés d’approcher des pays considérés comme les plus favorables à la défense de leurs droits et à l’épanouissement de leurs capacités économiques et sociales - environ 80 % des 12 millions de réfugiés vivent dans des États « en voie de développement » -, soit détenus dans des prisons et autres camps pour étrangers. Cet accent mis sur la répression de l’« immigration clan­destine » a d’ailleurs récemment conduit le Haut Commissaire de l’Onu pour les réfugiés à affirmer que « la distinction entre réfugiés et migrants se brouillait » et que ne pas en prendre acte conduisait à bafouer les besoins de protection des exilés [46].

- Tout comme le droit d’asile, le droit à vivre en famille est une victime collatérale du primat du contrôle des frontières et d’une politique spectacle censée réaf­firmer la souveraineté de l’État et la puissance de la volonté des gouvernants. En France, depuis le début des années 1990, les durcissements successifs de la législation sur le regroupement familial et le malthusianisme d’une politique des visas affranchie de toute considération autre que quantitative - combien de fa­milles empêchées de vivre ensemble par le pouvoir discrétionnaire d’un consul ? - ont peu à peu vidé de son contenu effectif ce droit fondamental. L’obsession des mariages blancs et de la « paternité de complaisance » a depuis conduit à ce que les atteintes au droit à une vie familiale touchent aussi de très nombreux Français pris dans les filets d’une police des mariages et de la filiation négatrice de leur intimité et de leurs libertés [47]. La notion de « mariage gris », véritable « mons­truosité juridique » au regard des fondements du droit civil français, n’est que la dernière invention politico-médiatique destinée à jeter l’opprobre sur les étran­gers désireux de fonder une famille loin de leur terre de naissance [48]. Sa recon­naissance juridique est en cours puisque fin 2010 était sur le point d’être légalisée la pénalisation du fait de « contracter mariage, contrairement à son époux, sans intention matrimoniale » [49]. Quand il s’agit de stigmatiser les « fraudeurs étran­gers », la police des cœurs et des esprits ne connaît décidément pas de limites...

soutien aux dictatures

Dans leurs atteintes répétées aux droits fondamentaux des étrangers, les États du Nord sont peu regardants quant à l’origine de ces exilés. Avoir fui un régime dictatorial ou autoritaire n’est que rarement une circonstance atténuante devant le « tribunal » de la police des frontières (un « tribunal » le plus souvent sans ma­gistrat ni défense, laissé aux seules mains des forces de police). Qu’il paraît loin le temps où l’adoption de la Convention de Genève (1951) et l’accueil des dissidents, célèbres ou anonymes, semblaient des moyens d’affaiblir les régimes dictatoriaux du « bloc de l’Est ».

Après avoir vilipendé pendant plusieurs décennies les gouvernements qui enfer­maient leurs ressortissants à l’intérieur de leurs propres frontières, les « démo­craties » du Nord, et en particulier les États de l’UE, se sont fait les zélateurs d’un supposé « délit d’émigration » dont la répression est contraire au droit in­ternational. À force de marchandages et d’intérêts partagés, ils ont ainsi incité certains pays (Maroc, Algérie) à inscrire cette nouvelle « incrimination » dans leur droit interne. L’ardeur que met le pouvoir algérien à combattre les harragas et à condamner certains d’entre eux à des peines de prison ferme montre qu’un régime de liberté de circulation mettrait en évidence les échecs économiques, sociaux et l’absence de démocratie d’un certain nombre de régimes. Dans son soutien au gouvernement algérien, l’UE va d’ailleurs jusqu’à financer, au nom de la nécessaire surveillance des frontières, la livraison d’armes à un régime dont le militarisme étouffe la société tout entière.

En matière d’armement, l’UE est tout aussi peu regardante avec la Libye qu’elle a contribué à réintroduire sur la scène diplomatique internationale en échange d’un rôle de gendarme - certes versatile et prompt à défendre ses seuls intérêts... - de la côte sud de l’Europe et de la « frontière » nord du Sahara (où sont installés quelques-uns des plus terribles camps de détention de migrants) [50]. Les dizaines de millions d’euros versés par l’UE afin que la Libye modernise ses systèmes de surveillance maritime et de répression des migrants sont aussi un moyen de soutenir une industrie européenne des technologies de la frontière en pleine ex­pansion [51].

En mai 2009, le renvoi par l’Italie d’un demi-millier de boat-people arraisonnés en haute mer et expulsés vers les geôles du colonel Kadhafi a été l’épisode le plus commenté d’une longue chaîne de reniements de tout principe éthique et juridique dans la collaboration anti-migratoire avec les régimes gardiens des portes des l’UE. En la matière, l’Australie ou les États-Unis ne font pas mieux que l’Union européenne : quand la première n’hésite pas à louer les services d’un micro-État (Nauru) pour le transformer en camp de fortune, ou à collaborer avec des États tels l’Indonésie ou la Thaïlande, les seconds font pour le moins preuve d’inconséquences dans leurs relations avec Cuba. Alors que ce pays fait l’objet d’un blocus de la part des autorités États-uniennes, ces dernières demandent à leurs gardes-côtes de repousser vers La Havane les milliers de boat-people qui réussissent à pénétrer dans leurs eaux territoriales. Voter avec leurs pieds et choisir l’exil reste pourtant le seul moyen d’expression des personnes justement décrites comme privées de la plupart des libertés politiques. En leur ôtant cette possibilité, les États-Unis apportent in fine le plus grand des soutiens à un pou­voir castriste qu’une véritable hémorragie démographique pourrait rendre encore plus exsangue.

Les régimes autoritaires sont donc consolidés par le paradigme migratoire ac­tuel : plus généralement, l’ensemble des expériences étatiques qui sortent du sentier étroit de la fermeture des frontières, telle qu’elle est mise en œuvre par les États du Nord, sont entravées. Dans le cadre du processus de nationalisation des États africains liés aux décolonisations, les expulsions d’étrangers avaient certes été très nombreuses - la période de colonisation n’avait cependant pas été exempte d’entraves réglementaires à la mobilité. Dans ces États nouvellement indépendants, la clôture des frontières - de toute façon matériellement impos­sible à mettre en œuvre car ces limites ne correspondaient pas à des séparations géographiques ou humaines - n’avait cependant pas été érigée en principe intan­gible. En mai 1975, alors que les pays du Nord rendaient de plus en plus difficile le franchissement de leurs frontières, le traité instituant la Communauté écono­mique des États de l’Afrique de l’ouest (Cedeao, regroupant 15 États dont les deux « géants » ivoirien et nigérian) fit même de la liberté de circulation un objectif clé. Il connut un début de réalisation avec le protocole de mai 1979, qui n’allait cependant pas jusqu’à la reconnaissance d’un droit à l’installation [52] . Ce principe subit bien des entorses, avec sporadiquement des nombres d’expulsions incon­nus en Europe - entre 1983 et 1985, le gouvernement nigérian aurait expulsé plus d’un million de sans-papiers, majoritairement ghanéens -, mais était adapté à la réalité des circulations migratoires et de populations inextricablement mêlées. Depuis une dizaine d’années, l’Afrique de l’Ouest est pourtant devenue un très bon exemple des tensions entre les nécessités de la liberté de circulation à des fins politiques - le panafricanisme - ou économiques - le développement [53] - et les politiques autoritaires d’affirmation souverainiste aux dépens des populations étrangères ou supposées telles. Les moments de nationalisme xénophobe ont connu une nouvelle forme de paroxysme depuis le début des années 2000 avec la crise ivoirienne - notamment marquée par l’expulsion-exode de centaines de milliers de Burkinabés, Maliens... - née de la manipulation à des fins politiques de la notion d’ivoirité. Cette crise a bien sûr des origines endogènes : il convient ce­pendant de noter que si les États du Nord n’étaient pas en pointe dans la diffusion des pratiques et idéologies en matière de contrôle des frontières et de régulation de l’immigration comme fondements d’une bonne gouvernance, la réinvention d’espaces régionaux de libre circulation serait sans aucun doute plus aisée. Le projet fondateur de la Cedeao, sans lequel aucun véritable développement n’est possible - en raison notamment de l’étroitesse et de l’imbrication des écono­mies nationales, en particulier dans les anciennes colonies françaises -, apparaît ainsi pour le moins compromis : la plupart des États concernés sont en effet en­trés dans des processus de signature d’accords de « coopération » avec les pays d’Europe, accords fondés sur la lutte contre le supposé « délit d’émigration » et le contrôle des frontières. Ces accords s’accompagnent certes de quelques cen­taines de millions d’« aide » mais restent peu coûteux pour les finances d’États européens dont l’immense majorité n’a jamais atteint les objectifs fixés au niveau international en matière d’aide publique au développement.

Les pays africains les plus affranchis des liens passés avec les anciennes puis­sances coloniales ne s’y trompent d’ailleurs pas : afin de soutenir une économie régionale déjà particulièrement dynamique, la communauté d’Afrique de l’Est (Kenya, Tanzanie, Ouganda, Rwanda et Burundi) est en passe de se transformer en marché commun notamment fondé sur la libre-circulation des personnes. À l’instar de l’Union européenne explicitement prise comme modèle, certains de ces pays n’en restent pas moins extrêmement répressifs vis-à-vis de l’immigra­tion « illégale » et des réfugiés : en Tanzanie, des Éthiopiens sont régulièrement condamnés à des peines de prison ou expulsés tandis que des centaines de milliers de Rwandais et de Burundais arrivés dans les années 1980 vivent dans la précarité statutaire ou sous la menace permanente d’être expulsés. Le coût financier et la complexité bureaucratique sont souvent les seules limites à ces politiques d’hostilité communes à de nombreuses régions.

Les milliards de la « guerre aux migrants »

Les coûts sociaux et politiques sont difficilement commensurables : l’éclatement des cellules familiales généré par les atteintes au droit à la vie privée et familiale, l’impossibilité d’échapper à des situations d’exploitation encore renforcées par les conditions de « voyage » et de « séjour », la perte d’attractivité d’institutions dites démocratiques mais fondées sur une forme de « préférence occidentale » ne se laissent pas enfermer dans un schéma comptable.

Dans le domaine économique, ces évaluations ne sont guère plus aisées. Il est cependant au moins un domaine dans lequel les pertes sèches peuvent être me­surées : la quasi-institutionnalisation du travail dissimulé et des délocalisations sur place ont joué un rôle non négligeable dans l’affaiblissement de l’État social. Ainsi, en 2004, dans le seul comté de Los Angeles, l’emploi informel - occupé à plus de 60 % par des sans-papiers - était responsable d’environ 2 milliards de manque à gagner pour le système de protection sociale [54]. En France, le ministre du travail estimait, en novembre 2009, que le « coût total du travail illégal » (pour les finances de l’État et les organismes de protection sociale) s’élevait à environ 60 milliards par an [55]. Cette dernière évaluation est certes sujette à caution : elle apparaît gonflée à des fins de justification de la répression contre les travailleurs sans-papiers - alors que le travail dissimulé dépasse largement le seul cas des étrangers en situation irrégulière - et occulte notamment qu’une partie impor­tante des sans-papiers cotisent à la sécurité sociale - le plus souvent sous un nom d’emprunt - sans pouvoir faire valoir leurs droits. Les associations estiment le montant de ces pertes à environ 2 milliards par an [56]. Ce qui importe ici n’est pas tant la somme en jeu que le déni des droits d’une catégorie de travailleurs et la sape progressive de l’édifice de la protection sociale par asphyxie financière et désinformation idéologique.

Cette déstabilisation des principes et des finances de la protection sociale par le maintien dans la clandestinité d’une partie importante de la main-d’œuvre de certains secteurs (BTP, restauration, gardiennage...) a eu des conséquences bien au-delà des seuls déficits comptables. L’absence de statut de certains étrangers et la criminalisation afférente ont aussi permis d’alimenter la rhétorique de la fraude : la protection sociale fonctionnerait avant tout au service d’une minorité de profiteurs (faux chômeurs, faux malades, faux demandeurs d’asile, parents irresponsables de famille nombreuse...) ayant le visage de l’immigration récente. Ces discours ont favorisé la délégitimation des mécanismes de sécurité sociale considérés comme trop coûteux, inefficaces et inéquitables. Ils ont surtout per­mis de diviser les classes populaires en mettant en exergue une supposée plura­lité d’intérêts liés à la nationalité et aux origines.

Les coûts économiques sont liés à ces coûts sociaux mais frappent avec beau­coup plus de force encore les pays du Sud. La captation par les États du Nord et les entreprises privées d’une partie des revenus transférés vers les pays d’origine des travailleurs migrants, la rupture de circuits commerciaux transfrontaliers fondés sur la circulation des hommes, les difficultés à réinvestir dans les régions de départ les compétences et les revenus forgés en situation d’exil forcé - l’ir­régularité du séjour emprisonne à l’étranger en empêchant les aller-retours - plutôt que dans le cadre d’un projet migratoire volontaire sont autant de freins au développement.

Ces coûts sont incommensurables mais il en est d’autres qu’il serait possible d’évaluer si les gouvernements, pourtant très enclins à communiquer sur la poli­tique de contrôle de l’immigration, ne cherchait pas à en cacher la charge budgé­taire. L’exemple du « charter » affrété pour l’Irak par la Grande-Bretagne en no­vembre 2009 est l’illustration jusqu’à l’absurde d’une politique spectacle - mais aux conséquences bien réelles sur les droits et les vies des migrants - dont l’inef­ficacité par rapport aux objectifs proclamés et les coûts financiers sont occultés. Il s’agissait alors d’expulser 50 Irakiens vers Bagdad : voyant que ces « retours » n’étaient pas « volontaires », les autorités irakiennes refusèrent l’entrée à 41 de ces « illégaux » sur le sol britannique vers lequel ils furent renvoyés et à nouveau détenus. Coût de l’opération : 410000 dollars, sans compter la rémunération des 99 gardes mobilisés [57].

Dans le cas de la France, si l’on prend en compte l’ensemble de la chaîne déten­tion-expulsion, le coût budgétaire annuel serait d’environ 700 millions d’euros [58]. Les traitements des fonctionnaires directement mobilisés par le quota d’expul­sions fixé annuellement sont intégrés dans ce calcul, mais il ne s’agit que d’une petite partie du budget total de la politique de fermeture des frontières : la sur­veillance du territoire n’est ainsi pas prise en compte, ni la mobilisation de poli­ciers à des tâches de contrôle effectuées au détriment d’autres activités [59]. C’est donc en milliards qu’il faut évaluer les coûts directs de la fermeture des frontières et de la « guerre aux migrants ». Sans entrer dans les détails de dépenses que la comptabilité publique ne permet pas d’appréhender facilement, un élément de comparaison rend compte de la réalité de la « contribution » française aux économies du Sud : le montant total de l’aide publique « réelle » au développe­ment (c’est-à-dire l’aide officielle défalquée des allègements de dette, de cer­taines dépenses liées aux contrôles migratoires ou à l’aide aux réfugiés...), dont une partie importante cible des territoires français (Mayotte), dépasse à peine les trois milliards d’euros [60]...

Au terme de ce rapide tour d’horizon, les quelques exemples et arguments pré­sentés visent avant tout à convaincre ceux pour qui « il ne suffit pas que l’inéga­lité n’ait aucune raison juste et légitime [mais qui] veulent qu’on leur dise quel avantage on obtiendra en l’abolissant [61] ». Le constat selon lequel la fermeture des frontières ne « fonctionne » pas et est l’un des fondements d’un mode de développement inégalitaire ne prenant en compte ni les intérêts, ni les droits des individus du Sud - et déstabilisant in fine ceux des habitants du Nord -, n’est d’ailleurs plus celui des seuls militants altermondialistes ou des défenseurs des droits fondamentaux [62]. Dans son dernier message de Noël, le pape a rappelé le devoir d’accueil des États du Nord et repris mezza vocce la position de l’Église qui, en 1963, s’était déclarée en faveur de la liberté de circulation et d’installation [63]. Cette position, sans toujours être explicitement formulée, est revendiquée par certains gouvernements d’Amérique du Sud (Brésil [64] et Bolivie en tête) et est de plus en plus partagée dans les enceintes internationales, notamment onusiennes (Unesco [65], Pnud [66]...), où une place est laissée à une délibération et une expertise non cantonnées à la défense d’intérêts nationaux à court terme.

Cette intégration d’un nouveau paradigme de la mobilité choisie et de l’installation dans l’égalité des droits est celui que l’UE applique, avec quelques entorses pour les nouveaux entrants et les populations les plus précarisées, pour l’ensemble de ses ressortissants internes. Elle a cependant construit une nouvelle frontière ex­térieure et prolongé l’utilisation de la peur comme fondement politique ultime : en effet, à l’origine, l’UE était « une unité de défense résistant à la menace soviétique [...] Depuis le début des années 1990, [...] elle a commencé à identifier et à dési­gner des périls et à construire un discours cohérent sur les menaces qui pèsent sur elle. Dans ce cadre, le discours européen sur l’immigration clandestine s’est imposé comme un discours d’unité entre les Européens [67] ». Ce faisant, les diri­geants de l’UE en ont oublié les droits fondamentaux, pourtant souvent présentés comme partie intégrante des « valeurs européennes ». Puissent d’autres acteurs internationaux - ONG, États du Sud, organismes des Nations unies... - contribuer à ce que la liberté de circulation apparaisse comme l’unique voie permettant de réconcilier l’Union européenne avec cet héritage.

II. Des alternatives en trompe-l’œil

Dans toutes les sociétés, la figure de l’étranger marchand a été,
à travers les siècles, l’une des figures par excellence de l’étranger.

La politique d’« immigration choisie », qui implique une ouverture (très) sélective des frontières, marque-t-elle une rupture par rap­port aux politiques menées par le passé ? Si la tentation de choisir ses immigrés et de faire appel aux étrangers pour combler nos déficits de main-d’œuvre ne date pas d’hier, ce qui change, c’est que cet objectif est aujourd’hui clairement revendiqué. Malgré ce changement de discours, la politique menée n’en est pas moins dans le prolongement des politiques conduites précédemment : continuité dans l’approche répressive, continuité dans la préca­risation du droit au séjour. Et cette politique coûte cher, financiè­rement, économiquement mais également en termes d’atteintes aux droits fondamentaux.

Quant aux solutions « nouvelles », comme les migrations circu­laires ou le codéveloppement, présentées souvent l’une comme l’autre comme des solutions miracles, elles obéissent en fin de compte elles aussi à la logique de gestion des flux migratoires au profit des États d’« accueil ».

Évolution des discours et continuités politiques

Danièle Lochak Gisti, professeure de droit à l’université Paris Ouest-Nanterre La Défense

Le présupposé de la question : jusqu’à quel point la politique d’ouverture contrô­lée des frontières à l’immigration de travail (donc la reconnaissance d’un besoin de main-d’œuvre et la subordination de l’immigration aux besoins du marché du travail français), d’un côté, le discours qui la sous-tend (la mise en avant de l’im­migration « choisie » contre l’immigration « subie »), de l’autre, opèrent-ils une rupture par rapport au passé ?

Quel passé, au fait ? Jusqu’à quand faut-il remonter pour repérer ruptures et continuités ? À l’Ancien Régime ? À la fin du xixe siècle, moment où l’immigration prend une importance économique et démographique notable ? À 1945, où se dessine pour la première fois l’ambition (sinon la réalité) d’une véritable politique publique de l’immigration ? Ou à 1974, date de l’annonce officielle de la suspen­sion de l’immigration de main-d’œuvre ? Cela dépend du type d’évolutions que l’on veut repérer.

Aussi loin qu’on remonte dans le temps, il est aisé de montrer la place centrale des préoccupations économiques dans la façon dont on accueille les étrangers et le statut qu’on leur réserve. Sachant bien sûr que « centrale » ne veut pas dire exclusive : les enjeux politiques (la sécurité, les relations diplomatiques, les sen­timents xénophobes ou racistes...) pèsent eux aussi beaucoup et viennent éven­tuellement contrarier les objectifs économiques.

Dans toutes les sociétés, dès l’instant où elles sont sorties de l’autarcie, la fi­gure de l’étranger marchand a été, à travers les siècles, l’une des figures par excellence de l’étranger : l’étranger que l’on protège parce qu’il joue un rôle indis­pensable aux échanges économiques, par opposition à l’étranger ennemi, sus­ceptible d’être réduit en esclavage. On peut aussi mentionner la place occupée à Athènes par les métèques, admis à séjourner sur le territoire de la cité pour des raisons principalement économiques et qui ont largement contribué à l’essor d’Athènes - la figure du métèque s’opposant là encore à celle du Barbare.

Ce lien ancien entre immigration et économie ne cesse pas avec l’émergence de l’État moderne : la cristallisation des frontières n’est pas incompatible avec la propension à aller chercher à l’étranger les travailleurs et les compétences dont le pays a besoin. Déjà sous l’Ancien Régime, les rois de France se sont préoccupés d’attirer les ingénieurs, les inventeurs, les ouvriers susceptibles de promouvoir les techniques nouvelles et de favoriser l’essor des activités économiques que délaissait la population française. Par la suite, le besoin de main-d’œuvre s’est fait sentir au xixe siècle en raison de la chute de la natalité qui a affecté la France précocement. Les vagues d’immigration - d’Italiens, d’Espagnols, de Polonais... - sont alors venues combler les besoins en main-d’œuvre de l’agriculture, affectée par l’exode rural, et ceux de l’industrie que l’exode rural ne suffisait pas à pourvoir.

Pendant la Première Guerre mondiale, on va chercher hors d’Europe - en Afrique du Nord, en Indochine, en Chine - une main-d’œuvre de remplacement pour les ouvriers partis au front, ce qui nécessite la mise en place d’une organisation ad­ministrative perfectionnée. À la fin de la guerre, les besoins de main-d’œuvre res­tent tout aussi impérieux compte tenu de la « saignée » démographique qu’elle a opérée et des besoins de la reconstruction. Après avoir renvoyé chez elle la main-d’œuvre « exotique » et coloniale jugée inefficace, les pouvoirs publics passent des conventions avec la Pologne, l’Italie et la Tchécoslovaquie en 1919 et 1920, sur la base desquelles le patronat peut aller chercher sur place la main-d’œuvre dont il a besoin.

À la Libération, les pouvoirs publics veulent mettre en place une politique volon­tariste. Tranchant entre les économistes, favorables à une immigration de main-d’œuvre (donc constituée de préférence de jeunes célibataires recrutés pour leur force de travail), et les démographes, qui souhaitent favoriser une immigration de peuplement (constituée de familles recrutées sur un critère d’« assimilabilité »), l’ordonnance de 1945 et la mise en place de l’Office national d’immigration (Oni) seront finalement bâties sur l’hypothèse d’une immigration de main-d’œuvre.

Pendant les « Trente glorieuses », c’est le travail qui donne droit au séjour, et l’immigration est portée par les impératifs économiques. Et, comme avant la guerre, ce sont finalement les besoins des entreprises qui vont déterminer la venue des immigrés : jusqu’à la fin des années soixante, les besoins de main-d’œuvre sont tels que la réglementation (monopole de l’Oni, subordination de la venue en France à un contrat de travail visé par les services de l’emploi) n’est guère respectée, et l’admission au séjour se fait par la voie de la régularisation a posteriori. Pendant plus de vingt ans, les pouvoirs publics s’accommodent d’une situation où la loi est quotidiennement bafouée. Et non seulement l’inapplication du dispositif législatif ne semble pas gêner les autorités, mais l’immigration dite « sauvage » est en fait encouragée. Certaines phrases sont restées à cet égard célèbres. Ainsi, pour Georges Pompidou, alors premier ministre, « l’immigration est un moyen de créer une certaine détente sur le marché du travail et de ré­sister à la pression sociale » (3 septembre 1963) ; pour Jean-Marcel Jeanneney, ministre du travail, « l’immigration clandestine elle-même n’est pas inutile, car si on s’en tenait à l’application stricte des règlements et accords internationaux, nous manquerions peut-être de main-d’œuvre » (Les Échos, 28 mars 1966).

L’immigration ne commence à apparaître comme un problème qu’avec les pre­mières manifestations du chômage, à la fin des années soixante. L’État tente alors de reprendre la main : ce sont les circulaires Marcellin-Fontanet de 1972, puis la « suspension » de l’immigration de main-d’œuvre en 1974. Car, si, en pé­riode d’expansion, il faut pouvoir recruter la main-d’œuvre dont on manque, il faut pouvoir s’en défaire en période de récession pour préserver le marché na­tional de l’emploi : dans un cas comme dans l’autre, les considérations écono­miques restent ici déterminantes.

La suite est bien connue, elle se caractérise par l’engrenage répressif qui accom­pagne la volonté de « maîtriser les flux migratoires ».

Lorsqu’on porte un regard rétrospectif sur la législation et sur les politiques qui la sous-tendent depuis 1974, on retire une impression contrastée. La première est celle de la discontinuité, liée à l’alternance au pouvoir de gouvernements de droite et de gauche entre 1974 et 2002 et aux réformes de l’ordonnance de 1945 qui se succèdent, tantôt dans un sens plus sévère, tantôt dans un sens plus libéral ; de l’autre on voit apparaître, par-delà ces alternances et les changements visibles, la continuité d’une politique d’immigration dont les objectifs n’ont pas varié : une politique répressive menée au nom de la « maîtrise des flux migratoires », qui a abouti à précariser le droit au séjour de toutes les catégories d’étrangers et alimenté un engrenage répressif.

Contrairement à ce qui a été annoncé en 1974, ce n’est pas seulement l’immigra­tion de main-d’œuvre qui a été touchée par la politique dite de « maîtrise des flux migratoires », mais aussi les demandeurs d’asile, les étudiants, les membres de famille, les touristes, les conjoints de Français. On a systématiquement entravé la venue de ceux qu’on soupçonnait d’être de faux étudiants, de faux réfugiés, de faux touristes, des conjoints de complaisance cherchant en réalité à contourner la réglementation. Mais comme on a aussi resserré les conditions du regroupe­ment familial, freiné la délivrance des visas, rendu plus difficile pour les étudiants le renouvellement de leur carte de séjour, placé mille obstacles sur la route des demandeurs d’asile, force est d’admettre que l’objectif était bien de stopper ou de limiter au maximum tous les flux d’immigration, asile inclus.

Parallèlement, on a assisté à la mise en place d’un réseau de surveillance de plus en plus dense et un système de sanctions de plus en plus sévères : démultiplica­tion des contrôles à l’entrée du territoire, opérés par les consulats et par la police des frontières ; généralisation des contrôles d’identité ; enquêtes de police pour débusquer les membres de famille présents illégalement en France ; dévelop­pement et perfectionnement des moyens de fichage ; aggravation constante des peines sanctionnant le séjour irrégulier ; multiplication des lieux d’enfermement des étrangers et allongement de la durée de cet enfermement ; renforcement des pouvoirs de l’administration en général et de la police en particulier au détriment de celui des juges, etc.

À cet égard, la politique Sarkozy se situe clairement dans le prolongement des politiques menées précédemment. Continuité dans l’approche répressive de l’im­migration, qui se manifeste dans les nouvelles mesures prises pour endiguer ou dissuader l’immigration irrégulière (avec un degré supplémentaire, lorsque la politique du chiffre justifie rafles, arrestations à domicile, convocations piège, en-fermement des enfants...). Continuité - mais aussi accélération - du mouvement de précarisation du droit au séjour engagé depuis 1993 : le droit au séjour fondé sur la vie privée et familiale se réduit comme peau de chagrin tandis que l’accès au séjour de longue durée est subordonné à des preuves d’intégration. Ainsi est parachevée l’inversion de la hiérarchie des titres instaurée en 1984, la carte de séjour temporaire redevenant le titre de droit commun. Mais cette précarisation est aussi à relier à la politique dite d’immigration choisie.

Si la politique Sarkozy s’inscrit dans la continuité en ce qui concerne son vo­let « lutte contre l’immigration subie », qu’en est-il de son volet « immigration choisie » ?

Depuis le milieu des années 1990, des rapports d’experts de plus en plus nom­breux ont alerté sur la situation démographique et économique de l’Europe, en déduisant le caractère inévitable à court ou moyen terme du recours à l’immi­gration (rapport du Commissariat au Plan en 1995, rapport de l’OCDE à la fin de 1999, rapport des experts de la division de la population des Nations unies en janvier 2000, rapport du Commissariat au Plan à nouveau en janvier 2000). La même prise de conscience s’est fait jour au niveau communautaire : en no­vembre 2000, une communication de la Commission préconise d’« ouvrir les ca­naux de l’immigration légale à destination de l’Union aux travailleurs migrants [...] compte tenu de la contribution positive que les migrants peuvent apporter au marché de l’emploi, à la croissance économique et à la pérennité de nos sys­tèmes de protection sociale ». En janvier 2005, elle publie un « livre vert » sur une « approche communautaire de la gestion des migrations économiques », qui préconise d’« encourager des flux d’immigration plus soutenus pour couvrir les besoins du marché européen du travail et assurer la prospérité de l’Europe ». Au sommet de La Haye de novembre 2004, la Commission a été invitée à présenter un programme d’action relatif à l’immigration légale. Parmi les cinq propositions prévues dans le cadre de ce programme, figure notamment une directive sur le séjour de ressortissants de pays tiers aux fins d’emploi hautement qualifié avec pour objectif d’« améliorer la capacité de l’Union européenne à attirer les tra­vailleurs hautement qualifiés des pays tiers ».

En phase avec la politique annoncée au niveau communautaire, la politique inau­gurée à partir de 2003 par Sarkozy, ministre de l’intérieur, se fonde sur le postu­lat d’une reprise de l’immigration de travail, classée du côté de l’« immigration choisie » - celle qui répond aux besoins de l’économie française - par opposition à l’« immigration subie » qui désigne l’immigration de famille et les demandeurs d’asile.

Choisir ses immigrés : un objectif revendiqué

La tentation de choisir ses immigrés ne date pas d’aujourd’hui, pas plus que l’idée de faire appel aux étrangers pour combler les déficits de main-d’œuvre, comme on l’a rappelé plus haut. Ce discours et sa mise en œuvre ne font que réactiver une opposition qui a toujours été un élément structurant des représentations de l’étranger et des politiques d’immigration à travers l’histoire. Lorsqu’un pays poursuit une politique d’immigration volontariste, ce sont forcément ses propres intérêts qui en constituent le moteur. Dans cette perspective, les immigrés sont envisagés comme une ressource - économique ou démographique selon les cas - et les autres considérations, tirées notamment du respect de la personne humaine et des droits fondamentaux, sont secondes, sinon absentes.

Ce qui est nouveau, ce n’est pas tant l’utilitarisme, car sur ce point, on l’a vu, il n’y a rien de changé ; mais le fait que cet utilitarisme est directement revendiqué comme tel et articulé autour d’un slogan simple et démagogique : contre l’immi­gration subie, pour une immigration choisie.

Dans cette perspective, le sort favorable réservé à certaines catégories d’étrangers n’étonne guère. Ainsi, même à l’époque où l’immigration de main-d’œuvre était théoriquement suspendue, il a toujours existé des exceptions ou des assouplisse­ments au principe de l’opposabilité de la situation de l’emploi pour les étrangers de haute qualification ou les « cadres dirigeants » percevant plus de 5000 euros bruts par mois ou pour des étrangers ayant une qualification correspondant à des besoins immédiats et importants tels que les infirmières ou les informaticiens. Les initiateurs de la « loi Chevènement », au printemps 1998, avaient également plaidé en faveur d’une ouverture sélective des frontières aux étrangers dont l’inté­rêt personnel coïncide avec les intérêts économiques de la France : investisseurs, intellectuels, chercheurs, boursiers du gouvernement français, artistes...

La politique mise en œuvre depuis 2003 reste elle aussi prioritairement élitiste. On peut citer bien sûr en ce sens la carte « compétences et talents », destinée à attirer des étrangers susceptibles de participer au développement économique ou au rayonnement intellectuel, culturel et sportif de la France. Vitrine de la réforme de 2006 et symbole de la nouvelle politique, il est toutefois difficile d’y voir autre chose qu’un gadget et une loi d’affichage : après une mise en place laborieuse qui a pris plus de dix-huit mois, quelques centaines de cartes ont été délivrées au total, là où les prévisions tablaient sur la délivrance de 2000 cartes par an. On peut citer aussi la possibilité d’obtenir une carte de résident pour une « contribution économique exceptionnelle » prévue par la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008. Le texte d’application a précisé que peut être re­gardé comme apportant une contribution économique exceptionnelle à la France l’étranger qui remplit l’une des deux conditions suivantes : « 1° Créer ou sauve­garder, ou s’engager à créer ou sauvegarder, au moins 50 emplois sur le territoire français ; 2° Effectuer ou s’engager à effectuer sur le territoire français un inves­tissement en immobilisations corporelles ou incorporelles d’au moins 10 millions d’euros » (art. R. 314-6 du code des étrangers (Ceseda)) [68].

Un autre volet de la réforme, malgré sa portée apparemment générale, va en pratique dans le même sens. Il s’agit des possibilités de dérogation à la règle de l’opposabilité de la situation de l’emploi, désormais inscrites dans la loi : la situation de l’emploi n’est pas opposable à l’étranger qui veut exercer une ac­tivité professionnelle salariée dans un métier et une zone géographique carac­térisés par des difficultés de recrutement. Mais la liste des professions concer­nées est établie au plan national et cette liste, telle qu’elle a été arrêtée, région par région, en janvier 2008, ne comporte que trente métiers qui tous exigent une qualification. Le fait que seule une petite partie des métiers « en tension », tous exigeant une qualification, ait été inclue dans cette liste, alors que la liste éta­blie parallèlement pour les ressortissants des États nouvellement entrés dans l’Union européenne comportait 150 métiers, dont une bonne partie non qualifiés, incite à s’interroger sur les motivations réelles du dispositif. D’autant que des besoins impérieux existent ailleurs que dans les métiers figurant sur ces listes. C’est ce qu’ont montré les grèves de salariés sans papiers, parfois soutenues par leurs employeurs, entamées à l’automne 2008. C’est ce que reconnaissait aussi la circulaire du 7 janvier 2008 relative à l’admission exceptionnelle au séjour sur la base d’un emploi - faculté introduite cette fois par la loi Hortefeux du 20 no­vembre 2007 -, puisqu’elle envisageait la possibilité de régulariser un étranger qui exerce un métier ne figurant pas sur la liste mais connaissant des « difficultés particulièrement aiguës de recrutement ». Le projet de loi Besson actuellement en discussion prévoit du reste, à la lumière des pratiques préfectorales et compte tenu des besoins des entreprises, de supprimer toute référence à cette liste.

Pour le seul intérêt des états

Il est donc difficile de croire que, dans la mise en place de ce système, seules en­trent en compte des considérations strictement économiques, puisqu’il aboutit à préférer ouvertement la main-d’œuvre européenne à celle des pays tiers, laquelle peut se voir refuser l’autorisation de travailler même dans des secteurs où l’offre d’emploi excède la demande. Le contenu des accords bilatéraux passés entre la France et les pays d’émigration confirme l’existence de ces enjeux politiques. Ces accords aboutissent à multiplier les régimes spécifiques, plus ou moins fa­vorables, pour les ressortissants de chacun des pays concernés. La faveur est in­dexée sur l’état des relations diplomatiques entre la France et les pays signataires, mais surtout sur la bonne volonté manifestée par ces derniers pour contribuer à ce qu’on appelle pudiquement la « gestion concertée des flux migratoires » : au­trement dit, sur les engagements pris pour empêcher l’émigration « illégale » de leurs ressortissants et pour réadmettre leurs nationaux ou les migrants ayant transité par leur territoire avant de franchir illégalement les frontières.

S’il n’est pas certain que le dispositif juridique mis en place permette d’atteindre les objectifs affichés, il a en revanche toutes les chances de renforcer une préca­risation du statut des salariés étrangers, même s’ils font partie de l’immigration « choisie ». Pour eux, en effet, le droit au séjour sera conditionné par l’autori­sation de travail. Et celle-ci, délivrée sur la base de l’exercice d’un emploi ou en vue de l’occupation d’un emploi, sera limitée dans le temps, son renouvellement n’étant jamais de droit.

Au-delà de l’évolution apparente du discours dominant qui ne présente plus l’im­migration systématiquement comme une charge mais comme pouvant apporter certains avantages, la politique d’ouverture obéit exactement à la même logique que la fermeture des frontières : fondée sur le seul intérêt des États, elle ne prend pas en compte les droits, les souhaits ou les besoins des individus. On en revient à la philosophie des années 50 et 60 - qui était aussi celle de l’entre-deux guerres - où les étrangers étaient considérés comme un simple réservoir de main-d’œuvre et une variable d’ajustement à la conjoncture économique.

La reprise annoncée de l’immigration de main-d’œuvre ne doit donc pas faire illusion:d’une part, parce que les frontières vont s’entrouvrir pour les travailleurs qu’on aura choisis, tandis qu’elles resteront fermées pour l’écrasante majorité des migrants. Ensuite, parce que si on fait venir les travailleurs immigrés dont on a besoin, on les renverra quand on n’en aura plus besoin : l’immigration choisie est en réalité une « immigration jetable ».

Le Conseil de l’Europe, dans un tout récent rapport, parle de la « migration circu­laire » dans les termes suivants : « De nouvelles expressions comme « migration circulaire », « migration répétée » et « personnes installées dans la mobilité » décrivent des situations qui se distinguent des postulats sur lesquels reposent les politiques classiques ». Il ajoute : « Ces dynamiques sont souvent le reflet de restrictions à la mobilité et à l’installation dans les pays de destination, et de po­litiques fondées sur l’exclusion civique, culturelle ou économique, qui ne laissent aux migrants d’autre choix que de circuler entre des sociétés qui les rejettent » [69].

Le terme de migration circulaire est en effet à la mode, chez les politiques comme chez les chercheurs. Un coup d’œil aux travaux du Consortium euro-mé­diterranéen pour la recherche appliquée sur les migrations internationales (CA­RIM) - réseau académique financé sur fonds publics européens [70] - révèle qu’une littérature abondante y est consacrée depuis quelques années. Pour la Commis­sion européenne, la migration circulaire est considérée comme une « alterna­tive crédible » à la lutte contre l’immigration dite clandestine et à la politique de fermeture des frontières, voire même à la liberté de circulation. Non seulement l’idée n’est pas nouvelle - Sami Naïr, dans un Rapport de bilan et d’orientation sur la politique de codéveloppement liée aux flux migratoires de 1997, prônait déjà la possibilité de retour dans les pays d’origine comme faisant partie d’une logique de « migration gérée » ou circulaire - mais il est facile de montrer à travers un décryptage du discours officiel et quelques exemples concrets, qu’il s’agit d’un des leurres destinés à donner une allure séduisante au concept d’immigration jetable.

Dans la littérature officielle de l’Union européenne, l’expression « migrations cir­culaires » apparaît une première fois dans une communication de la Commission européenne de septembre 2005 intitulée « Migrations et développement : des orientations concrètes » [71]. La Commission y invite à encourager la migration cir­culaire « en accordant prioritairement de nouveaux emplois temporaires aux tra­vailleurs qui ont déjà travaillé sous ce type de régime et ont regagné leur pays à la fin de leur contrat, et également offrir une gratification appropriée aux migrants qui ont participé à ce système [72] ».

En 2007, dans une autre communication « relative aux migrations circulaires et aux partenariats pour la mobilité entre l’Union européenne et les pays tiers » [73], elle définit la migration circulaire comme une « forme de migration gérée de fa­çon à permettre un certain degré de mobilité licite, dans les deux sens, entre deux pays ». Elle vise deux catégories d’étrangers : ceux qui participent à une activité économique ou professionnelle dans leur pays d’origine tout en ayant leur rési­dence dans un pays de l’UE, et ceux qui sont admis à se rendre temporairement dans un pays de l’UE pour y travailler, étudier ou même suivre une formation, à condition de rétablir leur résidence et leur activité principales dans leur pays d’origine à la fin de la période pour laquelle ils ont été admis.

En général, ceux qui prônent la « migration circulaire » font valoir qu’elle est la source d’un « triple gain » (les anglophones disent win/win/win) : pour les pays d’origine, pour les pays d’accueil et pour le migrant lui-même. Elle permettrait en effet de répondre à trois objectifs :

  • Promouvoir le développement des pays d’origine grâce aux transferts de fonds des migrants (on postule que ces transferts seraient plus importants que ceux opérés par les personnes qui migrent de façon permanente) mais aussi grâce à l’acquisition, par ces migrants, de nouvelles compétences utiles à leur pays en termes de formation, de nouvelles technologies, etc.
  • Atténuer les effets de la fuite de cerveaux : puisque les migrants circulaires (et leur cerveau donc) sont destinés à revenir chez eux après un temps donné dans le pays d’accueil.
  • Répondre aux besoins du marché du travail pour les pays d’arrivée et pour les pays de départ, en soulageant la pression sociale du chômage.

Ainsi définie, la migration circulaire laisse supposer que le migrant est pleine­ment associé au projet de ne rester qu’un temps limité dans le pays d’accueil (le temps nécessaire à accumuler compétences et expérience et à gagner l’argent dont il a besoin) et qu’il repart volontairement, riche de ces acquis à l’expiration de cette période. On comprend que, présentée de cette façon, la notion de migration circulaire rencontre un certain succès, notamment chez ceux - certains cher­cheurs, certains militants associatifs, et même certains décideurs politiques - convaincus que la fermeture des frontières n’a pas d’avenir et qui lui cherchent des alternatives compatibles avec une maîtrise raisonnée des flux migratoires.

On peut, à ce stade, faire deux observations. La première est que ces trois objec­tifs renvoient à des finalités principalement économiques - si l’on excepte l’hypo­thèse du séjour pour faire des études -, comme si les migrants circulaires étaient avant tout des agents économiques. On fait donc l’impasse sur les motivations de tous ordres, notamment les raisons familiales, les histoires de vie, les change­ments de parcours, qui peuvent amener les migrants à vouloir se sédentariser dans le pays d’accueil. Et cela d’autant plus que, deuxième observation, le retour du migrant au pays constitue un élément intrinsèque de la migration circulaire. Selon la Commission européenne, « une des conditions-clé est que les migrants rentrent dans leur pays d’origine après l’expiration de leur permis de séjour. [...] Une mesure à envisager et à intégrer éventuellement dans le cadre légis­latif consisterait à demander aux immigrants de s’engager par écrit à retourner volontairement dans le pays d’origine à l’expiration du contrat » [74]. Engagement écrit et, comme on l’a vu plus haut, mesures financières incitatives, comme les « gratifications » accordées à ceux qui acceptent le système sont donc les leviers du volontariat. Mais si cela ne suffit pas, la Commission propose de passer au retour forcé qu’elle appelle pudiquement la « réadmission » par le pays d’origine. Si on regarde les choses de près, la migration circulaire serait donc une sorte de contrat par lequel un travailleur étranger, ou éventuellement un étudiant, s’en­gage à se rendre dans un pays d’accueil pour une période limitée dans le temps, période à l’issue de laquelle, il sera, de fait, obligé de repartir.

Car nous ne devons pas nous tromper : les seuls départs réellement « volon­taires » sont ceux dont on ne parle pas, les retours librement décidés par les in­dividus, indépendamment de toute implication des autorités. Dès lors, que l’inci­tation prenne la forme d’une aide financière au retour ou d’une escorte policière, on n’est plus dans le cadre du volontariat mais du départ contraint.

Des exemples à suivre ?

La France possède déjà une longue expérience de la mise en place des migra­tions circulaires, à travers notamment les contrats saisonniers appelés aussi les contrats « OMI » (ainsi désignés par référence à l’ancien Office de migrations in­ternationales, remplacé par l’Anaem puis par l’actuel OFII [75]). Nous ne pouvons pas nous livrer ici à une analyse détaillée de ces « migrations saisonnières » aux­quelles le Gisti a déjà consacré un numéro complet de sa revue Plein droit [76]. Rap­pelons simplement qu’il s’agit de contrats à durée déterminée, ne pouvant pas dépasser six mois, avec engagement du travailleur à rentrer dans son pays une fois le contrat terminé sous peine de ne pouvoir signer un nouveau contrat l’an­née suivante. Rappelons encore que, bien qu’il s’agisse de CDD, les travailleurs saisonniers ne bénéficient pas du régime juridique attaché à ce type de contrat : pas de prime de précarité, des droits sociaux inférieurs à ceux des autres tra­vailleurs alors que les cotisations sont identiques, et même si, en théorie, le sa­larié saisonnier ne perd pas ses droits à l’assurance maladie, dans la réalité, le remboursement des soins se heurte à de multiples obstacles car la pratique des administrations exige la preuve d’une résidence effective en France pour des pé­riodes égales ou supérieures à six mois et un jour. Bref, la situation de précarité et d’inégalité à laquelle sont soumis ces travailleurs est criante. Si certains ont obtenu la reconnaissance de certains droits, ce n’est qu’après un long et persé­vérant combat juridique [77]. Nous sommes donc bien loin de pouvoir parler d’une migration « à triple gain ».

Un autre exemple, également révélateur de la véritable logique de la migration circulaire est l’expérience menée par l’Espagne avec le Maroc, suite à un accord de gestion de la migration saisonnière passé entre les deux pays, suivi d’une convention de partenariat entre l’Agence nationale de promotion de l’emploi et des compétences (Anapec) et la municipalité de Cartaya en Andalousie. D’abord strictement espagnole, cette expérience est depuis septembre 2006 financée également par des fonds publics européens. Pour l’Anapec, qui se charge du recrutement, les critères sont le genre, l’aptitude, l’âge et la situation familiale. Seules des femmes mariées et ayant des enfants en bas âge ont été embauchées. La durée du contrat n’excède pas trois mois, et le salaire n’est pas versé directe­ment à la personne mais sur un compte bancaire « expressément ouvert à cette fin au Maroc » [78]. Pour les employeurs, les femmes posent moins de problèmes, travaillent plus et ont plus de « possibilités » de retour, notamment parce qu’elles ont des charges familiales. De plus, leurs qualités « professionnelles » sont su­périeures, du fait notamment qu’elles ont les mains plus douces pour la cueillette de la fraise. Pour 39 heures de travail par semaine, elles perçoivent un salaire mensuel d’environ 680 euros. Ce programme est qualifié de « formule idéale » par les autorités marocaines [79], et de « très satisfaisant » par le maire de la ville de Cartaya [80]. Mais personne ne semble s’être enquis de l’avis des travailleuses elles-mêmes. Cette « formule idéale » a cependant des limites : en 2009, l’Espagne a dû réduire cette main-d’œuvre « à la carte » en raison de la crise économique et faire appel aux « chômeurs locaux » [81].

De « vraies » migrations circulaires ont pourtant existé, comme celles auxquelles fait référence le chercheur Ali Bensaâd, à propos de la population mauritanienne maure et touareg qui, traditionnellement, effectue des allers et retours vers des pays d’Afrique noire pour des activités de commerce pour les uns ou agricoles pour les autres. Mais ces migrations se sont effectuées dans un cadre de libre circulation et non dans un système de contrôle des flux. Ce sont d’ailleurs ces politiques de contrôle menées par l’UE et les pays tiers qui ont eu des consé­quences néfastes sur les populations de la région. M. Bensaâd voit même dans le « confinement et [le] désespoir » de ces populations nomades une des causes de la reprise de la rébellion des Touareg [82].

On voit donc que les migrations circulaires obéissent à une seule et même lo­gique : la gestion des flux migratoires au profit des États mais aucunement des migrants. On ne peut donc pas les penser comme une alternative crédible à la lutte contre l’immigration irrégulière, encore moins à la liberté de circulation.

L’illusion du codéveloppement

Violaine Carrère Gisti, Migreurop

Nombre des effets catastrophiques et des échecs des politiques migratoires conduites en France et dans le reste de l’Europe au cours des dernières décen­nies étant reconnus même par les plus ardents défenseurs de l’orientation gé­nérale de ces politiques, beaucoup, y compris parmi ces derniers, leur cherchent des correctifs, voire des solutions alternatives. Le codéveloppement, dans ce contexte, semble une vraie solution - LA solution, selon certains - à ce qu’il est convenu d’appeler le « problème de l’immigration ».

Si la notion de codéveloppement, apparue il y a maintenant une dizaine d’années, a aujourd’hui le succès qu’on lui connaît, si le codéveloppement est si fréquem­ment présenté comme une alternative crédible pour sortir de l’impasse des po­litiques migratoires actuelles, c’est très probablement en premier lieu du fait de l’apparent bon sens sur lequel repose l’idée. Le raisonnement est le suivant : l’un des facteurs des migrations, un facteur essentiel, est l’écart de niveau de vie entre les pays de départ et les pays d’arrivée de migrants. Corrigeons ces écarts, on an­nihilera ainsi les mobiles de départ. L’idée semble simple, et même imparable. De surcroît, la proposition de conduite à tenir qui en découle a un caractère a priori humaniste : on se préoccupe là du bien des migrants et non uniquement de dif­ficultés que l’immigration ferait connaître aux sociétés d’accueil. On ne met plus l’accent sur la fermeture des frontières, on quitte le discours de pure répression de l’immigration irrégulière, de l’immigration jugée excessive, pour adopter un tour généreux, soucieux de l’intérêt des pays d’origine des migrants.

Une autre raison du succès de la « solution » codéveloppement tient sans doute au fait que cette approche paraît enfin prendre le problème à sa racine et ne pas se contenter de colmater des brèches ou réparer des effets induits. On peut com­prendre que l’aspect pragmatique de la démarche la rende séduisante.

Enfin, l’idée de s’attaquer aux causes et non aux effets de l’immigration fait écho aux motifs d’émotion ou d’inquiétude de plus en plus partagés face aux phéno­mènes migratoires, aussi bien dans les pays de départ que dans les pays d’ac­cueil : les mères africaines se désolant parce que leurs fils partent, le déséquilibre démographique créé par l’exode de nombre des jeunes hommes, les villages et les quartiers désertés, le pillage des cerveaux, les rancœurs et les pénuries qu’il occasionne, pénurie de médecins, d’ingénieurs, sans compter la misère vécue par des immigrés pendant leur périple pour venir en Europe ou une fois parvenus au but, et sans compter les morts dans le chemin vers les pays riches...

Bon sens, pragmatisme, humanisme, tout semble ainsi plaider en faveur de ce qu’on appelle codéveloppement. Mais derrière ces atouts, on sent bien qu’il y a un certain nombre de présupposés, qu’il convient d’examiner avec attention. Le premier de ces présupposés interroge l’efficacité même du procédé. Est-ce qu’on peut être assuré de la solidité de l’hypothèse de départ, à savoir qu’en favorisant le développement local on va rendre sans attrait l’émigration et donc la stopper ?

La plupart des études ébranlent pourtant très sérieusement cette hypothèse [83], et tendent à démontrer que le développement - on reviendra plus loin sur ce que peut désigner exactement ce terme - aurait plutôt, en tous cas dans un premier temps, un effet inverse.

Les évolutions économiques - c’est généralement elles qu’on place sous le vo­cable de développement - ne se font évidemment pas sans implications sociales majeures. Ainsi, l’existence d’infrastructures nécessaires à une activité artisanale ou industrielle et la création d’unités de production accélèrent l’exode rural, aug­mentent la part des salariés dans la population et diminuent les capacités d’au­to-subsistance de celle-ci. L’essor industriel s’accompagne de la multiplication d’échanges commerciaux, donc de déplacements de ceux qui procèdent à ces échanges. La mise à disposition de biens et de services génère des besoins su­périeurs en pouvoir d’achat. La scolarisation et la formation professionnelle, in­dispensables pour constituer une main-d’œuvre qualifiée, produisent des classes d’âge qui voudront accéder tout de suite à un emploi correspondant à leur niveau de formation et ne le trouveront pas forcément, ou ne le trouveront qu’en quittant leur région d’origine. Dans le même temps, la pénétration accrue des médias donne à davantage de personnes à connaître du monde extérieur, et peut mul­tiplier les désirs d’exil. Au final, bien loin de « fixer » les populations, le dévelop­pement se révèle un formidable déclencheur de mobilité, plus susceptible, donc, d’accélérer les migrations que de les arrêter.

L’idée du développement comme remède à l’émigration continue cependant à être martelée dans les discours des pays d’immigration, qu’il s’agisse de pro­grammes électoraux, de l’exposé des motifs de réformes législatives, ou de l’an­nonce d’accords bilatéraux.

Un soudain souci du sud ?

Un deuxième présupposé à l’œuvre dans le discours de ceux qui prônent le co­développement comme moyen de faire diminuer ce qu’on nomme « pression migratoire » réside dans le caractère de rupture de la démarche. On serait là, à les entendre, face à une idée radicalement neuve, qui inverserait les schémas traditionnels, bouleversant les rapports entre le Nord et le Sud. Le concept de codéveloppement s’inscrit dans le contexte de la réflexion sur ce qu’il est convenu d’appeler « mondialisation ». Dans un monde où tous sont en relation avec tous, et où les économies s’interpénètrent, il s’agirait de faire sortir les pays du Sud de leur isolement, de nouer des partenariats avec ces pays et de favoriser leur inté­gration en leur donnant de meilleures armes sur un marché désormais mondial.

On peut cependant s’interroger : est-ce que les systèmes économiques anté­rieurs ont été si indépendants d’une zone à l’autre au cours des siècles passés ? Est-ce que l’histoire de l’esclavage, par exemple, et en particulier celle du com­merce triangulaire, n’avaient pas pour scène, déjà, un monde « mondialisé » ? Le colonialisme, plus tard, n’est-il pas un système d’organisation de la planète dans lequel les différentes zones sont assignées à des rôles spécifiques, comme dans le monde d’aujourd’hui ? Est-ce que d’ailleurs la mondialisation n’est pas au fon­dement même du capitalisme, avec ses logiques de répartition des lieux de pro­duction et de consommation en fonction de la rentabilité, des moyens de trans­port et de leurs coûts, de la disponibilité de la main d’œuvre, de sa productivité, des contraintesfiscales, etc.? En mêmetemps qu’on voit malenquoi il y a là une nouvelle donne, une rupture avec les politiques antérieures, on peut se deman­der, surtout, ce qui amènerait aujourd’hui les pays riches à se préoccuper davan­tage des pays pauvres - les pays d’émigration - et à renoncer à l’exploitation, au pillage des matières premières et à l’échange inégal... D’où viendrait tout à coup cette volonté de « partenariat », du « co » de codéveloppement, de solidarité (on parle parfois, au lieu de codéveloppement, de « développement solidaire »), et de ces nouvelles relations désignées souvent par l’expression « gagnant-gagnant » ?

Certes, on peut espérer qu’on en vienne un jour à envisager sérieusement que le monde s’organise avec de telles ambitions ! Mais dès lors que le concept de codéveloppement est brandi avec l’objectif de « fixer sur place » des populations, d’empêcher en tous cas qu’elles viennent sur les territoires des pays riches au­trement qu’en fonction des besoins des économies de ces pays, on est en droit d’avoir quelque doute sur la sincérité de la prétendue volonté de « partenariat ».

Or il se trouve que depuis qu’il est apparu, le concept de codéveloppement forme systématiquement un couple avec le thème de la lutte contre l’immigration illé­gale, dite par certains immigration « subie » [84]. Il est intéressant de se pencher, justement, sur l’histoire de la notion et de son usage.

Le mot codéveloppement est apparu en France en 1981, avec la gauche au pou­voir et dans la bouche du ministre de la coopération d’alors, Jean-Pierre Cot [85]. Il s’agissait à ce moment-là simplement de coordonner les plans de développe­ment de certains pays avec le plan de développement français. L’objectif était que la « coopération », comme on disait à l’époque, soit le lieu d’une meilleure harmonisation entre les intérêts des pays auxquels la France disait vouloir venir en aide et les intérêts français.

Le lien entre développement et migrations est fait pour la première fois par Sami Naïr, dans un rapport qu’il remet au ministre de l’intérieur Jean-Pierre Chevène­ment, en 1997 [86]. Les thèses de ce rapport ont tout de suite rencontré le succès, et leur auteur s’est vu confier le poste de Délégué interministériel au codéve­loppement et aux migrations internationales. Sami Naïr définit les axes que de­vrait se fixer la politique migratoire qu’il appelle de ses vœux, laquelle implique, écrit-il, « des relations responsables » avec les pays pauvres. Après avoir repris l’argument maintes fois mis en avant de la nécessité de « maîtriser les flux » pour mieux intégrer, il explique comment « contingenter les migrations potentielles ». Le rapport liste toute une série de mesures ou d’objectifs allant dans ce sens : instaurer la mobilité « dans le cadre de la loi » ; soutenir « les projets de dévelop­pement impliquant des migrants », l’action des collectivités décentralisées et du mouvement associatif ; faire des étudiants « des vecteurs de codéveloppement » ; mobiliser les entreprises pour l’accueil de jeunes ; renforcer les échanges cultu­rels ; favoriser « l’investissement productif de l’épargne des migrants » et, enfin, « impliquer l’Europe dans la politique migrations/codéveloppement ». Comme on le verra plus loin, étaient déjà posées dans ce rapport les pistes d’action que l’on retrouvera par la suite dans tous les programmes traitant du codéveloppement : un peu d’aide à une mobilité encadrée dans le sens Sud/Nord, et l’orientation vers le développement local au Sud des énergies et ressources des étudiants et des travailleurs migrants.

Au niveau de l’Union européenne, le concept est apparu un peu plus tard. Il figure pour la première fois en 1999, dans le programme de travail du Conseil de Tam­pere [87], avec l’idée que les États membres doivent avoir une nouvelle approche des questions de migrations, qui sera dite « approche globale » de la gestion des flux migratoires. Dans le cadre de cette « approche globale », il importe de développer des partenariats avec les pays d’origine des migrants comme d’ailleurs avec les pays de transit des migrants. Une formulation qui ne manque pas d’intérêt figure dans la conclusion du Conseil : il est nécessaire, y est-il écrit, d’« assurer une ges­tion plus efficace des flux migratoires » ! L’expression a de quoi faire frissonner...

En vue d’atteindre cet objectif d’une « gestion plus efficace », plusieurs pistes d’intervention sont énoncées : lancer des campagnes d’information sur les pos­sibilités réelles d’immigration légale, des campagnes de prévention de la traite des êtres humains, promouvoir une coopération plus étroite entre les consulats en matière de délivrance de visas, travailler à une entraide technique entre les services de contrôle aux frontières. Autant de pistes qui vont clairement dans le sens d’efforts pour endiguer les fameux flux migratoires, et qui semblent assez loin du partenariat pour un développement partagé que parait porter le concept de codéveloppement... À la fin de ce texte, toutefois, le Conseil demande aussi que l’aide aux pays d’origine et de transit soit accrue. Et il précise que c’est « afin de faciliter les retours volontaires ». Les « retours volontaires » sont vraisemblable­ment à entendre comme faisant partie de l’aide apportée aux pays d’émigration, et s’inscrivant dans une démarche de codéveloppement ! En tous cas, sur l’aide au développement à proprement parler, presque rien n’est dit.

Un « partenariat » particulier

Depuis, il y a eu beaucoup d’autres travaux sur le sujet au niveau européen. Le concept de codéveloppement a été repris lors de multiples autres réunions, conseils, textes programmatiques de l’Union. Quelques précisions y ont été ap­portées, mais finalement, chaque État membre est laissé assez libre d’interpré­ter à sa guise ce qu’il peut recouvrir. Pour ce qui est de la France, dont on a vu qu’elle a été pionnière sur le sujet, la mise en œuvre du codéveloppement passe essentiellement depuis quelques années via des accords dits « de gestion concertée des flux migratoires » [88]. Le nom lui-même donné à ces accords mérite qu’on s’y arrête puisque le mot « concerté » évoque des accords entre États sus­ceptibles d’être dans un rapport de forces égal. La liste des États avec lesquels de tels accords ont été signés [89] est à cet égard éclairante : le Gabon, le Bénin, le Congo-Brazzaville, le Sénégal, la Tunisie, l’île Maurice, bientôt Haïti, bientôt le Mali, qui pour l’instant résiste un peu... Autant de pays avec lesquels, bien en­tendu, la France dialogue en partenaires, d’égal à égal !

On peut lire dans l’introduction de ces accords l’énoncé d’objectifs très attrayants : promouvoir un partenariat « mutuellement avantageux pour le développement », empêcher que la migration « se traduise pour les pays d’origine par une perte de leur ressources en compétences », etc. De quoi s’agit-il concrètement, si l’on regarde moins l’affichage des volontés politiques que la mise en œuvre effective de partenariats et du codéveloppement ?

Les textes des accords de gestion concertée des flux migratoires sont structurés en trois volets, un seul, le dernier, traitant de façon explicite de l’aide française au développement des pays signataires. En y regardant de plus près, on peut cepen­dant considérer que le concept de codéveloppement est décliné dans l’ensemble des volets de ces accords. Ainsi, le volet portant sur les engagements pris par les États signataires de réadmettre leurs ressortissants jugés indésirables en France peut être lu comme une illustration de l’objectif présenté en introduction de ne pas piller les ressources humaines des pays d’émigration. Dans le volet consacré à des mesures de facilitation de la venue de ressortissants de ces pays, il apparaît clairement qu’il s’agit de catégories bien particulières de migrants : travailleurs diplômés ou expérimentés dans des métiers dits « en tension » en France, tra­vailleurs saisonniers pour l’agriculture ou l’hôtellerie-restauration, investisseurs potentiels, qui se verront délivrer des visas de circulation ad hoc, étudiants, ou parfois jeunes professionnels, à qui on va autoriser une première expérience après leurs études sur le territoire français, personnes susceptibles de se voir at­tribuer la carte de séjour mention « compétences et talents », donc formés dans une discipline recherchée en France... Il y a là un net encouragement à la mobilité de certains travailleurs, mais une mobilité fortement encadrée et limitée dans le temps ; les étrangers admis comme salariés le seront sur la base de listes de métiers établis région par région, en fonction des besoins locaux de main-d’œuvre, et ne verront leur titre de séjour renouvelé l’année d’après que s’ils res­tent employés dans le métier en question, voire chez le même employeur ; de même, les saisonniers, comme depuis toujours, n’auront pas de contrat l’année suivante s’ils ne sont pas retournés dans leur pays une fois la « saison » achevée. Etc. L’accent est bien sûr mis, dans ces deux premiers volets, sur l’intérêt pour le pays signataire de l’accord : intérêt pour lui de voir revenir ses étudiants ayant acquis en France une expérience qui consolide leur formation, intérêt pour lui que reviennent, après quelques années, des ressortissants que la France ne peut ou veut plus employer, intérêt pour lui d’une souplesse de circulation de personnes qualifiées, ou d’investisseurs, qui vont contribuer au développement de leur pays. Cela n’est peut-être pas faux : on voit bien en tous cas que toutes ces clauses qui se présentent comme des avantages consentis vont sans aucun doute dans le sens de l’intérêt de la France, et de la politique dite d’« immigration choisie »...

Le troisième volet des accords « de gestion concertée des flux migratoires », ce­lui qui est censé contenir l’essentiel des mesures touchant au développement du pays cosignataire, soit au développement dit « solidaire », est, lui, plus flou quant aux mesures effectives auxquelles s’engage la France. Ainsi, alors que fi­gurent dans les deux premiers volets des chiffres (nombre de titres de séjour délivrés chaque année, ou au total), le troisième volet est complètement muet sur le nombre d’actions entreprises, ou sur les montants versés. En fait, on y trouve, dressée sous la bannière du codéveloppement, une liste de plusieurs ni­veaux d’action très variés : de l’appui à des opérations de développement local à des systèmes d’aide au retour volontaire et à la réinsertion économique des exilés, en passant par la validation des acquis de l’expérience, ou par des efforts en matière de santé des migrants... En lieu et place de mesures concrètes, ce vo­let comporte surtout nombre d’expressions énigmatiques, telles que « le soutien aux initiatives des migrants dans le développement de leur pays » (quid ?), « la promotion d’emplois et la création de richesses dans des régions défavorisées » (comment ?),« l’encouragement d’investissements ciblés »(de quelle cible s’agit-­il ?),« la mobilisation de l’épargne des migrants » ou « la canalisation des revenus des migrants vers des investissements productifs » (lesquels ? par qui ?).

C’est sans doute sur ce dernier sujet, celui de l’orientation des transferts de fonds des migrants dans leurs pays d’origine, que les choses sont les plus précises. Il n’est pas inutile de rappeler que l’argent épargné par les migrants et envoyé dans leurs pays représente des sommes loin d’être négligeables. Le PNUD [90] estime ainsi quant à lui ces montants supérieurs au total de l’aide au développement versée par les pays riches. On voit mentionnés dans les accords bilatéraux que la France fait signer à ses « partenaires » deux outils : le compte-épargne codé­veloppement et le livret d’épargne pour le codéveloppement. Ces deux modes de placement de l’épargne réalisée par les migrants sont destinés à servir à finan­cer la création d’activités économiques génératrices de revenus. On peut penser aussi qu’ils ne sont pas sans intérêt pour les établissements financiers du Nord, qui auront toute légitimité pour capter et faire fructifier des fonds qui, aujourd’hui, transitent soit en liquide par porteur, soit via des services - au demeurant très bien rémunérés - d’envoi de mandats.

Quel développement ?

Que peut-on dire au final de cet empilement de divers niveaux d’action ? D’une part, cette politique ne mène de toute évidence pas à stopper l’immigration, puisqu’au contraire elle la facilite voire la favorise pour certaines catégories de migrants. En revanche, elle l’encadre de manière étroite, elle s’efforce d’en ré­duire la taille, de la sélectionner en fonction des intérêts du pays d’accueil, de la limiter dans la durée, et de veiller à ce qu’elle soit, clairement, temporaire et n’ex­cédant pas le temps où elle sera utile à la France. D’autre part, avec cette volonté d’orienter la richesse produite par l’immigration - les sommes épargnées par les immigrés - la France se place en capacité d’agir sur la nature du développement induit par l’immigration. De l’accompagnement des projets des migrants au droit de regard que l’on s’arroge sur l’usage des fonds des migrants, il y a bien peu. En­fin, la politique mise en œuvre sous le vocable « codéveloppement » promeut un développement d’une nature bien particulière, qui n’est jamais remise en cause. Deux questions au moins se posent pourtant à propos de la notion même de développement.

On ne peut faire l’impasse tout d’abord sur l’interrogation suivante : à quoi sert aujourd’hui l’argent des migrants ? La plupart du temps, il sert tout simplement à nourrir, vêtir, loger, éclairer, soigner, permettre de scolariser, les membres d’une ou plusieurs familles. Si l’épargne des migrants est « réorientée », quel va être le sort de ces familles ? Certes, si ces ressources financières vont dans des activités productives plutôt que dans l’achat de nourriture et de fourniture en électricité, elles sont susceptibles de permettre aux habitants des régions de départ des migrants d’accéder dans l’avenir àun mieux-être. Mais en attendant ? Et si les bienfaits du développement ne touchent pas tout de suite ceux-là, en quoi la politique dite de codéveloppement va-t-elle freiner l’émigration ?

Ensuite, on doit s’arrêter un moment sur l’apparent consensus autour de la no­tion de développement. De même qu’il est étrange de ne pas s’interroger sur les « choix » que font spontanément les migrants quant à l’utilisation des ressources qu’ils constituent par leur travail en exil, il est étonnant qu’on ne questionne pas l’idée de développement tel qu’il a été conduit jusqu’à présent dans les pays riches. Ce développement-là est-il forcément désirable ? Ne devrait-on pas bien plutôt le remettre en cause ? Quels biens ou services s’agit-il de produire ? Quels secteurs d’activité s’agit-il de développer ? Avec quelles conséquences sociales ? Dans quel système économique ? Pour quel changement des conditions de vie des peuples concernés ? Avec quelle latitude de décision démocratique ?

Ce qui constitue l’argument fort de l’option du codéveloppement depuis plusieurs années - sa capacité à freiner les départs de migrants - repose ainsi sur un mo­dèle destiné à être importé sans qu’on sache si c’est réaliste et sans que ce mo­dèle soit remis en question. Du coup, on est fondé à se demander quel est l’enjeu réel d’une telle approche ? De la lecture de textes comme les accords de gestion concertée des flux migratoires, fers de lance de la politique française en matière de codéveloppement, on peut déduire que le codéveloppement sert probable­ment moins à freiner les migrations qu’à les réguler. On est loin du fameux « ga­gnant/gagnant », et le préfixe « co », qu’on aurait pu croire porteur de l’idée d’un partenariat et de la défense d’intérêts réciproques, semble voué à une étrange fonction...

L’analyse des budgets dégagés, de la manière dont est réorientée la traditionnelle « aide au développement » et dont elle s’articule avec d’autres lignes budgétaires, elle aussi, mène à des interrogations sur l’écart entre l’affichage politique et la réalité des dispositifs. Les discours s’appuyant sur une notion à ce point dévoyée permettent au final de disposer d’un argumentaire politique qui fait mine de se soucier des mobiles des migrants et des intérêts des pays de départ, alors que les politiques effectivement conduites relèvent d’un système d’exploitation haute­ment sophistiqué, qui fonctionne avec une double assignation à résidence : assi­gnation des pauvres à rester chez eux, à ne venir chez les riches que lorsque ces derniers ont besoin de leur travail ; et assignation des migrants au rôle de petits soldats d’un développement de leur pays qui profite aux pays riches.

Une question majeure se pose en effet dès lors qu’est imaginé de faire interagir codéveloppement et immigration : qu’est-ce qui justifie qu’on exige des migrants que leur sort soit lié au sort de leur pays d’origine ? Pourquoi n’auraient-ils pas droit, comme ceux que le hasard a fait naître dans un pays riche, à quitter leur terre natale et s’en affranchir, droit à ne pas être contraint au sacrifice pour un pays dont ils n’ont en rien causé le malheur, droit à la liberté individuelle ?

III. Dépasser les solutions nationales

La migration est une expression naturelle du désir des gens
de choisir comment et où ils veulent vivre.

De plus en plus nombreux sont ceux qui interrogent avecunregard critique le dogme de la fermeture des frontières. Se plaçant dans le contexte général de la mondialisation, ces nouvelles approches présentent les migrations non plus comme une menace qu’il faut par tout moyen endiguer mais comme un atout tant pour les pays d’origine que pour les pays d’accueil. Une ouverture progressive des frontières, outre qu’elle mettrait fin aux coûts et dégâts des politiques répressives actuelles, n’aurait pas d’incidence massive sur l’ampleur des mouvements migratoires car ni la fermeture des frontières, ni un soi-disant possible « développement » des pays du Sud n’empêchent les migrations.

L’instauration progressive de la liberté de circulation et l’égalité des droits seraient aussi une des conditions nécessaires pour que l’organisation des activités économiques cesse d’externaliser ses coûts sur des populations privées de l’exercice de leurs droits fon­damentaux et assignées à résidence.

Le scénario « migrations sans frontières »

Antoine Pécoud, Section des migrations internationales, division des sciences sociales et humaines, Unesco

En octobre 2009, le Programme des Nations unies pour le développement (Pnud) a publié son Rapport mondial sur le développement humain, intitulé « Lever les barrières : mobilité et développement humains » et consacré à la question des migrations [91]. Loin d’être isolé, ce rapport s’inscrit dans une tendance plus large qui voit, depuis une quinzaine d’années, différentes instances intergouvernemen­tales débattre des enjeux soulevés par les migrations et élaborer des propositions pour une meilleure « gouvernance » en la matière [92].

C’est lors de la Conférence internationale sur la population et le développement (Le Caire, 1994) que la question des migrations internationales fit son apparition sur la scène internationale. En 2005, la Commission mondiale pour les migra­tions internationales (CMMI) publiait ses conclusions, dont plusieurs sont rela­tivement analogues à celles du Pnud [93] ; en 2006, c’est le secrétaire général des Nations unies qui, en prévision du Dialogue de haut niveau sur les migrations et le développement organisé à l’Onu en septembre de la même année, développait sa vision des migrations et de leurs liens avec le développement [94]. À ces docu­ments s’ajoutent les conclusions d’autres rencontres (comme les Forums sur les migrations internationales et le développement, qui sont organisés annuellement depuis 2007), ou encore les rapports de l’Organisation internationale pour les mi­grations (OIM) [95].

À l’instar des autres rapports qui composent ce corpus de discours internatio­naux, le rapport du Pnud adopte une approche positive des migrations et les pré­sente comme un processus normal et ordinaire : « la migration est une expres­sion naturelle du désir des gens de choisir comment et où ils veulent vivre » ; de plus, elles constituent une composante de la liberté individuelle :« Pouvoirchoisir son lieu de vie est un élément essentiel de la liberté humaine ». En conséquence, le Pnud « invite les gouvernements à moins limiter les déplacements [...] afin d’élargir les chances et les libertés des individus ».

Ce plaidoyer pour davantage de migrations et pour des politiques d’immigration plus flexibles est fondé sur les bénéfices escomptés des migrations : pour les pays de destination occidentaux, l’enjeu est démographique et économique car ces sociétés sont vieillissantes et souffrent d’une pénurie de main-d’œuvre dans certains secteurs ; pour les pays d’origine, les migrations sont une stratégie de développement, et notamment une manière de faire face à un marché du travail incapable d’absorber toute la population active tout en bénéficiant des transferts de fonds envoyés par les émigrants à leur famille. Finalement, pour le migrant, migrer est un moyen d’améliorer son sort et celui de ses proches : « La mobilité humaine peut être un moyen extrêmement efficace d’offrir à quelqu’un de bien meilleures perspectives en termes de revenus, de santé et d’éducation ». Autant dire que les migrations ne feraient que des gagnants, selon la formule dite du triple-win (ou « gagnant-gagnant-gagnant », pour les pays de destination et de départ, et pour les migrants eux-mêmes).

Un tel argumentaire, optimiste et relativement ouvert, contraste avec le pessi­misme autoritaire et crispé qui domine les débats sur les migrations dans de nombreux pays. Aux yeux de certains, c’est une preuve de plus de la déconnexion entre les élites internationales qui peuplent les organisations intergouvernemen­tales et les préoccupations des sociétés qu’elles sont pourtant censées repré­senter. Pour d’autres en revanche, c’est une évolution salutaire, une prise de conscience des impasses actuelles, et une étape encourageante vers des poli­tiques migratoires concertées, équilibrées et respectueuses des droits humains.

La libre circulation n’apparaît jamais dans ces rapports, ni comme une politique migratoire possible, ni comme un idéal de long terme. Les notions d’ouverture ou de liberté sont fréquentes, mais il s’agit de plaider pour davantage d’ouverture ou de liberté - sans jamais discuter des mérites d’une ouverture complète ou d’une liberté totale. Il existe d’évidentes raisons politiques à cette omission : les auteurs de ces rapports (et les nombreux experts qui les inspirent) sont suffisamment conscients d’aller à contre-courant par rapport aux discours politiques domi­nants pour s’exprimer dans des termes mesurés et éviter toute référence à la libre circulation, à l’ouverture des frontières, ou à un éventuel « droit de migrer ». Mais la libre circulation n’est pas non plus explicitement rejetée, et constitue donc un non-sujet dans les débats contemporains sur les migrations [96].

Bien que politiquement compréhensible, ce refus de discuter des mérites ou des faiblesses de la libre circulation n’en est pas moins paradoxal, puisque la mobilité est dans le même temps présentée comme l’expression d’une liberté fondamen­tale - une position tout à fait compatible avec les argumentaires en faveur de l’ou­verture des frontières. On pourrait certes envisager que les propositions en faveur de davantage d’ouverture représentent une étape vers une ouverture complète, mais cette hypothèse est trop favorable car, outre qu’elle n’est pas mentionnée explicitement, elle néglige un certain nombre d’éléments qui caractérisent ces plaidoyers pour une gouvernance des migrations, et qui sont à bien des égards difficiles à concilier avec la libre circulation.

En premier lieu, tous les rapports cités plus haut distinguent entre « bonne » et « mauvaise » migration. Le Pnud cite trois cas de migrations « négatives » : celles liées à l’insécurité et aux conflits, les cas de « déplacement induit par le déve­loppement » (comme les constructions de barrages, par exemple), et le « trafic d’êtres humains ». Les mobilités de ce genre devraient être évitées, car elles ré­duisent le bien-être des migrants et nuisent à leur « développement humain ». En revanche, la « bonne » mobilité serait choisie et profiterait à toutes les par­ties concernées. L’apologie des migrations développée dans ces rapports s’ac­compagne donc d’une distinction normative entre les migrations qu’il convient d’encourager et celles qu’il faut combattre. Même s’il est sans doute souhaitable de réduire les cas de migrations forcées ou subies, on peut tout de même s’inter­roger sur la validité de cette distinction : les conflits ou l’insécurité, par exemple, sont un facteur central dans les flux migratoires et, dans plusieurs régions du monde, il semble délicat d’identifier des « bonnes » mobilités exemptes de contraintes ou de violences.

Ensuite, le Pnud traite de façon assez différente la circulation et l’installation - distinction dont on sait qu’elle est cruciale dans le débat sur l’ouverture des frontières. La circulation concerne le seul franchissement des frontières entre États, tandis que l’installation traite du statut des migrants dans les sociétés qui les accueillent. Les deux processus peuvent être largement dissociés : on peut par exemple envisager que le franchissement d’une frontière soit libre, mais ne s’accompagne d’aucun droit dans le pays de destination. Il conviendrait alors de parler de « déplacements » des frontières, plutôt que de leur « disparition ». Les barrières géographiques et politiques entre pays ne feraient que se transformer en barrières sociales, juridiques ou culturelles entre individus au sein des socié­tés de destination [97].

La situation migratoire dans les pays du Golfe illustre la pertinence de cette dis­tinction. Ces États pratiquent en effet une politique d’ouverture à l’égard des tra­vailleurs migrants, qu’ils « accueillent » par millions. Mais ils les cantonnent à un statut social subalterne en les contraignant à un hébergement séparé, en les privant de possibilités de regroupement familial ou de séjour de longue durée, et en leur interdisant même parfois de circuler librement dans l’espace public. Le rapport du Pnud, s’il est très clair dans sa volonté d’ouvrir les canaux de migra­tion légale, est moins précis lorsqu’il s’agit de faire des recommandations sur le traitement des migrants. S’il se prononce de manière relativement vague en faveur d’une participation accrue des migrants dans la vie des sociétés où ils résident, ses suggestions se contentent d’affirmer l’obligation des États de res­pecter leurs droits fondamentaux, en conformité avec les instruments de droit international qu’ils ont ratifiés.

Ce contraste entre des appels à plus de migrations et un traitement pour le moins timide des questions relatives à l’intégration ou au statut social des immigrés est très perceptible dans la manière dont le Pnud aborde l’épineuse question des sans-papiers - qui représentent également une catégorie de migrants ayant franchi une frontière sans pour autant obtenir un statut dans la société d’accueil. Conscient que, dans ce domaine, « toutes (l) es mesures prêtent à controverse », le rapport admet les difficultés pratiques et morales soulevées par les politiques de retour et d’expulsion, mais sans pour autant appeler à des régularisations systématiques. Il parle plutôt de régularisations « gagnées » (c’est-à-dire en fonction de la situation et des mérites de chaque migrant) et semble accueillir fa­vorablement la directive « retour » de l’Union européenne, tout en reconnaissant les controverses qu’elle a suscitées. « Il importe [...] que, lorsque des individus en situation irrégulière sont identifiés, les procédures appliquées soient conformes aux principes d’État de droit et que les droits fondamentaux des personnes soient respectés » : autant dire que de telles recommandations, sans être nécessaire­ment infondées, sont assez confuses et n’apportent pas d’éléments nouveaux au débat.

Finalement, ces plaidoyers pro-migrations reposent simultanément sur des ar­guments de nature idéaliste et pragmatique. D’un côté, les migrations relèvent de la liberté des personnes et de leur souhait légitime de chercher ailleurs de meilleures perspectives ; de l’autre, les migrations sont un outil et une stratégie pour faire face à des enjeux démographiques ou économiques. Comme l’écrit le Pnud : « La capacité à se déplacer [...] présente une valeur intrinsèque mais aussi potentiellement instrumentale ». Même le respect des droits des migrants est présenté non seulement comme un impératif moral ou juridique, mais aussi comme une manière d’accroître leur insertion et leur productivité.

Comment maximiser l’impact des migrations ?

Politiquement, la question n’est donc pas simplement « plus ou moins de migra­tions » ou « plus ou moins d’ouverture », mais plutôt « quel type de migration » et, surtout, comment « gérer » ou « régler » les migrations afin qu’elles bénéfi­cient à toutes les parties et s’insèrent dans les objectifs démographiques ou éco­nomiques des États. Il n’est donc pas question d’un quelconque laisser-faire de la part des gouvernements, qui autoriseraient les individus à se déplacer librement, mais plutôt d’une politique migratoire qui aspire moins à arrêter les migrants qu’à maximiser (ou « optimiser ») l’impact de leurs déplacements.

Cette approche stratégique des migrations est particulièrement claire lorsque le Pnud recommande d’encourager les programmes de migrations temporaires, ce qui constitue une de ses principales propositions concrètes. Il faudrait « élargir les programmes favorisant un véritable travail saisonnier dans les secteurs tels que l’agriculture et le tourisme » et « augmenter le nombre de visas pour les personnes peu qualifiées, en fonction de la demande locale », en commençant par octroyer des visas temporaires. En 2005, la Commission mondiale pour les migrations internationales avait également plaidé pour la mise sur pied de pro­grammes de migrations temporaires, une idée qui revient aujourd’hui en force, aussi bien parmi les chercheurs que les politiques [98].

Selon leurs promoteurs, ces programmes permettent de répondre aux besoins de main-d’œuvre des économies les plus développées, à la fois dans les seg­ments qualifiés et non qualifiés du marché du travail. Cela stimulerait la crois­sance, tout en permettant de lutter contre l’immigration irrégulière ou la traite des personnes (puisque les migrants dont le travail est requis n’auraient pas à avoir recours aux « passeurs », mais arriveraient par voie légale). De plus, les pays émetteurs y trouveraient leur compte, car ils « exporteraient » leurs ci­toyens, obtiendraient des transferts de fonds en échange, sans pour autant avoir à craindre une « fuite des cerveaux » grâce à la garantie du retour. De telles po­litiques devraient également profiter aux migrants, lesquels obtiendraient des possibilités accrues de migration légale sans s’exposer aux risques et aux coûts des filières clandestines.

Pourtant, force est d’admettre que ces suggestions ressemblent fort aux poli­tiques migratoires en vogue dans l’Europe des Trente Glorieuses, destinées à fournir une main-d’œuvre temporaire aux économies occidentales, et dont on sait qu’elles ont débouché sur une migration de facto permanente - un « échec » qui souligne la difficulté des politiques publiques à maîtriser tous les paramètres de leurs politiques d’immigration et qui a longtemps motivé le scepticisme vis-à­-vis de tels programmes. Certes, certaines innovations plus ou moins techniques sont mises en avant, comme les possibilités de transfert des prestations sociales (permettant aux migrants de jouir de certains droits depuis leur pays d’origine), l’autorisation de changer d’employeur ou d’effectuer des aller-retours durant la période d’emploi à l’étranger, voire (plus rarement) la possibilité de passer d’un droit de séjour temporaire à un statut de plus long terme. Mais on ne peut s’em­pêcher de penser que les approches prétendument novatrices des rapports cités plus haut n’aboutissent en réalité qu’à une réactualisation de pratiques assez classiques.

Dans l’intérêt de tous ?

Cet exemple illustre certaines contradictions des approches en termes de « ges­tion » ou de « gouvernance » des flux migratoires. Il y a d’abord la question de l’intérêt : selon la formule du triple-win, une bonne gouvernance des migrations serait dans l’intérêt des pays d’origine et de destination, et des migrants eux-mêmes. S’il n’est sans doute pas impossible d’élaborer des politiques qui respec­tent un compromis entre les intérêts de ces différentes parties, on peut tout de même s’interroger sur la faisabilité d’un tel processus. Comment définir l’intérêt d’un pays donné ? Qui définit cet intérêt ? Selon le rapport du Pnud, chaque État devrait débattre de façon transparente et démocratique de ses besoins et intérêts en matière de migrations, et déterminer ses politiques en fonction de ces consul­tations : « Les pays de destination devraient concevoir des politiques migratoires et fixer des seuils migratoires par le biais de processus politiques autorisant le débat public et équilibrant les intérêts divergents ».

Si cet objectif est louable, il semble déjà difficile à réaliser dans les démocraties avancées, et plutôt irréaliste dans de nombreux pays. C’est en particulier le cas dans les régions de départ, qui tendent à manquer à la fois de l’expertise et des éléments de base nécessaires à un débat de ce genre (multipartisme, syndicats audibles, société civile dynamique, chercheurs indépendants, presse libre, etc.). Il est ainsi probable que, dans ces régions, des « experts internationaux » seront amenés à intervenir et déterminer les besoins de chaque pays. L’Organisation internationale pour les migrations (OIM), par exemple, remplit déjà cette fonction aujourd’hui, en « aidant » de nombreux pays d’origine à définir leurs politiques migratoires, tout en recevant des financements occidentaux qui posent la ques­tion de son autonomie vis-à-vis des intérêts des pays donateurs [99]. On reconnaît là un schéma classique des politiques de développement, lesquelles reposent sou­vent sur des analyses fournies par des spécialistes dont les recommandations ne sont pas exemptes d’a priori idéologiques ou politiques.

Par ailleurs, les politiques d’immigration ont toujours des effets redistributifs : par exemple, aux États-Unis, l’immigration peu qualifiée en provenance d’Amé­rique latine augmente la main-d’œuvre dans ce segment du marché du travail, ce qui réduit le coût du travail - au bénéfice des classes moyennes et supérieures qui ont recours à cette main-d’œuvre, mais au détriment des classes moins fa­vorisées (à commencer par une partie des Afro-américains). Le rapport du Pnud reconnaît ce type de mécanismes (qui ne constitue pas, ceci dit, une raison de renoncer à davantage de migration de travail car ils peuvent être compensés, par exemple via la fiscalité). Mais cela souligne tout de même à quel point les politiques d’immigration reflètent des clivages de classe, ainsi que la manière dont les intérêts d’un État peuvent ne pas correspondre aux intérêts de chacun de ses citoyens.

La définition des intérêts des migrants est évidemment encore plus complexe. Selon leurs adeptes, les programmes de migration temporaire seraient par exemple en phase avec les aspirations des migrants eux-mêmes, qui sont sup­posés ne plus vouloir s’installer de façon permanente dans un pays et préférer des pratiques de mobilité (ou de « circulation ») entre régions d’origine et de des­tination. Mais que faire si la circularité voulue par les États ne coïncide pas avec celle privilégiée par les migrants ? Comment concilier le respect accru des droits des migrants (tel que recommandé par le Pnud) avec le fonctionnement de tels programmes, à moins d’y introduire une souplesse qui de facto ne les rendra plus « temporaires » ?

Même si cet argument est moins souvent mis en avant, les programmes de mi­gration temporaire sont aussi destinés à éviter aux pays de destination les enjeux soulevés par le regroupement familial et les difficultés d’intégration des secondes générations - ce qui pose la question de l’intérêt de l’entourage des migrants. En principe, la famille et les communautés restées au pays devraient certes bé­néficier des transferts de fonds, qui permettent l’accès à de meilleurs soins de santé et favorisent la scolarisation et la formation des enfants. Mais, note le Pnud, « malgré ces avantages pécuniaires, la séparation est en règle générale une déci­sion douloureuse, qui induit un fort coût émotionnel pour le migrant comme pour ceux qu’il laisse derrière lui ».

Incroyable cynisme

Sur ce point, le Pnud est au mieux pathétique, et au pire incroyablement cynique. Par exemple, il souligne l’utilité des femmes migrantes, qui laissent leurs propres enfants au pays pour partir garder les enfants des femmes occidentales, et leur permettre ainsi de travailler hors de la maison [100] : « Malgré les avantages po­tentiels en matière de consommation, de scolarisation et de santé, les enfants peuvent être émotionnellement affectés par le processus de migration. [...] Ces dernières années, l’avènement des communications faciles et bon marché, via le téléphone portable ou Skype, a facilité la séparation des membres d’une famille et fortement contribué à maintenir des liens et des relations ». On est bien loin ici d’une situation « gagnant-gagnant-gagnant » et cette citation rappelle avec force que les politiques migratoires ne profiteront jamais à tous et qu’elles exigent des choix sociaux et politiques, lesquels feront toujours des gagnants, mais aussi des perdants.

Cette dernière citation projette également une lumière crue sur l’impact souhaité des migrations sur le développement, dont on a vu qu’il est absolument central, bien qu’ambigu : il fédère les préoccupations du « Sud » (qui aspire à exporter ses citoyens en échange de transferts de fonds et sans perdre ses éléments les plus qualifiés) et du « Nord » (qui voit le développement comme un moyen de ré­duire la pression migratoire) [101]. Mais surtout, cette approche part du principe que le monde est inégalitaire et que les migrations sont une réponse à cette situation ; ils admettent aussi que les pays du « Nord » ont besoin des services bon marché rendus par les migrants du « Sud », et acceptent donc aussi les conséquences humaines de cette situation, comme par exemple une vie de famille cantonnée à l’Internet.

Remarquons par ailleurs l’insistance placée sur les liens entre les migrants et leur pays : si la mobilité est célébrée, cela ne remet jamais en cause l’apparte­nance des migrants à un pays et leur obligation presque morale de contribuer à son développement. Cette appartenance fonde les liens entre migrations et dé­veloppement et motive la dimension temporaire des programmes d’immigration, censés accroître l’impact bénéfique de ceux qui partent sur leur pays d’origine. En d’autres termes, ces rapports admettent l’existence d’un sous-développement durable, tout en ambitionnant de le combattre par une de ses conséquences - ce qui est une preuve de pragmatisme pour certains, et une impasse logique et mo­rale pour d’autres.

La persistance du contrôle

Du point de vue de la libre circulation, l’enjeu fondamental que posent ces pro­positions de gouvernance des migrations réside dans leur rapport au contrôle. Comment un régime de « gouvernance » (ou de « gestion ») des migrations s’ar­ticulerait-il avec le contrôle des flux migratoires qui, aujourd’hui, a pris une di­mension aussi considérable qu’inquiétante ? La réponse est ambiguë : d’une part, les différentes propositions de gouvernance (dont le rapport Pnud constitue un excellent exemple récent) plaident clairement pour plus de migrations - et donc, serait-on tenté de conclure (trop) rapidement, pour moins de contrôle. D’autre part, elles aspirent à faire des migrations un outil économique et démographique, et donc à façonner le comportement des migrants de telle sorte qu’il soit compa­tible avec les objectifs des pays qu’ils quittent ou qu’ils rejoignent.

Si le ton général de ces propositions est donc de nature ouverte et pro-immi­gration, il n’en faut pas moins reconnaître qu’elles impliquent une persistance du contrôle de la mobilité humaine. Cependant, il ne s’agit pas d’un contrôle de type « immigration zéro » ou « forteresse Europe », qui aspire à fermer les fron­tières, mais d’un contrôle qui - plutôt que d’arrêter les migrants - organiserait leur mobilité en fonction des « intérêts » des parties concernées. S’il est possible que cela confère aux migrants davantage de liberté, ces derniers n’en seront pas moins exposés à différentes formes de contraintes, que les propositions de programmes de migration temporaire illustrent de façon particulièrement claire. L’ouverture dont parle le Pnud pourrait bien à cet égard créer plus de problèmes qu’elle n’en résout.

La conception des migrations développées par le Pnud ou d’autres instances in­ternationales s’expose ainsi à une critique « anti-libérale », selon laquelle elle ne ferait que rendre possible un nouveau type d’utilitarisme migratoire, adapté au capitalisme post-fordiste contemporain [102]. Elle refléterait les besoins du mar­ché du travail dans les pays occidentaux et la volonté de leur gouvernement de concilier contrôle des flux et accès à une main-d’œuvre étrangère ; elles seraient certes porteuses d’une « ouverture régulée » aux migrants « utiles », mais aussi d’une « fermeture régulée » aux « indésirables ». D’une façon qui rappelle les critiques adressées au libre échange et à l’Organisation mondiale du commerce, une « gouvernance » des migrations reflèterait (et perpétuerait) un capitalisme mondial déséquilibré où l’ouverture n’est tolérée que si elle profite aux écono­mies développées, et où les coûts humains et sociaux sont essentiellement sup­portés par les pays moins développés (ou par les classes défavorisées des pays développés). Elle créerait un « prolétariat mobile », destiné à se déplacer en fonc­tion des besoins des économies développées. Ce sont les populations des pays moins développés (et non les politiques migratoires des pays riches) qui auraient vocation à devenir « flexibles ».

En d’autres termes, s’il apparaît à première vue que les plaidoyers pour une gou­vernance internationale des migrations reprennent un certain nombre des idées qui militent pour la libre circulation (quant aux effets contre-productifs des poli­tiques actuelles ou à la nécessité d’approches plus équitables des migrations), ces arguments sont présentés de façon à être compatibles avec la souveraineté des États et, plus généralement, avec un ordre mondial caractérisé par des iné­galités durables entre pays et une forte pénétration d’une mondialisation libérale qui organise des formes spécifiques de circulation de la main-d’œuvre. S’il est positif que certains arguments en faveur de la libre circulation soient ainsi repris, le risque est néanmoins qu’ils fassent l’objet d’un traitement consensuel qui les dénature et les prive d’une grande partie de leur intérêt intellectuel et de leur valeur politique.

Vers une gouvernance mondiale des migrations ?

Mélodie Beaujeu, Chargée de mission, Enda Europe

Les critiques faites aux politiques migratoires actuelles, de plus en plus nom­breuses et enrichies par des approches différentes, ont en commun de montrer non seulement les atteintes aux droits humains qu’elles entraînent, tant au ni­veau national que régional, mais aussi leur inefficacité au regard des objectifs déclarés : plutôt que de parvenir à véritablement contrôler les mouvements des personnes, ces politiques favorisent les stratégies de détournement et, au final, portent atteinte à la sécurité des personnes migrantes. Or, si l’on se tourne du côté des propositions alternatives, celles-ci, nettement moins nombreuses, se révèlent être décevantes car elles n’apportent pas une vision et une compréhen­sion globales du phénomène et de sa relation avec les autres problématiques mondiales. L’essai collectif - Pour un autre regard sur les migrations. Construire une gouvernance mondiale - a précisément pour ambition d’esquisser une ana­lyse de la migration contemporaine qui, tout en se démarquant résolument de l’approche dominante actuelle, puisse s’inscrire pleinement dans les débats et réflexions sur la nécessité d’une politique commune face à des problématiques dépassant les cadres nationaux [103].

Il convient, en premier lieu, de resituer cette contribution dans son contexte, afin d’en saisir la portée exacte. Le commanditaire de cette étude était initialement l’administration, et plus exactement l’ancienne Direction générale de la coopé­ration internationale et du développement [104] (DGCID). Les universitaires mandatés pour cette recherche s’inscrivaient dans le prolongement d’une réflexion enga­gée depuis plusieurs années sur la gestion des biens publics mondiaux et ayant débouché sur un certain nombre de productions écrites. D’après la définition re­tenue par les auteurs : « Un bien public mondial s’apprécie dans sa capacité de créer du bénéfice pour l’ensemble des acteurs, sans que son usage pour l’un ait un effet négatif ou privatif pour l’autre, sans que les avantages retirés par les uns ne viennent à exclure les autres [105] ». Le champ des biens publics mondiaux em­brasse généralement la réduction du réchauffement de la planète, la recherche fondamentale, la lutte contre la propagation de maladies telles que le sida ou le paludisme, la lutte contre la pauvreté. Cette identification est néanmoins exten­sive et fait l’objet de polémiques. La « gouvernance mondiale » est définie comme le mode de gestion multi-acteurs le plus approprié à ce type de bien. Les auteurs précisent bien que le terme de « gouvernance » ne fait en aucun cas référence à un type de gouvernement particulier. Il renvoie plutôt à « un cadre de conception, de réflexion et de délibération permettant de réunir des acteurs publics et pri­vés, des acteurs nationaux, internationaux et transnationaux, participant tous à la définition d’objectifs communément partagés, réunissant et coordonnant leurs moyens pour parvenir à un traitement plus fonctionnel et plus rationnalisé des problèmes considérés [106] ». Il s’agissait, après ces premiers travaux de portée as­sez générale, de formuler des propositions à partir d’une thématique précise.

Laissés totalement libres du choix de celle-ci, les membres de la commission [107] se sont finalement déterminés pour le domaine des migrations internationales. Cela pouvait paraître surprenant : non seulement les migrations n’avaient jamais été identifiées comme un bien public mondial, mais elles étaient considérées comme relevant, à l’heure de la distinction entre immigrés « choisis » et immigrés « su­bis », de la stricte souveraineté des États d’accueil. Mis à part l’attrait de l’exercice intellectuel et académique, on pouvait se demander ce que l’analyse des migra­tions en tant que bien public mondial, appelant donc à une gouvernance mondiale des migrations, pouvait apporter au débat actuel.

En s’adressant prioritairement aux décideurs, les auteurs situent leur argumen­taire du point de vue de la rationalité politique supposée des lecteurs du rapport. Cela est explicite dès la préface qui revient sur l’enjeu stratégique pour la France d’une telle réflexion à la veille de la présidence de l’Union européenne. Ainsi, la première partie, dont le contenu n’est pas vraiment nouveau, insiste sur les coûts humains mais aussi politiques (impact sur les relations de coopération avec les pays d’origine) et économiques [108] des politiques exclusivement restrictives. Il s’agit donc de faire valoir auprès des responsables politiques que tous ces coûts pour­raient être évités en adoptant une autre attitude, radicalement différente, vis-à­vis des migrations. La thèse défendue est donc que l’inefficacité des dispositifs actuels et de l’approche des migrations en tant que stricte variable d’ajustement des économies nationales nuisent à la crédibilité des États dans leurs capacités à faire face au défi actuel des migrations internationales.

Cette approche restrictive et utilitariste des migrations ne date certes pas d’hier mais, selon les auteurs de cette étude, elle est devenue, du fait de l’interdépendance croissante des sociétés entre elles, du développement de l’imaginaire migratoire, de l’accroissement des inégalités et des grands déséquilibres démographiques, impossible à tenir. L’enjeu n’est donc pas de demander aux politiques un peu plus d’ouverture des frontières afin de mieux subvenir aux besoins des métiers dits « en tension » mais bien de changer radicalement les fondements du traitement politique actuellement dominant. Pourquoi alors chercher à introduire la notion de « biens publics mondiaux » et de « gouvernance mondiale », plutôt que de sim­plement opposer à cette vision utilitaire des migrations la reconnaissance pour chacun de la liberté de circulation dans le respect de l’égalité des droits ?

Pour une analyse dépassionnée des migrations

Tout d’abord, l’option de la liberté de circulation et l’hypothèse des migrations appréhendées comme un bien public mondial ne constituent pas les deux termes d’une alternative. La première représente un positionnement éthique ; elle ne peut tenir lieu de programme politique. Le détour par la gouvernance mondiale et par l’approche globale des migrations internationales s’appuie sur une analyse des fondements de la stratégie politique actuelle. Celle-ci et surtout les actes de communication qui l’accompagnent tendent en effet à canaliser un certain nombre d’inquiétudes légitimes des citoyens face aux désordres socio-éco­nomiques et environnementaux caractéristiques de la mondialisation, et à les transformer en peurs irraisonnées face au seul « danger des migrations » dont la bonne gestion chiffrée est alors présentée comme la solution miracle et « glo­bale » à tous les maux. Il convient donc, afin de désamorcer cette stratégie élec­toraliste et de replacer les décideurs face à leurs responsabilités, d’opposer à une présentation volontairement tronquée des migrations, une analyse dépassionnée qui les réinscrive au cœur des grands équilibres et déséquilibres mondiaux.

La part la plus importante de l’ouvrage est consacrée à la critique du traite­ment actuel de la question migratoire et à l’exposé des grands traits d’une autre approche possible fondée sur la réalité des migrations à l’échelle mondiale [109]. L’approche dominante mise en question ne se réduit pas au processus de cri­minalisation actuellement à l’œuvre. Elle correspond d’abord à un ensemble de représentations ancrées au sein des sociétés d’accueil, entretenues par les dé­cideurs politiques et qui toutes tendent à appréhender l’immigration comme un phénomène accidentel.

Des représentations à déconstruire

On peut dater la construction et la consolidation de ces représentations des an­nées 1960. Dans un contexte de forte demande de main-d’œuvre venant des pays industrialisés et de polarité entre différents grands ensembles régionaux, les mi­grations étaient appréhendées comme un phénomène essentiellement tempo­raire symbolisé par la figure du Gastarbeiter en Allemagne, du travailleur immigré en France, et comme résultant directement de la pauvreté des pays du Sud. Or c’est aujourd’hui la persistance de ces représentations qui entretient l’illusion de la sélection d’une certaine immigration indexée sur les besoins des pays d’ac­cueil et de la réduction des flux migratoires en provenance des pays en voie de développement. La déconstruction de cette représentation traditionnelle passe tout d’abord par la description des migrations comme un « fait sociologique », « ordinaire » et permanent, donnant toute leur place aux motivations et aux par­cours des personnes et aux conditions d’émigration au sein des pays d’origine. C’est cette réalité d’un fait migratoire incompressible qui devrait être le point de départ de toute politique migratoire cohérente et qui fonderait même, selon cer­tains, un droit à la mobilité pour chacun. Mais, outre qu’elle implique l’abandon de recettes électoralistes simplistes, la pleine acceptation de cette réalité avec toutes ses conséquences sur le plan des politiques d’immigration et d’intégration suppose un changement profond des représentations de l’immigration et de la place des immigrés dans les sociétés. Cette évolution des représentations, qui correspond aussi à une banalisation de la mobilité des personnes, est sensible au sein de l’Union européenne. Elle s’arrête néanmoins aux frontières de celles-ci.

Pour autant, opposer la réalité ou le « fait migratoire » aux politiques actuelles ne suffit pas. Il faut aussi proposer une vision des migrations structurante et motivant des politiques alternatives qui répondent réellement aux besoins des sociétés et des migrants et non aux stricts intérêts des États d’origine ou d’accueil. Car les deux visions sont difficilement conciliables, comme le montrent les débats sur les transferts de fonds ou la problématique de la fuite des cerveaux. Il convient donc de renverser la perspective en partant de la migration elle-même et des grands équilibres mondiaux qui la façonnent, au-delà des motivations individuelles des personnes, et de se situer ainsi, pour les gouvernements, à la bonne échelle de compréhension et d’action. C’est en effet souvent la prise en compte des fac­teurs structurels et structurants, distincts des multiples facteurs conjoncturels, qui manque dans les débats actuels. La seule mise en lumière de la complexité des motivations et des parcours individuels peut alors tendre à « brouiller les pistes » et nuire à une compréhension du phénomène dans son caractère collec­tif. Comme pour les questions environnementales, la nouvelle approche proposée ne correspond pas à une déresponsabilisation des États et à une confiscation de leur souveraineté. Tout au contraire, elle amène à une responsabilité renforcée, bien que partagée, autour d’une gestion commune devenue incontournable.

Les auteurs retiennent ainsi trois facteurs structurels mondiaux qui, d’emblée, manifestent le caractère vain de la gestion actuelle des migrations : le facteur démographique, les différentiels socio-économiques entre les sociétés et l’or­ganisation du marché du travail. Ils auraient pu y ajouter la problématique envi­ronnementale. Par delà des motivations individuelles, ces facteurs déterminent puissamment les pratiques de mobilité et, plus généralement, les imaginaires migratoires collectifs : « Celui-ci [le migrant] n’ignore pas que l’Europe recouvre 32 % du PIB mondial pour seulement 6,5 % de la population du globe ; il comprend que, d’ici 2020, l’Italie perdra 3 millions d’actifs alors que le Nigéria en gagnera 25 millions, tout comme l’Égypte [...] [110] ». Plusieurs idées importantes ressortent de ce constat. Tout d’abord, l’accent est mis sur le différentiel relatif et l’interdé­pendance entre les régions du monde en tant que facteur migratoire, et non sur des états de pauvreté ou de richesse absolus. Cela contribue encore à disqua­lifier l’illusion d’une maîtrise qui irait à l’encontre des interactions et échanges spontanés et généralisés entre des sociétés contrastées ainsi que l’image d’une invasion du Nord par le Sud.

Le second aspect important est que cet éclairage global fait aussi apparaître le potentiel régulateur des mouvements spontanés des personnes. Ceci est particu­lièrement vrai sous l’angle démographique : les migrations en provenance de pays connaissant un essor démographique vers des pays aux sociétés vieillissantes peuvent compenser un certain déséquilibre. Certains ont pu faire valoir que cet argument démographique relevait de nouveau de l’approche utilitariste axée sur les besoins des pays d’accueil. Or il nous semble, au contraire, que la définition d’un tel besoin, qui s’inscrit justement dans une analyse globale de la répartition des populations, ne peut pas être comparée aux « besoins » conjoncturels fondés sur la définition de métiers en tension. Le défi est justement, et cela n’est en rien spécifique aux migrations, de redéfinir la notion même de « besoins », en inté­grant d’autres critères que la logique productiviste, et l’argument démographique s’inscrit, lui aussi, dans cette perspective. C’est tout l’enjeu du développement des réflexions sur les biens publics mondiaux appréciés « dans leur capacité à créer du bénéfice pour l’ensemble des acteurs, sans que [leur] usage par l’un ait un effet négatif ou privatif pour l’autre, sans que les avantages retirés par les uns ne viennent à exclure les autres », et dont la préservation amène une redéfinition profonde des modes de production, d’emploi et de consommation des individus.

Sans se résumer à cela, une politique migratoire conséquente doit donc aussi être attentive et accompagner pleinement cette capacité régulatrice des mouve­ments spontanés des personnes. C’est aussi cette dernière qui fonde l’approche des migrations en tant que bien public mondial, potentiellement bénéfique aux sociétés d’origine, aux sociétés d’accueil et aux migrants eux-mêmes. Mais la pleine réalisation de ce potentiel nécessite non seulement un abandon des poli­tiques migratoires actuelles mais encore une toute autre manière d’appréhender d’autres domaines de coopération tels que la lutte contre les inégalités, la pré­servation de l’environnement, l’organisation du marché du travail, qui façonnent en grande partie les formes de migrations actuelles.

Changer de regard

La thèse défendue n’est donc pas que l’« outil migratoire » doive combler à lui seul les fractures et les désordres du monde. C’est le travers vers lequel tendent certaines fausses « bonnes solutions » avancées, telles que les migrations cir­culaires. Les capacités régulatrices des migrations doivent, pour être effectives, être partie prenante d’une réflexion globale sur les mécanismes à mettre en place pour limiter toute sorte de déséquilibres et de vulnérabilités humaines, sociales et environnementales dont une part est provoquée par les formes de migrations actuelles. La mise en lumière des facteurs « macro » qui façonnent les migrations regardées d’un point de vue mondial n’est donc pas un appel au laisser-faire, loin s’en faut, mais au contraire à une gestion commune de problèmes rendus d’au­tant plus communs au vu des impacts sociaux et humains qu’ils génèrent.

L’invitation à « changer de regard » et de là, de politique migratoire, n’est pas une invitation à l’inaction, en faisant valoir que tous les maux actuels seraient à mettre sur le compte des politiques répressives des États d’accueil et seraient donc ré­solus par leur abandon en faveur du respect de la libre circulation des personnes. On comprend aisément, lorsque l’on regarde aujourd’hui le phénomène des mi­grants environnementaux, les conditions d’emploi et de vie, notamment familiale, de nombreuses personnes migrantes dans le monde, qu’une telle réponse alter­native ne soit guère satisfaisante. Certes, certaines pratiques de circulation spon­tanée, telles qu’elles existent par exemple au sein de l’Union européenne ou des pays de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao), peuvent être mises en avant afin de compenser les images systématiquement négatives diffusées par les discours politiques, ou pour interroger l’illusion de la maîtrise des flux migratoires, ou encore pour servir de modèle d’une interac­tion positive entre dynamiques migratoires et dynamiques d’intégration ou de développement régional. Pour autant, dans le monde actuel caractérisé par des inégalités croissantes et par la recherche généralisée d’une main-d’œuvre au moindre coût, la thèse selon laquelle l’abandon des tentatives de contrôle actuel conduirait à une généralisation des pratiques de libre circulation sur le modèle des exemples existants est difficilement tenable.

Que faire alors ? Dans l’hypothèse de la gouvernance mondiale, une action poli­tique véritablement efficace inscrite dans une réflexion globale va se concentrer, non pas comme c’est actuellement le cas, sur la diminution, la suppression ou la sélection d’une « bonne mobilité » ou d’une « bonne immigration », mais sur l’amélioration des conditions de mobilité des personnes depuis le pays de départ jusqu’au pays d’accueil. Autrement dit sur l’exercice effectif d’un droit à la mobi­lité. Cette « gestion » de la mobilité ne s’exerce plus alors dans un sens unilatéral et restrictif comme c’est le cas actuellement dans les États européens, mais dans une optique de préservation du bien public mondial que représenteraient poten­tiellement les migrations.

Or, l’amélioration des conditions de mobilité ne se cantonne pas, comme cela tend à être le cas aujourd’hui, à un travail d’information et de sensibilisation au­près des candidats au départ sur les conditions du marché du travail au sein des pays d’accueil [111]. Elle amène à une remise en cause profonde des pratiques et des modes d’organisation structurelle dans les rapports entre États. On peut prendre l’exemple du traitement de la migration irrégulière. La politique actuelle appliquée par l’ensemble des États européens s’organise autour de trois axes :

  • La lutte contre l’immigration irrégulière aux frontières de l’Union européenne selon une logique essentiellement répressive via aujourd’hui les accords de ges­tion concertée passés avec les pays tiers.
  • La sanction vis-à-vis des employeurs employant une main-d’œuvre irrégulière, tout en sachant que ce volet est appliqué en pointillé et selon des procédures très souvent opaques.
  • Le développement de canaux de migration légale par la politique d’immigra­tion choisie en fonction d’une sélection des métiers en tension dans les pays d’accueil.

La politique ainsi organisée a comme caractéristique de ne tenir compte ni des conditions de départ du pays d’origine - le dialogue avec ces derniers portant ex­clusivement sur les accords de réadmission -, ni de l’évolution mondiale de l’orga­nisation du marché du travail qui sous-tend la persistance d’emploi d’une main-d’œuvre irrégulière, y compris dans les pays de l’Union européenne. Concernant les conditions de départ, l’arrivée des pirogues échouant sur les rivages euro­péens a fait l’objet d’un grand tapage médiatique qui ne répond nullement à la question de savoir comment les personnes en sont arrivées à cette situation. Or des enquêtes récentes ont montré le lien entre les politiques commerciales des pays européens dans les domaines de l’agriculture et de la pêche et le chômage massif de paysans et de pêcheurs poussés à s’embarquer en pirogue vers les côtes européennes. Loin d’être le résultat de la pauvreté au sens inéluctable du terme, l’explication du phénomène manifeste une chaîne de responsabilités an­crées dans des rapports structurellement inégaux entre les pays européens et les pays tiers.

On peut de même douter de l’efficacité voire même de la réelle volonté de la poli­tique de sanction des employeurs lorsque l’on considère l’organisation des mar­chés du travail au niveau mondial, de plus en plus caractérisée par la recherche d’une main-d’œuvre au moindre coût, que cela se fasse dans des conditions irrégulières ou régulières avec, notamment, le développement des migrations saisonnières. En témoignent aujourd’hui les difficultés rencontrées par certains organismes internationaux tels que l’Organisation internationale du travail (OIT) dans leurs efforts pour faire adopter par leurs États membres les standards mi­nimaux de protection des personnes migrantes [112].

Les migrations environnementales posent d’une manière plus cuisante encore la nécessité du lien entre gouvernance des migrations et mise en œuvre de méca­nismes de concertation et de gouvernance plus généraux. Elles touchent plus di­rectement l’opinion publique en raison de leur dimension humanitaire, mais aus­si et peut-être d’abord en tant que signes annonciateurs de situations auxquelles seront confrontées les générations futures. La secrétaire exécutive d’Enda tiers-monde, Joséphine Ouedraougo, a ainsi désigné les migrations environnemen­tales d’« effet boomerang » de l’irresponsabilité des États dans la préservation de l’environnement et l’application de normes environnementales [113].

Une politique alternative possible ?

Ces différents exemples relatifs à des domaines de coopération très différents montrent qu’une politique qui s’efforcerait réellement de réduire les diverses formes de vulnérabilité liées aux migrations internationales ne peut faire l’éco­nomie d’un travail en profondeur et accru d’élaboration de normes dans les dif­férents domaines touchant aux causes profondes des migrations. Autrement dit, la voie d’une gouvernance mondiale des migrations correspond d’abord à la création, au renforcement, ou à l’effectivité de mécanismes de gouvernance glo­bale dans les grands domaines de la coopération pour lesquels elle jouerait le rôle en quelque sorte de « levier ». On peut, à ce stade, avancer deux objections : d’une part, pour quelle raison parler spécifiquement de « gouvernance globale des migrations » quand l’enjeu est finalement une modification en profondeur des responsabilités, pratiques et rapports entre les États dans d’autres grands domaines de la coopération impactant directement sur les conditions de migra­tion des personnes ? Et peut-on réellement faire valoir là une politique alternative lorsque celle-ci implique une telle refonte des rapports d’inégalité ancrés entre les États et maintes fois éprouvés ?

Un cadre de gouvernance mondiale spécifiquement dédié à l’enjeu des migra­tions internationales ne peut se concevoir comme un domaine séparé des autres domaines de coopération ou de gouvernance, en raison de son caractère évidem­ment transversal. Force est d’ailleurs de constater la pluralité des organisations internationales se préoccupant aujourd’hui des migrations internationales [114]. Faire de la migration un domaine de gouvernance mondiale va surtout consister à réactiver sous un angle nouveau et de manière accrue des processus de né­gociation et de concertation anciens, à l’instar par exemple des politiques com­merciales. Pour autant, la mise en place d’un cadre multilatéral et multi-acteurs spécifique aux migrations paraît essentiel, a fortiori dans le contexte actuel de gestion strictement sécuritaire des migrations. Et ceci pour plusieurs raisons.

La construction et la consolidation de cette « autre approche » s’accompagne d’un important travail d’élaboration collective de normes, comme en témoigne la mise en place de la convention internationale des droits des travailleurs migrants et de leurs familles. Cette convention ne correspond pas à une invention de nou­velles normes mais à l’application des droits fondamentaux aux « travailleurs mi­grants » du fait de leur vulnérabilité particulière. Aucun État européen n’a accepté de la ratifier du fait principalement de l’absence de différenciation entre « tra­vailleurs réguliers » et « travailleurs irréguliers ». Elle pourrait pourtant consti­tuer un garde-fou important contre les abus pratiqués à l’endroit des personnes migrantes, y compris par les États d’origine. En l’absence d’évolution significative des facteurs qui accroissent la vulnérabilité des migrants, la convention permet d’opposer à chacun des standards minimaux de protection à travers le monde.

Force est ensuite de constater la difficulté, y compris pour les organisations de la société civile, à s’extraire du prisme national et unilatéral. De même, la connais­sance des points de vue des pays d’origine sur ces phénomènes est limitée aux réactions des États du Sud vis-à-vis des accords de gestion concertée des flux migratoires [115]. Face à cette difficulté réelle, les forums mondiaux sur les migra­tions, aussi critiquables soient-ils en raison de leur faiblesse opérationnelle et de leur verrouillage relatif, restent un lieu de contacts et d’échanges entre les représentants des États, les organisations internationales et les sociétés civiles du Sud et du Nord. La société civile a à cet égard un rôle central à jouer pour éviter le danger toujours présent d’abandon, par les décideurs, de l’approche élargie au profit de l’approche restrictive et unilatérale. Or les organisations parviennent difficilement à s’extraire de leurs mobilisations quotidiennes, essentiellement dé­fensives, et cela a aussi sans doute contribué à l’évolution régressive des forums mondiaux intergouvernementaux ressemblant de plus en plus à des opérations de marchandage des migrations pour les besoins de court terme des États d’ac­cueil ou d’origine. Il paraît donc important de se réapproprier ces espaces et de consolider leurs liens avec les mobilisations nationales.

En effet, le risque principal actuel est le « décrochage » entre l’échelon inter­national de concertation, de mobilisation, et l’échelon national. Le désintérêt manifeste des décideurs en charge des politiques migratoires françaises pour ces forums mondiaux est aujourd’hui significatif. Car il est clair que le combat des migrations doit se gagner auprès des citoyens en commençant par ceux des états d’accueil. C’est sans doute sur ce point que les auteurs, très investis dans la formulation de propositions institutionnelles centrées sur les forums mondiaux intergouvernementaux. n’insistent pas suffisamment. Or ce point est primordial. La promotion d’une approche globale paraît incongrue à l’heure de l’« identité nationale » et en total décalage avec les opérations d’expulsion à répétition et la criminalisation systématique des migrants. Elle n’en apparaît que plus indis­pensable pour dépasser l’alternative entre les sentiments d’indignation morale impuissante et les attitudes de repli et de rejet normalisés.

Le malaise suscité par la question des migrations et la virulence des débats dépassent largement la problématique migratoire en tant que telle. Celle-ci ca­nalise les inquiétudes face au délitement des identités collectives existantes qui ne parviennent pas à se reformuler dans les ensembles régionaux plus vastes : Union européenne voire au niveau mondial. Ces inquiétudes légitimes ont pu être détournées en peurs et en comportements de repli sur une « identité nationale » définie strictement « contre » l’immigration et « contre » l’Islam. Le besoin est fort de renouvellement de grilles de lecture, mais aussi de règles adaptées à ces nouvelles échelles d’action, et la question des migrations en fait incontes­tablement partie. L’approche globale, devenue incontournable compte-tenu de l’évolution des mouvements des personnes et de leur généralisation à toutes les régions du monde, offre aussi l’avantage d’éclairer les phénomènes migratoires à la lumière des grands équilibres mais aussi des grands déséquilibres mondiaux pour en appeler à la mise en œuvre de mécanismes de régulation renforcés. Au­trement dit, en tant que conséquence sociale et humaine de désordres mondiaux - et on le constate tout particulièrement avec l’enjeu plus récent des migrations environnementales - une part importante des migrations actuelles rappelle aux États leurs responsabilités dans la gestion commune de biens communs, à commencer par leurs propres populations. Il appartient tout particulièrement aux organisations de la société civile de le leur rappeler, ainsi que de développer et d’expliciter auprès de l’opinion publique cette autre approche des migrations afin de faire pendant au monopole du discours dominant actuel. L’étude, Un autre regard sur les migrations, en mettant justement l’accent sur l’implication de la société civile dans la gouvernance mondiale des migrations, est une contribution et une invitation à persévérer dans cette voie.

Pour un droit à immigrer vers l’union européenne

Yann Moulier-Boutang, Professeur à l’université de Compiègne, Directeur de la revue Multitudes

La question qui se pose ici est celle de la distinction entre un système migratoire de travail et un système d’installation. En effet, pour revenir un tout petit peu en arrière, des discussions avaient eu lieu à partir de 1997, portées par des revues comme Vacarme ou Futur Antérieur (qui précédait la revue Multitudes que je dirige aujourd’hui) à propos du programme de la gauche aux élections de 1997 concer­nant les sans-papiers et la politique migratoire. Le débat portait sur la question de la libre circulation. Le Gisti l’avait lancé de façon vigoureuse [116] et à l’époque j’avais émis un bémol : je pensais qu’il fallait d’abord s’intéresser, et très forte­ment, à la question de l’installation plutôt qu’à la liberté de circulation parce que c’était elle qui donnerait la possibilité de réaliser la libre circulation qu’il ne fallait pas lancer comme un slogan. Depuis, les positions ont largement évolué, le Gisti a confirmé qu’il défendait la liberté de circulation et d’installation, conjonction tout à fait indispensable.

La thèse que je vais donc essayer de défendre c’est que le droit à la libre circulation doit être complété par un droit à l’installation durable, longue, sinon on reste dans ce que j’ai caractérisé comme le salariat bridé [117], c’est-à-dire une sorte de semi esclavagisme : une libre circulation qui peut être de droit mais qui va aboutir de fait aux mêmes errements que ceux que nous avons connus, à sa­voir des politiques migratoires discriminatoires tant au sein de l’Union qu’à ses portes à l’égard de certaines sous-populations. Ces politiques ne sont pas subs­tantiellement différentes de celles pratiquées par l’Afrique du Sud du temps de l’apartheid. On peut contester les politiques migratoires européennes à différents niveaux. Les insuffisances de la gauche sur le contenu d’une politique migratoire praticable et juste tiennent beaucoup à l’acceptation implicite ou inconsciente d’un paradigme migratoire qui exclut d’emblée le régime des migrations d’ins­tallation permanente pratiquée dans les pays qui se reconnaissent comme des terres d’immigration.

Inscrire les migrations dans un système dynamique

Je dresse en effet une distinction par rapport aux questions qu’on est en droit de se poser sur les politiques migratoires. On peut mettre en effet en question a) leur existence même ; b) leur adéquation à des fins posées clairement, donc leur efficacité ; c) l’incidence qu’aurait sur elles la mauvaise volonté des gouverne­ments ;d) ou bien enfin l’impéritie de ces derniers. L’impéritie alliée à l’arrogance comme la mauvaise volonté, voire la volonté mauvaise, me paraissent moins in­téressantes à analyser que l’inscription de la possibilité de politiques migratoires dans un ensemble qui en conditionne la possibilité et les limites : un système migratoire.

Le problème en effet est de ne pas en rester à l’écume des choses, c’est-à-dire au niveau de ce que les gouvernements appellent la politique migratoire, pour faire apparaître les systèmes migratoires. Un système ce n’est pas simplement une structure, c’est un ensemble dynamique qui regroupe à la fois le fait migra­toire, les régimes politiques, économiques et sociaux, la réaction des acteurs, la réaction des gouvernements. Au fondement de ce système, l’autonomie des faits migratoires et des migrants eux-mêmes doit être prise en compte avant de se focaliser sur la puissance supposée ou l’impuissance de l’État, qui sont les deux côtés de la même médaille.

Une fois cette précision faite, on est conduit à faire le constat suivant : fondamen­talement, dans le monde entier, la grande distinction n’est pas, comme le pen­sent les Français et les Européens, entre les différentes variantes des régimes européens de migration de travail, (on pense à la distinction établie par Domi­nique Schnapper entre la France de la Nation abstraite du citoyen et l’Allemagne du peuple de langue allemande [118]), mais entre la migration transatlantique d’ins­tallation, beaucoup plus libre, et la migration européenne de travail directement issue de la migration coloniale, du deuxième colonialisme, celui du xixe siècle, et qui n’est pas très loin de la corvée ou du travail forcé [119].

Dans les pays où les systèmes migratoires d’installation existent, ceux par consé­quent qui appartiennent au paradigme des pays d’immigration, il y a une sorte de droit à l’immigration, à l’entrée, même si ce droit d’entrée obéit à des critères déterminés. Et la raison pour laquelle il y a débat dans l’espace politique, c’est que la migration fait partie intégrante de la Constitution, de la Nation ou de l’en­semble dans lequel les migrants arrivent. Cet ensemble peut avoir la taille d’un empire fédéralisé comme les États-Unis. Dans un tel système où l’immigration internationale joue un rôle constituant permanent, un régime de fermeture à la simple discrétion de l’administration publique est exclu. La fermeture et la sus­pension de l’immigration ne peuvent intervenir que dans des conditions excep­tionnelles, notamment la guerre. Autrement dit la norme, c’est l’ouverture. En Europe occidentale, la suspension de l’immigration de travail est intervenue par simple décret, puisqu’il n’y a jamais eu de débat parlementaire sérieux de 1973 à 1975. Mieux, l’administration française a prétendu fermer également le droit au regroupement familial par circulaire, mais elle a dû reculer quand cette mesure a été cassée par le Conseil d’État [120].

Cela veut dire que, dans tout pays d’immigration - ce qui couvre non seulement les États-Unis, l’Argentine, le Brésil, l’Australie, le Canada, la Nouvelle Zélande mais aussi la France depuis la fin du xixe siècle et l’Europe occidentale depuis la Deuxième Guerre mondiale - le fait migratoire, c’est-à-dire l’ouverture interna­tionale des migrations, doit être inscrit comme fait constituant et constitutionnel dont découleront des droits, qui sont autant de limites aux politiques migratoires des administrations. Il faut donc cesser d’hypostasier des politiques migratoires fabriquées le plus souvent à court terme en les statufiant, c’est-à-dire en les éri­geant en principes et en leur fabriquant une justification a posteriori, justifica­tion par ailleurs extrêmement discutable sur le plan du droit parce qu’elle porte atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine (le droit de vivre en famille par exemple). On en vient ainsi à élaborer un véritable droit d’exception au droit du travail, au droit social qui constitue la plaie de toutes les politiques migratoires européennes.

Installation durable

Cela nous amène à penser la question de la migration d’installation en termes d’installation durable, ce qui peut conduire à formuler des nuances par rapport à la simple affirmation d’un principe absolu de liberté de circulation. Quand on traite de la question migratoire, il y a un piège à en rester au niveau du droit in­ternational, parce que celui-ci restant subordonné à la souveraineté des États, il y est surtout question de passeports, de faits administratifs, domaine dans lequel ni les migrants, ni les organisations qui les défendent ne sont particulièrement compétents, ni surtout n’ont barre sur la situation. La solution généralement adoptée consiste à invoquer les droits de l’homme versus le droit des gens, c’est­à-dire à rappeler que toute politique doit respecter les droits fondamentaux. Au­trement dit, cela revient à permettre la mise en œuvre d’une politique cynique ou réaliste avec laquelle la gauche n’a pas rompu assez solennellement : mettre des gants de velours sur une poigne de fer. Le gant de velours des droits de l’homme, ferait passer l’iniquité du déni de droits à l’immigration. Or, probablement, les po­litiques européennes, même quand elles sont appliquées avec « humanité », se caractérisent quand même fondamentalement, essentiellement, par un semi esclavagisme. Ce que j’appelle un semi esclavagisme ou le pendant de l’apartheid sud-africain c’est le fait de créer volontairement, délibérément, ce qu’Horace Or­lando Patterson appelle l’« exogénéisation » volontaire d’une population [121]. C’est­à-dire qu’on fait venir des gens de l’extérieur, on les maintient dans un statut d’extérieur à l’intérieur sur le marché du travail, en particulier dans le domaine de l’accès aux droits politiques, moyennant quoi on peut les inférioriser, et de cette infériorisation on peut tirer quelques bénéfices économiques, voire électoraux. Puisque effectivement, c’est la non inclusion des immigrants dès qu’ils arrivent dans le corps politique qui a produit l’émergence d’une monstruosité comme les extrêmes droites en Europe. Dans une démocratie représentative, qu’elles qu’en soient les limites, un dirigeant politique ne peut pas taper sur une catégorie de population sans en perdre les suffrages. Quatorze millions d’immigrés avec leurs familles, non naturalisés, sont exclus du corps électoral. Une façon d’attirer un électorat populiste, xénophobe ou raciste sans craindre en contrepartie d’être sanctionné par la perte d’autres électeurs.

Il faut donc, à mon sens, partir d’un principe qui est d’essayer de constitutionna­liser le droit à l’immigration. Plusieurs critères doivent pour cela être définis et respectés. Précisons tout d’abord que constitutionnaliser le droit à l’immigration s’avère impossible dans l’état où se trouvent nos vieilles constitutions. Cela ne pourra se faire qu’au niveau du Parlement européen, quand celui-ci aura da­vantage de pouvoir qu’il n’en n’a actuellement et qu’il sera entré dans un conflit féroce avec le conseil des ministres, instance typiquement confédérale que le Parlement européen, je l’espère, finira par balayer. De toutes façons, tous les exemples historiques le montrent, les parlements ont toujours à long terme la peau des exécutifs et des chambres hautes. Et on peut dire que le conseil des ministres est une chambre haute. Et que la Commission de Bruxelles, pour l’ins­tant, n’est pas suffisamment responsable devant le Parlement, le vrai Parlement. Le vrai Parlement devrait se saisir justement de la prérogative qui lui permettrait d’instaurer un droit à l’immigration. C’est facile, il peut le faire, les États-Unis l’ont fait au moment de leur formation.

Étant donné, d’une part, l’état de très grand désordre dans lequel se trouve la planète et, d’autre part, l’insigne faiblesse de l’Europe qui, alors qu’elle a besoin de gens, décline lentement mais sûrement sur le plan démographique, on peut même entraîner des parlementaires plus ou moins libéraux et de droite dans une position comme celle-là. Il y a beaucoup de gens qui sont des libéraux au sens anglo-saxon du terme, qui sont absolument exaspérés par l’arbitraire et le trai­tement des populations étrangères qui deviennent des populations laboratoires, sur lesquelles sont expérimentées des innovations politiques sécuritaires, des formes d’exclusion sociale ou culturelle, voire économique. Les formes d’emplois précaires ont été rodées bien avant leur extension à l’ensemble de la population jeune ou marginale.

Il faut donc à tout prix mettre un terme à cette espèce d’arbitraire, cet infra droit administratif, cette justice pliée au pouvoir exécutif, et mettre en place des prin­cipes juridiques qui défendent fondamentalement les personnes. Pas question cependant d’une défense sur un mode humaniste où il faut bien traiter les gens même quand on les traite comme des esclaves. On sait que les systèmes escla­vagistes étaient capables de bien traiter les esclaves, il n’y a qu’à lire La case de l’oncle Tom.

L’ouverture comme règle

Il faut donc décliner ce principe de constitutionnalité selon des critères ou des principes. Le premier, c’est l’ouverture absolue comme règle, la fermeture étant exceptionnelle, avec des verrous constitutionnels pour empêcher que ce principe soit soumis à des caprices conjoncturels où à des coups de sang (comme l’affaire récente du référendum sur les minarets en Suisse en a donné l’exemple). Que si­gnifie ouverture ? Cela veut dire qu’il faut que les grands ensembles, l’Europe, les États-Unis, les grands centres d’attraction que sont l’Afrique du Sud, le Brésil - il y en a cinq ou six dans le monde, donc la négociation serait relativement rapide - s’engagent à accepter un niveau minimum d’entrées chez eux, à fixer un niveau plancher d’introductions par an. Pour l’Europe, le niveau minimum d’entrées nor­mal pourrait se situer entre 2 et 5 millions par an, ce qui, sur 430 millions d’habi­tants n’est pas énorme. Cela suppose évidemment une négociation, car affirmer cette position actuellement ne peut qu’entraîner des réactions négatives alors que la réalité atteint d’ores et déjà ces niveaux.

Le deuxième critère concerne la sanctuarisation d’un certain nombre de do­maines, L’immigration familiale, par exemple, qui, dans les moments de grande conjoncture économique d’expansion descend quelquefois à 25-30 % de la popu­lation introduite puis remonte à 85 % en période de vaches maigres économiques, doit absolument être protégée, quel que soit le système migratoire adopté. C’est par exemple cet élément-là qui a préservé le système américain d’une fâcheuse tendance à s’inspirer des politiques européennes. Rappelons que le système mi­gratoire américain ne se réfère pas à la situation du marché de l’emploi pour définir la politique migratoire, que le parrainage familial (au sens large) permet au postulant à une carte verte (entrée régulière) d’introduire sa demande et que l’entrant n’a pas à justifier d’un emploi ou d’un contrat préalablement conclu. Enfin la modification de la politique migratoire est une procédure très complexe qui prend dix à quinze années avant de pouvoir être mise en œuvre effectivement.

Troisième principe:ilconvient de déconnecter totalement les entrées de la situa­tion sur le marché du travail. On peut légitimement fixer le nombre d’entrées sur des critères de surpopulation ou de sous-population, mais à condition que les personnes invitées bénéficient des mêmes droits que les nationaux. On ne peut pas lier le degré d’égalité à l’indice du bâtiment ou de la construction des chemins de fer. À partir du moment où l’on fait référence à la situation du marché du tra­vail, on introduit le critère de l’opposabilité de l’emploi, qui est la clé de l’affreux système esclavagiste digne des passeports intérieurs qui existent dans certains pays, ainsi que des différentes variétés de permis de travail et de séjour. Car ces permis qui se renouvellent sans fin constituent l’instrument effectif de la ségré­gation, de la discrimination. Et ce n’est pas parce qu’on a simplifié le système de la carte de séjour et de travail et qu’on a rendu un peu plus généreuse une durée de séjour et de travail, pendant un moment, qu’on a eu la peau du système. En 1980-1982, cela aurait été possible. Cela n’a pas été fait, ce que l’on a payé par la suite puisque maintenant, effectivement, on est revenu au degré zéro de la carte de travail, c’est-à-dire la carte de travail temporaire.

Définir des quotas planchers

Le quatrième critère concerne la question de quotas planchers. Prenons par exemple le problème des réfugiés climatiques : au sommet de Copenhague, on a souligné que 300 millions de personnes étaient menacées par un relèvement du niveau des mers d’un mètre d’ici à la fin du xxie siècle. 300 millions de per­sonnes, ce n’est pas rien. On pourrait parfaitement imaginer que des pays, des grands ensembles - encore une fois, il ne s’agit pas ici des États membres de l’Union européenne pris individuellement, mais de l’Europe, des États-Unis, de la Chine - s’engagent à accueillir un quota automatique plancher de 500 000, 600 000, 700 000 réfugiés climatiques. On pourrait imaginer ce type de dispositif, et peut-être serons-nous obligés de le mettre en place dans l’urgence.

On pourrait également revoir la question de la traite moderne et des violences faites aux femmes, sur tous les continents. On pourrait ici aussi prévoir un quota plancher de femmes qui auraient la possibilité de venir automatiquement parce qu’elles subissent des formes de mauvais traitements, de persécutions qui valent autant que les persécutions politiques qui touchent plutôt les hommes.

Enfin, il faudrait définir quelques principes d’orientation. Revendiquer par exemple le droit du sol intégral (et non un demi droit du sol, comme l’accorde chichement le droit français). Toute personne née dans l’Union européenne de­vient automatiquement européenne. Du coup, cela impliquerait une citoyenneté européenne distincte de la nationalité, liée à l’appartenance préalable à la na­tionalité d’un État membre. Il peut y avoir des étrangers qui n’ont pas encore la nationalité du pays où ils sont entrés, mais leurs descendants naissant sur le territoire de l’Union deviendraient aussitôt citoyens européens. Ce sont les em­bryons futurs des véritables citoyens européens, quand les citoyens des différents États membres auront abandonné leur nationalité respective. Il faudrait revendi­quer également la naturalisation comme droit automatique au bout de cinq ans. Aujourd’hui, des personnes ayant 15 à 20 ans de présence en Europe, y étant nées pour certaines, parlant parfois parfaitement la langue du pays où elles sont ins­tallées ne peuvent pas acquérir la nationalité de ce pays. Prenons l’exemple alle­mand : des ressortissants Turcs qui étaient depuis 30 ans en Allemagne fédérale, qui parlaient parfaitement l’allemand ont vu arriver des soi-disant descendants de colons allemands issus des chevaliers teutoniques qui ne parlaient pas un mot d’allemand, mais ukrainien, polonais, lituanien. Ces derniers ont été admis à la citoyenneté d’office, tandis qu’eux attendaient à la porte. Les choses ont changé lorsque Joschka Fischer, ministre des affaires étrangères, a fait adopter une lé­gislation sur la naturalisation, moins restrictive que la précédente. Il faut dire que la démographie très déclinante des Allemands « de souche » a largement contri­bué à cette transformation. Il convient cependant d’avoir sur les naturalisations en Europe une position encore plus ouverte. Cinq ans de présence continue ou la naissance sur le territoire de l’Union semblent être des critères satisfaisants. Ce serait l’équivalent de la green card américaine.

Tout cet ensemble permettrait de conférer un contenu concret à la question de l’installation sans effaroucher les opinions publiques par des programmes de libre circulation pure et simple qui permettent à des démagogues de prévoir une invasion par des migrants venant de l’Afrique ou de l’Asie. Ajoutons que le libre accès à une activité, qu’elle soit salariée ou pas, dans la fonction publique ou pas, est absolument décisif du point de vue de la liberté individuelle.

Pour terminer, si nous voulons parvenir à ce que ces droits à la libre circulation et à l’installation soient fortement connectés, il faut défendre les principes suivants :

  • Qu’en matière de droit du travail, il soit mis fin à une situation insensée qui est la nôtre actuellement. Notre droit du travail en tant que domaine à part en­tière du droit, est né d’une double poussée : la séparation du contrat de travail du contrat commercial ou du droit pénal, et une non discrimination des salariés qui sont dans ce domaine libres et égaux en droit et en droits. À l’égard des ré­sidents caractérisés comme « étrangers » (catégorie historique) notre droit du travail de pays d’immigration européens fait bon marché du principe d’égalité dans le contrat de travail. J’en ai fourni la démonstration ailleurs en montrant la continuité catastrophique du statut des migrants dans nos sociétés européennes et dans notre droit avec l’esclavage colonial et les « coolies » [122].

Si nous laissons persister, au cœur du système migratoire européen, un statut aussi discriminatoire en matière d’accès au droit au séjour, à la citoyenneté po­litique, nous aurons semé les mauvaises herbes du populisme, du fascisme, du racisme, qui sont parfaitement fonctionnels dans cette infériorisation systémique sur le marché du travail.

  • Que les droits soient liés à la personne et jamais à l’emploi occupé. Parce que l’emploi occupé peut être rationné, qu’on peut empêcher les immigrants d’y ac­céder, qu’on peut recréer continuellement des différenciations de statut. Si les droits sont liés à la personne, ils sont indépendants de la position de cette der­nière sur le marché du travail, un marché du travail continuellement segmenté.

La révision du texte de cette intervention effectuée un an après le moment où elle a eu lieu permet de souligner un point important. Le dérapage français, au cours de l’été 2010, en matière de traitement des migrants internes au sein de l’Union européenne [123] a été souligné par la Commission européenne. Ce dérapage n’est ni le premier (la Forteresse Europe en a commis et en commet tous les jours), ni le dernier.

Les migrants internes, structurellement en situation économique fragile (de facto) et/ou subissant un statut spécifique, donc discriminatoire (de jure), les migrants internationaux à partir du moment où ils sont distingués des citoyens « nationaux » ou « européens », doivent trouver deux sortes de protection : la pre­mière est l’application rigoureuse de toute la panoplie des droits de l’homme et des droits fondamentaux (particulièrement le droit à avoir une vie familiale) ; la seconde, l’écriture d’un droit à l’immigration, c’est-à-dire à l’installation et à la circulation qui lui sont liées, s’agissant de personnes qui ne sont pas des déta­chés temporaires par des entreprises de leur pays d’origine.

IV. dynamiques économiques et droits sociaux

Il serait temps de cesser les sempiternelles litanies consistant à clamer
qu’il suffirait de faire du codéveloppement et de libéraliser les échanges
pour que les émigrés ne partent pas de chez eux.

Quelle est la place des migrations internationales dans la mondia­lisation ? Alors qu’elles constituent un facteur indéniable d’inser­tion des populations des pays du Sud dans l’économie mondiale, ces dernières subissent de fortes restrictions de leur liberté de circulation, ce qui entraîne marginalisation et inégalités structu­relles grandissantes. Dans ce contexte, quelles dynamiques éco­nomiques mondiales pourraient amener une libéralisation des circulations migratoires et quels en seraient les effets, du point de vue des politiques économiques, pour les pays de départ comme pour les pays d’arrivée ?

La question qui en découle et qui est abordée dans la deuxième contribution est celle des droits sociaux, c’est-à-dire des effets d’une ouverture des frontières sur notre système de protection sociale. Quelles adaptations faut-il envisager pour que la libre circulation ne sacrifie pas les droits économiques et sociaux des personnes ? Comment concilier liberté de circulation et égalité des droits ?

Économie mondiale et circulations migratoires

El Mouhoub Mouhoud, Professeur d’économie à l’université Paris Dauphine

Quelles dynamiques de l’économie mondiale pourraient entraîner la fin progres­sive de la restriction actuelle des flux migratoires ? Quels en seraient les béné­fices et les risques par rapport au statu quo actuel générateur de fortes inégalités mondiales ? Quelles seraient les mesures nécessaires dans les domaines écono­mique et social pour accompagner ce processus ? La réponse à ces questions est assez complexe parce qu’elle oblige à mettre en perspective, sinon en prospec­tive, ce que les économistes dits « sérieux » ont en général quelques difficultés à concevoir. Il est donc nécessaire, dans un premier temps, de revenir sur la place des migrations internationales dans la mondialisation, puis, en deuxième lieu, d’analyser les effets possibles, potentiels, pour les pays de départ comme pour les pays d’accueil, d’une libéralisation des circulations migratoires.

Mais avant toute chose, il est important de dire un mot sur cette notion de liberté de circulation. La question des circulations migratoires doit être abordée avec précaution car elle donne lieu à plusieurs approches dont les visées et les intérêts sont très différents les uns des autres. Il y a l’approche de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) qui prépare depuis longtemps un volet sur la circulation mi­gratoire dans le cadre de l’Accord sur la libéralisation du commerce de services (AGCS) (mode 4 de l’accord sur les migrations temporaires de personnels qua­lifiés). Il s’agit de la mise en œuvre d’un système temporaire de migration dans lequel les plus qualifiés - les ingénieurs, les consultants, etc. - pourraient béné­ficier de libertés circulatoires temporaires afin d’offrir leurs services dans le pays d’accueil et retourner chez eux après la fourniture de ce service.

Une autre approche des circulations migratoires est celle de la revendication d’une liberté fondamentale de circulation en dehors du cadre des affaires ou des prestations de services et sans limitation aux personnels qualifiés. Cette seconde approche est celle qui est partagée par les défenseurs des droits humains, en particulier par le Gisti, et elle est bien sûr très différente de la précédente. On peut toutefois en discuter les effets. Les pays du Sud, les pays de départ sont en désaccord avec ce système particulièrement attractif pour une main-d’œuvre qualifiée qu’ils ne souhaitent pas voir partir.

Trois paradoxes ou contradictions peuvent être soulignés. Le premier est inhé­rent au processus de mondialisation lui-même. D’une part, les migrations inter­nationales sont l’instrument d’insertion le plus dynamique des pays du Sud. Si on compare par exemple les migrations internationales à l’investissement direct étranger, aux mouvements de capitaux à court terme, aux circulations des tech­nologies et connaissances ou encore au commerce tout simplement, on constate que ce sont les pays du Sud qui vivent davantage des effets des migrations, en particulier des transferts d’argent des migrants, lesquels représentent à peu près trois fois l’aide publique au développement. Ce sont eux qui, à court et à long terme, sont au premier plan de l’accueil de ces capitaux. Cela représente par exemple structurellement 10 % du PIB au Maroc, 12 % au Mali, 18 % aux Philip­pines, près de 30 % au Salvador. Toute une série de pays en développement vivent ainsi des transferts d’argent effectués par les migrants, alors que, dans le même temps, les investissements directs étrangers, les capitaux à court terme sont ex­trêmement volatiles et les marginalisent. Mais, d’autre part, les migrations inter­nationales constituent la composante de la mondialisation la plus restreinte dans sa liberté de circulation.

Le deuxième paradoxe c’est que, contrairement à une idée répandue mais qui ne vient pas cette fois-ci du grand public - il y a des idées mauvaises qui viennent du grand public mais il y a aussi des idées mauvaises qui viennent par exemple des théories économiques -, il ne suffit pas d’ouvrir les frontières pour les échanges commerciaux ou de créer des accords de libre-échange avec les pays de départ, pour réduire l’incitation à émigrer. Cette idée s’inspire de la théorie économique du commerce international qui considère que la mobilité des marchandises (c’est-à-dire la suppression des droits de douane, des frontières pour le com­merce de biens et services), constitue un substitut à la mobilité des facteurs de production, c’est-à-dire à la mobilité du travail. Le travail serait utilisé à ce mo­ment-là dans les pays de départ et n’aurait pas besoin d’émigrer.

Complémentarité

Il ne s’agit pas seulement d’une idée théorique, modélisée d’ailleurs par des au­teurs comme Robert Mundell (prix Nobel d’économie) mais d’une analyse qui a également beaucoup inspiré les politiques des pays de l’OCDE depuis la ferme­ture prétendue des migrations au milieu des années 1970. En fait, cette idée est tout simplement infirmée par les faits. De nombreux travaux d’économistes le montrent grâce à l’utilisation de bases de données, d’enquêtes, etc. Il existe en réalité une relation de complémentarité entre l’ouverture commerciale, la mon­dialisation en général, et les migrations internationales. Plus vous mondialisez les échanges de biens et de capitaux, plus les migrants peuvent partir. L’ouver­ture commerciale ou la libéralisation des échanges de marchandises provoque d’abord un accroissement des migrations internationales parce que les gens ont des possibilités de partir, tout simplement.

Il serait temps de cesser les sempiternelles litanies consistant à clamer qu’il suf­firait de faire du codéveloppement et de libéraliser les échanges pour que les émigrés ne partent pas de chez eux. Car, contrairement à une idée bien reçue et partagée par beaucoup - à gauche comme à droite -, et c’est le troisième para­doxe, les pays de l’OCDE ne reçoivent pas « toute la misère du monde ». Lorsque l’on mesure le taux d’expatriation ou d’émigration en rapportant très simplement le nombre d’émigrants à la population du pays de départ, on obtient une courbe en cloche. Si l’on place en ordonnée le taux d’émigration ou d’expatriation et en abscisse le PIB relatif par tête du pays concerné par rapport à celui des États-Unis, on observe que plus le pays est pauvre, plus son taux d’expatriation est faible ; plus il approche d’un stade de développement relativement intermédiaire, plus son taux d’expatriation va atteindre un maximum. Lorsque le PIB du pays se rapproche de celui des pays développés, il évolue comme le Portugal et l’Espagne par exemple, son taux d’expatriation baisse et il devient ainsi un pays d’immi­gration. Penser que nous recevons la misère du monde est donc erroné car les migrants des pays du Sud les plus pauvres sont ceux qui ont le plus du mal à partir, alors que ceux qui ont le plus de facilité à le faire, c’est bien connu, ce sont les migrants des pays à revenu intermédiaire.

Mais là où le bât blesse encore davantage, c’est lorsque l’on décompose ce taux d’émigration par niveau de qualification, parce qu’on obtient le schéma suivant : plus un pays est pauvre, plus son taux d’expatriation de qualifiés va augmenter jusqu’à atteindre des niveaux astronomiques. Quelques exemples : Haïti a un taux d’expatriation de qualifiés de 83 %, la Sierra Leone de 51 %, le Laos de 37 %, la Guyane de 88 %, le Vietnam de 26 %, l’Ouganda de 34 %, le Mexique de 15 %. Et la Chine, l’Inde et le Brésil, ainsi que la plupart des pays à revenu intermédiaire, ne présentent des taux d’expatriation de qualifiés que de 4 à 5 %. Par comparai­son, le taux de la France est inférieur à 1 %. Ce qui signifie que plus un pays est pauvre, plus il va participer à la division internationale du travail en donnant au marché mondial ses qualifiés, ses cerveaux, sans qu’il y ait en retour la moindre compensation et sans que cette compensation ne soit vraiment discutée.

Une sélection aux conséquences dramatiques

Cette situation inéquitable pour les pays du Sud est aggravée par la mise en œuvre de politiques d’immigration sélectives. Ces politiques dangereuses sont pourtant celles qui se mettent en place en Europe et en particulier en France. Quels sont les effets de cette fuite des cerveaux sur les pays de départ ? À partir de quel moment cela devient-il dramatique ?

Sur la base de quelques résultats de recherche intéressants pour le débat pu­blic [124], on peut aujourd’hui avancer que c’est à partir de 15-20 % de taux d’expa­triation de qualifiés d’un pays donné que l’effet sur le pays de départ est catastro­phique, en termes de croissance, de développement, etc. En dessous de 15-20 %, le phénomène peut avoir des effets positifs. La fuite des cerveaux (ou brain drain), peut en effet avoir des effets bénéfiques et apporter un gain (un brain gain), pour les pays d’origine des migrants. Et ceci, pour plusieurs raisons. D’abord parce que les pays de départ connaissent souvent un taux de chômage élevé parmi les diplômés. Ces derniers ne peuvent donc que gagner à partir. Ensuite, parce que les migrants qualifiés vont transférer de l’argent, qu’il va y avoir des retours de compétences, bref que les diasporas vont participer au développement des pays de départ. Il serait donc utile, d’une certaine manière, de promouvoir ces mi­grations à condition que les migrants concernés bénéficient d’un statut et d’une liberté de circulation complète. Mais à partir d’un taux d’expatriation de 15-20 %, la situation devient absolument dramatique pour les pays de départ, qui sont en général des pays pauvres. Or, dans ces pays-là, le taux d’expatriation de qualifiés est souvent compris entre 30 et 80 %. Donc non seulement nous ne recevons pas toute la misère du monde, mais nous recevons les plus qualifiés des migrants. Pourtant, cela ne se voit pas, car il n’y a pas de relation évidente entre le niveau de compétence des gens et les catégories socio-professionnelles qu’ils occupent. Toutes les enquêtes qui ont été faites, à Sangatte [125] ou ailleurs, montrent que parmi les migrants et les exilés, nombreux sont ceux qui possèdent des diplômes de niveau élevé, mais cette qualification n’est ni visible ni revendiquée parce que les gens ne parlent pas la langue ou parce qu’ils sont mis dans des situations de clandestinité. Ils sont d’emblée considérés comme non qualifiés. Le statut juri­dique provoque en fait un déclassement des migrants sur le marché du travail. Ce gaspillage des cerveaux (brain waste), représente une perte non seulement pour les gens eux-mêmes, mais aussi pour le pays d’accueil qui les « utilise ».

Au total, il est important de bien considérer que nous avons affaire à un phéno­mène complexe qui est variable selon les pays. On ne peut systématiquement parler de pillage des cerveaux sans regarder, au cas par cas, quels sont les pays de départ qui subissent le plus de préjudice. Des projections à 2050 permettent d’avoir une idée de l’impact d’une politique sélective d’immigration fondée sur les qualifications ou sur les métiers. Deux scénarios sont retenus : un scénario dans lequel on garde la politique d’immigration non sélective, telle qu’elle existait jusqu’à une période récente, et un deuxième dans lequel on ouvre les frontières de manière sélective. On observe alors, dans ce deuxième scénario, une explo­sion absolument remarquable des taux d’émigration de qualifiés en provenance des pays les plus pauvres, c’est-à-dire de ceux qui sont déjà les plus atteints par la fuite des cerveaux, en particulier en Afrique sub-saharienne. On a donc là un élément de prospective important qui résonne comme une alerte : si, dans un pays comme la France, compte tenu de la nature et de l’histoire de son modèle d’immigration, vous continuez à conduire des politiques sélectives, vous n’allez pas affecter les pays qui bénéficient aujourd’hui de la fuite des cerveaux - la Chine, l’Inde, des pays qui ont des taux d’expatriation de qualifiés raisonnables - mais ceux qui ont déjà des taux d’expatriation critiques. Ce premier aspect plaide en faveur d’une vision réaliste de la place des migrations internationales dans la mondialisation, qui décompose les situations des pays d’origine et les situations des pays d’accueil, et qui documente de manière correcte les choses pour pouvoir ensuite faire des propositions qui ne soient pas trop englobantes mais puissent répondre à des besoins différents.

Nous en arrivons alors à la deuxième question posée qui porte sur les effets de l’ouverture totale des frontières sur l’économie mondiale et le marché du travail. Tout d’abord, il faut préciser qu’il n’y a pas de marché mondial du travail. Peut-être est-il en constitution, mais aujourd’hui, tel qu’on peut le mesurer, il n’existe pas. En d’autres termes, les migrations ne permettent pas d’ajuster les marchés du travail des pays de départ et ceux des pays d’accueil. Il y aurait un marché mondial des travailleurs qualifiés comme des non qualifiés si l’émigration jouait un rôle rééquilibrant des différences sur le marché du travail c’est-à-dire si elle pouvait ajuster les besoins de main-d’œuvre dans un pays et compenser de ce fait le taux de chômage élevé dans un autre pays. Or, la littérature montre bien que les migrations ne jouent pas ce rôle. Bien au contraire, l’émigration ne réduit souvent pas le chômage dans les pays de départ et a un effet positif avéré dans les pays d’accueil, en particulier pour ce qui concerne les migrations de qualifiés. Le chômage des pays d’émigration ne baisse pas lorsque les migrants partent et les pays d’accueil ne voient pas nécessairement les pénuries de main-d’œuvre, lorsqu’elles existent, diminuer avec l’immigration. Les salaires des travailleurs des pays d’accueil du Nord ne sont pas nécessairement tirés vers les bas. Cer­tains travailleurs, qu’on qualifie d’insiders [126] ou de protégés, reçoivent des salaires plus élevés grâce à la segmentation du marché du travail et au recours à l’immi­gration de qualifiés déclassés ou de non qualifiés.

Ces derniers sont souvent déclassés sur le marché du travail recevant des sa­laires plus bas par rapport à leurs compétences initiales. Cette réduction est due à ce que les économistes appellent l’effet d’asymétrie d’information - c’est ainsi en tous cas qu’ils la justifient - c’est-à-dire au fait que les employeurs ne disposant pas de la bonne information sur le niveau de productivité réelle des migrants qui viennent de tel ou tel pays dont on ne connaît pas très bien ni le système d’éducation, ni les diplômes, auraient une tendance fâcheuse à affecter des taux de salaires moyens qui gomment les compétences. Si, par exemple, une personne vient du Mali, on va lui affecter un salaire moyen qui correspond en gros à l’idée que l’on se fait de l’état d’éducation et de formation au Mali, d’où des phénomènes majeurs de déclassement.

Des variables autres qu’économiques

Par conséquent, en l’absence de marché mondial du travail qualifié, le concept de libre circulation migratoire n’a pas de signification d’un point de vue économique. Il en aurait si l’on était dans un marché parfaitement libre dans lequel l’émigration jouerait ce rôle d’ajustement mais ce n’est pas le cas. Quelles sont les raisons de cette absence de marché mondial du travail y compris dans le cas où la migration serait libre de circuler ? Selon le modèle de base de la théorie économique, les migrants partent parce qu’ils espèrent augmenter leurs revenus dans le pays d’accueil compte tenu de la probabilité de trouver un emploi. S’ajoute le désir d’accéder à certaines aménités (infrastructures de santé, démocratie, accès aux services sociaux, à l’école, etc.). C’est la variable première, déterminante, de l’émigration.

Elle est cependant mise en balance avec un coût de la mobilité qui est très élevé, particulièrement lorsque les migrations sont restreintes par des politiques ré­pressives et restrictives. En effet, pour partir, il faut beaucoup d’argent, beaucoup d’informations, les coûts de déplacement sont importants, il faut payer des pas­seurs, etc. Le coût d’entrée et de sortie est absolument faramineux. Donc l’écart anticipé de revenu entre celui qui est perçu dans le pays de départ et celui qui est espéré dans le pays d’arrivée peut être partiellement ou complètement annulé par ce coût de la mobilité.

C’est l’une des raisons pour lesquelles il n’existe pas de marché mondial du tra­vail. Les migrants ne vont pas se délocaliser dans les pays d’accueil en fonction des seules variables du marché du travail. Bien sûr, l’essentiel de leur motivation est de trouver un emploi, une vie meilleure. Mais on constate qu’il ne vont pas forcément là où ils auraient aimé aller d’un point de vue rationnel, parce que les coûts de mobilité sont parfois prohibitifs et que vont jouer à ce moment-là d’autres variables, ce que nous appelons les effets de réseau, que connaissent bien les organisations d’aide aux migrants, et qui sont souvent des réseaux fa­miliaux, communautaires, de villages, etc. Les coûts d’insertion, les coûts de mobilité sont alors réduits grâce à ces effets de réseau. Dans une recherche, publiée dans la revue Économie Internationale du CEPII en 2006 [127], concernant les déterminants de la localisation des migrants en Europe, on a montré que les différences de chômage et les différences d’emploi jouent beaucoup moins que les effets de réseau (qu’on mesure par le fait qu’il existe, dans le pays où l’on va, des gens qui font partie de la même communauté). Dès lors, les migrants ne vont pas nécessairement là où se trouveraient les besoins de main-d’œuvre ou des salaires plus élevés.

Cette complexité des migrations internationales dans la mondialisation et le rôle ambigu qu’elles jouent dans le fonctionnement des marchés du travail rend souvent inefficace, sans même invoquer les problèmes d’équité, les politiques d’immigration menées en Europe par exemple. On constate que la politique euro­péenne d’immigration se réduit à ses aspects purement restrictifs et répressifs et qu’en dehors de ce rôle « policier », il n’y a pas véritablement de politique « com­mune » d’immigration.

Au sein de l’Europe, coexistent des régimes d’immigration différents qui font cha­cun référence à des logiques plus ou moins cohérentes, à des politiques d’im­migration définies en fonction des besoins économiques de chaque pays et de la nature de sa spécialisation internationale. On peut globalement regrouper ces régimes en trois grandes catégories. Un premier régime continental d’immigra­tion regroupe l’Allemagne et quelques pays du Nord, qui seraient très fortement et depuis longtemps tirés vers des sélections de compétence. Le Royaume-Uni entre en partie dans cette catégorie. Il y a ensuite un régime méditerranéen, re­présenté en particulier par l’Espagne, le Portugal et l’Italie, massivement ouvert, en particulier aux travailleurs non qualifiés. Enfin, on trouve un régime hybride regroupant le régime français, en partie également le régime britannique, dans lequel les effets de réseaux historiques des empires coloniaux influencent large­ment les flux et les stocks d’immigration.

Les besoins de main-d’œuvre dans les domaines de la construction, du tourisme, de l’agriculture et dans les secteurs à fort contenu en travail concurrencé par les pays à bas salaires coexistent avec des besoins sectoriels dans quelques branches de haute technologie. Ainsi, en France par exemple, les politiques sé­lectives d’immigration mises en place n’atteignent guère leur objectif en termes d’attractivité des compétences. Au contraire, la France continue à attirer des gens qui ont besoin des effets de réseau. Et les plus qualifiés, les plus compétents d’Afrique du Nord, des pays du Sud de la Méditerranée, partent vers les États-Unis et le Canada qui leur offrent des conditions meilleures en termes de pers­pectives d’insertion et de citoyenneté. Au Québec, par exemple, on ne dit pas aux migrants comme en France « attention, ne venez pas avec votre famille » et on ne leur donne pas un permis de trois ans éventuellement renouvelable une fois. On leur dit : « venez avec votre famille car si vous êtes qualifiés, il y a une probabilité élevée que vos enfants réussissent à l’école et plus tard soient qualifiés. En outre, on va vous donner un statut de pleine citoyenneté assez rapidement ». La France a une politique un peu schizophrène : elle prétend attirer les compétences mais dans le même temps, elle envoie des signaux très négatifs d’exclusion, de traque et de refus de l’immigration familiale.

Qualification et féminisation

Pour conclure, quels seraient les effets d’une libre circulation des travailleurs du point de vue des politiques économiques, en particulier des statuts écono­miques ? Si on libéralisait totalement les flux, il y aurait fatalement une augmen­tation de ces flux. Cette augmentation ne correspondrait pas nécessairement à un afflux massif, à une « pression massive ». En effet, comme on l’a vu tout à l’heure, cette augmentation viendrait plutôt des pays à revenu intermédiaire que des pays pauvres car les coûts de mobilité seraient toujours aussi élevés pour ces derniers. On obtiendrait donc quelque chose de pernicieux à savoir que même si l’on ne mettait pas en place des politiques sélectives, même si l’on envoyait un signal d’ouverture aux migrants potentiels, quel que soit le niveau de qualification ou le niveau social, il se produirait un effet d’auto-sélection, comme on l’observe aujourd’hui. C’est la raison pour laquelle lorsqu’on analyse les flux de migration en direction des pays de l’OCDE depuis les années 1990, on note une augmenta­tion de 50 % des flux de migration qualifiée. Les migrants sont donc plus qualifiés à l’ère de la mondialisation que durant la période fordiste des années 1960-1970 où l’immigration était organisée par les secteurs économiques des pays d’accueil (bâtiment, sidérurgie, automobile....).

Les migrations sont également féminisées : au niveau mondial, on constate que la moitié des migrants sont des femmes. Si l’on en restait uniquement à une no­tion de circulation et si on ne mettait pas l’accent sur la question de l’égalité des droits, de la citoyenneté immédiate, on aurait en effet une simple libéralisation qui rejoindrait la position de l’OMC (mode 4 de l’AGCS sur les migrations tempo­raires de qualifiés). Les effets pervers de la segmentation du marché du travail se durciraient : précarisation croissante des migrants qualifiés ou non qualifiés, sous rémunération et déclassement, discriminations salariales accrues sur le marché du travail en faveur des insiders et au détriment des outsiders ou des couches périphériques.

Deux propositions peuvent être faites à cet égard. La première rejoint la question de la régularisation tout en allant plus loin. La régularisation est en effet absolu­ment essentielle et semble bien plus efficace que la politique actuelle d’immigra­tion sélective. Mais cette régularisation doit être accompagnée de programmes de formation, de reclassement, de systèmes de reconnaissance des diplômes sur le marché du travail sinon il y a un véritable gaspillage des cerveaux. Dans ce cas, c’est du gagnant-gagnant à la fois pour le pays d’accueil et pour les mi­grants. La priorité, avant le slogan de la libre circulation, c’est la régularisation-reclassement.

La deuxième proposition concerne la mise en place d’une taxe Baghwati. Nous avons montré que, paradoxalement, les pays du Sud s’insèrent principalement dans la mondialisation par les migrations internationales, en particulier la migra­tion de personnes qualifiées, en dépit des restrictions considérables qui pèsent sur la mobilité du travail. La fuite des cerveaux tend à s’accélérer et à handicaper durement le développement des pays les plus pauvres. Il y a donc un partage tout à fait inéquitable des fruits de la fuite des cerveaux. Pour lutter contre ces ef­fets pervers, des propositions ont été avancées, dès les années 1970, par Jagdish Bhagwati et Koichi Hamada pour mettre en place une taxe sur le brain drain, prélevée sur les migrants ayant un haut niveau d’éducation et de qualification [128]. Cette taxe a pour objectif de décourager le brain drain et de répartir les coûts de l’éducation entre les pays du Nord et ceux du Sud. Les deux auteurs proposaient en 1976 que les revenus de cet impôt soient versés à des fonds des Nations unies et destinés à financer les programmes d’éducation et de développement des pays du Sud. Cette proposition reste largement d’actualité. Il convient cependant de plutôt taxer les pays d’accueil que les migrants eux-mêmes [129], c’est-à-dire de pré­lever cette taxe sur les États des pays qui bénéficient de l’arrivée de migrants qualifiés et de la reverser aux pays d’origine concernés par la fuite des cerveaux.

Un autre problème relatif aux bénéfices non partagés du brain drain concerne le retour des compétences des migrants qualifiés dans leur pays d’origine. Les politiques d’aide au retour des migrants se révèlent inefficaces. Peu d’entre eux regagnent leur pays d’origine, et ceux qui le font sont les moins qualifiés. Il est donc impossible de faire bénéficier les pays du Sud des compétences des mi­grants qualifiés. Il serait dès lors judicieux d’accorder une liberté complète de circulation des compétences avec un statut à long terme, et non un statut pré­caire (comme dans la loi française sur les compétences et les talents de 2003 qui instaure un statut de trois ans renouvelable une fois pour les migrants qualifiés). Car les travaux montrent que les migrants qualifiés reviennent plus difficilement dans leur pays d’origine et n’y développent pas d’activités lorsqu’ils ont des sta­tuts juridiques précaires dans les pays d’accueil.

En revanche, la liberté de circulation que permet par exemple la double nationali­té, est un facteur important de coopération des diasporas avec les pays d’origine. Au total, les pays du Nord comme ceux du Sud gagneraient à une plus grande liberté de circulation des compétences et des personnes.

Droit de circuler et protection sociale

Antoine Math Chercheur à l’IRES (Institut de recherches économiques et sociales)

Le choix a été fait ici de traiter la question de la protection sociale dans la pers­pective de la libre circulation des personnes. Nous allons donc nous interroger sur les adaptations concrètes que nécessite un système de protection sociale, national et territorialisé, pour permettre une « bonne » liberté de circulation, c’est-à-dire une libre circulation qui - exigence non négociable dans une société démocratique - ne sacrifie pas les droits économiques et sociaux en général et l’égalité des droits en particulier.

Il est cependant nécessaire, auparavant, de répondre à une question souvent po­sée et qui peut être formulée de la façon suivante : « La libre circulation, et plus généralement, l’immigration représente-t-elle plutôt un coût ou plutôt un bien­fait pour notre système de protection sociale ? ». Cette question revient en fait à s’interroger sur le caractère politiquement et économiquement faisable de la libre circulation du point de vue des conséquences - à espérer ou au contraire à craindre pour le système de protection sociale - qu’aurait un afflux de migrants supplémentaires. Elle est habituellement formulée de différentes manières : « la libre circulation ne fera-t-elle pas exploser notre système de protection so­ciale ? » ; « notre système de protection sociale, déjà bien en difficulté, peut-il faire face à un afflux de migrants et aux charges supplémentaires qu’ils vont gé­nérer ? » ; et les corollaires de cette première version : « s’ils représentent plu­tôt un coût, pour ne pas mettre en péril notre système social, ne sommes-nous pas obligés d’arbitrer entre limitation de la liberté de circulation et limitation des droits sociaux en général et/ou limitation de l’égalité des droits sociaux » ; ou en­core « la libre circulation - pour être financièrement soutenable - n’exigerait-elle pas d’instituer des discriminations dans l’accès aux droits sociaux ? » ; ou bien, version symétrique exactement contraire : « les migrants ne vont-ils pas consti­tuer un bienfait grâce à leur travail et à leurs cotisations qui vont permettre de financer nos retraites ? ».

Faux débat

Bref, ces approches de l’immigration perçue comme un fardeau ou au contraire comme un bienfait pour le système de protection sociale renvoient à l’idée que, si l’on veut maintenir notre niveau de protection, il va bien falloir choisir entre liberté de circulation et égalité des droits. Or, cette analyse en termes de coûts/avan­tages repose sur des présupposés très discutables, sur des idées erronées. Au­tant la libre circulation est une question politique difficile, autant les arguments relatifs à la protection sociale ne sont pas centraux.

D’abord, mais très accessoirement comme on le verra, pour mesurer l’impact de la libre circulation (ou d’une politique plus ouverte) sur un système de protection sociale, il faudrait pouvoir évaluer l’importance des flux migratoires supplémen­taires induits par une politique d’ouverture, ce qui nécessiterait de connaître les modalités et le calendrier de la mise en place de la libre circulation. Cette der­nière peut en effet être atteinte en plusieurs étapes et être mise en œuvre à des niveaux différents, national, européen ou autre. Et quand bien même on connaî­trait les modalités de cette mise en œuvre, il serait ridicule de prétendre prévoir le nombre de migrants qui viendraient finalement s’installer sur un territoire donné. Rappelons qu’au début des années 1990, certains experts annonçaient, dans des rapports officiels, l’arrivée de plusieurs dizaines de millions de Polonais... Il n’en a rien été.

Mais, finalement, la question relative à la possibilité ou non de prévoir le nombre de personnes qui profiteraient de cette nouvelle mobilité n’a pas beaucoup d’im­portance ici. En réalité, l’idée implicite face à la menace que représenterait la libre circulation pour un système social est celle selon laquelle une population plus importante, c’est moins bien, c’est plus coûteux. Et donc, ce qui revient au même, une population moins nombreuse, c’est mieux, c’est moins coûteux. Or, cet impli­cite est très discutable. Il ne repose sur aucune observation empirique. Si, au lieu d’être 63 millions en France, nous étions 80 millions parce que la natalité et/ou l’immigration auraient été plus importantes lors des dernières décennies, nous ne serions pas forcément plus malheureux, notre système social ne serait pas forcément en plus mauvais état. Inversement, si aujourd’hui, nous n’étions que 40 millions, en raison d’une plus faible natalité et d’une plus faible immigration lors des dernières décennies, notre système social ne se porterait certainement pas mieux, rien ne permet par exemple de dire que le financement des dépenses sociales serait plus facile.

On le perçoit, la question de la situation et du financement d’un système natio­nal de protection sociale a peu à voir avec la taille de la population d’un pays, parce que lorsque celui-ci voit sa population croître, par exemple à la suite de nouvelles migrations, il voit aussi parallèlement la taille de son économie croître. La consommation, la production, les revenus croissent. Pas de façon forcément proportionnelle avec la démographie, car la migration modifie au moins provisoi­rement la structure démographique, mais dans une certaine proportion quand même. Les économistes, qu’ils se fondent sur des modèles théoriques ou sur des études empiriques, tendent à conclure que l’immigration a en général plutôt des effets bénéfiques sur l’économie en moyenne. La réelle question posée est celle des inégalités : si, avec l’arrivée de migrants,les revenustotaux croissenten moyenne de façon plus ou moins proportionnelle à la croissance démographique induite, et que le revenu moyen augmente même légèrement - restons prudents, ces travaux sont très fragiles - cet accroissement ne s’effectue pas de manière égalitaire.

Mais si, aujourd’hui, avec 63 millions de personnes, nous consacrons 30 % envi­ron du PIB, de la richesse produite, à une prise en charge collective et solidaire des besoins sociaux, ce qu’on appelle la protection sociale, rien ne dit qu’il fau­drait en consacrer plus de 30 % si nous étions 70 millions d’habitants, et moins de 30 % si nous étions 50 millions. Réunir des recettes atteignant 30 % du PIB n’est pas, a priori, plus difficile avec 100 millions d’habitants qu’avec 20 millions : on peut même penser que les mêmes barèmes, s’agissant des impôts et des co­tisations sociales, qui permettent de recueillir 30 % du PIB avec 63 millions d’ha­bitants, permettraient également de recueillir 30 % du PIB avec 100 ou 200 mil­lions d’habitants.

Autre façon d’illustrer les choses, si, aujourd’hui, les habitants d’une ville fran­çaise de 100 000 habitants consacrent 11 % de leurs revenus à une dépense so­ciale, les habitants de la ville voisine de 200 000 habitants doivent aussi peu ou prou y consacrer 11 %. Or, 11 % environ du PIB, c’est justement ce qui est consa­cré en France aux dépenses de santé. Ce même pourcentage serait probable­ment aussi dépensé si nous étions moins nombreux, 60 ou 40 millions, ou plus nombreux, 65 ou 80 millions. On pourrait faire le même raisonnement à propos d’autres dépenses collectives comme les dépenses d’éducation.

La part des richesses produites qu’une société mutualise et socialise pour ré­pondre de façon solidaire à des besoins sociaux a très peu à voir avec la taille et la croissance de sa population. Cette part reflète davantage les choix politiques - on peut dire les choix de société - qui se sont opérés au cours du temps à mesure que l’État social s’est construit. Des pays de niveaux de développement comparables consacrent ainsi des montants de dépenses très différents pour tel ou tel risquesocial : ces différences reflètent des choix de société et des rapports de force qui ont peu ou pas du tout à voir avec l’importance des flux migratoires passés ou de la croissance démographique en général.

Voilà pourquoi la peur des effets négatifs des migrations sur notre système de protection sociale est finalement non fondée. Il s’agit d’une fausse question. Comme d’ailleurs, à l’inverse, la migration ne peut pas être une solution à la question du financement de nos systèmes sociaux, sinon de façon marginale et provisoire, par exemple en modifiant légèrement, et pour un temps, la structure démographique par âge.

La vraie question de l’égalité des droits

Si on veut lier protection sociale et liberté de circulation, la réflexion doit porter sur les adaptations concrètes que nécessite un système de protection sociale, national et territorialisé, pour permettre une « bonne » liberté de circulation, c’est-à-dire, comme on l’a dit plus haut, une libre circulation qui ne sacrifie pas les droits économiques et sociaux en général et l’égalité des droits en particulier. Trois points peuvent être développés dont deux sont des préalables. Le premier préalable est en fait une position normative : avec ou sans liberté de circulation, l’égalité des droits, économiques et sociaux en particulier, de toutes les per­sonnes présentes sur le territoire doit primer. Cet objectif n’est pas négociable, même en échange d’une plus grande liberté de circulation. Et ceci pour au moins deux raisons :

  • d’abord, évidemment, pour une raison morale, idéologique, au regard du prin­cipe même d’égalité : on ne peut accepter que des personnes se trouvant dans des situations similaires sur un territoire donné, dans un même ordre juridique, soient traitées différemment, que certaines soient discriminées ;
  • ensuite, parce qu’accepter la liberté de circulation et tolérer que, sur un même territoire, des personnes aient des droits différents, en particulier des droits économiques et sociaux - droit au travail, droit à la protection sociale, mais aussi des droits qui relèvent du statut au regard du séjour et permettent un exercice effectif des droits sociaux - cela revient à faire le jeu du libéralisme économique et du démantèlement des protections sociales. C’est en effet placer des personnes dans des situations inégales notamment sur le marché du travail, en position de faiblesse et de plus grande exploitabilité dans leur relation avec les employeurs, face aux exigences sur les conditions de travail et les salaires, et donc permettre plus facilement des formes d’abaissement des normes sociales au final préjudi­ciable au monde du travail dans son ensemble.

Bref, l’égalité des droits - économiques et sociaux surtout - doit primer sur les grandes libertés économiques, y compris sur la libre circulation des travailleurs, car il est toujours dangereux de s’en remettre à d’hypothétiques vertus auto régu­latrices des « marchés libres ». La liberté de circulation, pour être acceptable et non partie prenante d’un projet néolibéral de marchandisation du monde condui­sant à une augmentation des inégalités et une dégradation des protections so­ciales, doit rester subordonnée à l’égalité des droits et à la garantie de non dégra­dation des droits économiques et sociaux. Cette égalité des droits est d’ailleurs une condition nécessaire mais insuffisante pour lutter contre l’insécurité sociale qui nécessite également un État social fort.

Le deuxième préalable est en réalité un constat : la protection sociale fonc­tionne selon un principe de territorialité et les droits sociaux sont ancrés dans un territoire national, parfois infra national, mais non supranational. S’agissant des droits de protection sociale, des droits créances, ils sont tous attribués au­jourd’hui à un niveau national ou infra national. Dans le monde, il n’existe aucune prestation sociale de niveau supranational, même entre deux pays pris ensemble. Et même au niveau européen, aucune volonté, aucun projet, ne serait-ce qu’à l’état embryonnaire, de créer une prestation européenne n’a jamais été exprimé. Les systèmes nationaux de protection sociale dans l’UE, qui représentent environ 27 % du PIB en moyenne, se sont construits sur des décennies, un siècle voire plus. Donc, sauf à attendre un très hypothétique système unique de protection sociale, il faut prendre acte du fait que les prestations sociales sont nationales parfois infra nationales, qu’elles le resteront très longtemps encore et donc que les droits dont on doit garantir l’égalité sont définis à ce niveau. Penser la liberté de circulation avec l’impératif d’égalité des droits implique donc de réfléchir à la façon de garantir sur un même territoire l’égalité des droits entre migrants et non migrants, entre personnes mobiles et immobiles. Pour ce faire, il faut forcément penser la condition de résidence ou de présence sur le territoire permettant l’éli­gibilité aux prestations, pour faire en sorte que les mobiles - nouvellement arrivés ou non - bénéficient des mêmes droits que les autres sur le territoire.

Les prestations sociales, on l’a dit, sont attribuées à ceux qui résident ou aussi, parfois, qui travaillent sur le territoire (en général, 99 % de ceux qui travaillent dans un pays, y résident aussi, même si d’autres cas de figure plus marginaux existent comme les travailleurs frontaliers). On peut certes concevoir que cer­taines prestations sociales prennent la forme de droits définitivement acquis, assimilables à des droits patrimoniaux, et puissent parfois ne plus être condition­nées à une résidence en France, qu’elles puissent être « emportées » ou « expor­tés » avec la personne hors du territoire, comme c’est le cas avec les retraites contributives. Mais dans ce cas, pour exporter de telles prestations considérées comme durablement acquises, il a quand même fallu que la personne réside au préalable sur le territoire, y soit présente ou au moins y travaille. S’il n’y avait plus de condition de résidence, les caisses d’allocations familiales, par exemple, devraient verser le RSA à 5 ou 6 milliards d’être humains vivant hors de France et ayant des revenus inférieurs à un certain montant.

En outre, ces droits créances ne sont pas seulement territorialisés, ils sont aussi temporalisés, pour la plupart. C’est-à-dire qu’ils sont attribués en fonction de la durée de résidence ou de présence sur le territoire : si je réside un mois, j’ai droit à un montant de prestation pour un mois, si je réside deux mois, j’ai droit au double. Donc, dans l’hypothèse de la libre circulation, si je veux respecter l’égalité des droits pour tous les résidents, y compris ceux qui changent de lieu de résidence, il convient, pour appliquer ce principe de territorialité, de subordonner aussi la du­rée de versement des prestations à la durée de résidence sur le territoire. Ne pas le faire, serait cette fois-ci avantager les mobiles sur les immobiles, les migrants sur les non migrants : en effet, il me suffirait le matin d’aller chercher le revenu minimum (RSA) ou les prestations familiales du mois à la caisse d’allocations familiales en France, l’après-midi d’aller à Bruxelles et, justifiant d’une présence en Belgique, d’obtenir les prestations mensuelles belges équivalentes, et le soir, rebelote, de faire la même chose à Amsterdam, etc. Une telle situation ne serait pas acceptable car elle créerait une discrimination en faveur de ceux qui ont les moyens de la mobilité et violerait donc le principe d’égalité.

« Résidence » et mobilité : quelle compatibilité ?

Une fois ces deux préalables posés - égalité des droits de toutes les personnes résidentes et égalité de droits sociaux définis au niveau national - il s’agit de dé­finir une condition de résidence pour l’accès aux prestations qui ne soit pas un obstacle aux mobilités, qui ne pénalise pas les mobiles qui franchissent les fron­tières, mais ne les avantage pas non plus, bref qui traite de manière égale toutes les personnes présentes sur le territoire. Comment finalement concevoir une ci­toyenneté sociale de résidence qui joue le rôle de support et de légitimation pour l’accès aux droits, mais ne soit pas en même temps génératrice d’exclusions pour les migrants et autres personnes mobiles ?Dans cette perspective, riend’impos­sible puisqu’on peut tirer des enseignements d’expériences concrètes existantes, pour en déduire à la fois ce qu’il faudrait faire et ne pas faire. La manière dont fonctionne l’attribution des droits sociaux locaux ou infra nationaux en France offre en effet un exemple des mauvaises pistes à ne pas suivre.

Avec la décentralisation, les collectivités territoriales (communes, départements, régions) ont pu instituer, de leur propre initiative, des prestations sociales : on parle parfois de prestations d’aide sociale « extra-légale » ou de prestations d’aide sociale « facultatives ». Ces collectivités territoriales ont donc dû défi­nir l’appartenance communale ou départementale des intéressés, c’est-à-dire décider quels étaient leurs « ressortissants », les habitants résidant sur leur territoire qui pouvaient bénéficier à ce titre de ces prestations. Et, peu à peu, à coup de restrictions diverses, des frontières communales ou départementales se sont édifiées, conduisant à écarter du bénéfice des prestations une partie de la population pourtant présente sur la commune, notamment la partie trop mo­bile, les migrants ayant franchi la frontière communale ou départementale [130]. Ne prenons qu’un seul exemple : dans le règlement des aides sociales facultatives de la Ville de Paris, pour être considéré comme suffisamment « parisien » ou « résident parisien » pour être éligible à la plupart des prestations, il faut justifier d’une résidence préalable d’au moins trois années dans la ville. Ce qui exclut les Parisiens trop récents, les plus mobiles, parmi lesquels les jeunes, les étudiants, les migrants sont sur-représentés et vont subir la discrimination indirecte que constitue cette exigence de résidence préalable. Si toutes les communes impo­sent la même durée de résidence que Paris, une personne déménageant tous les 3 ans sera, toute sa vie, exclue de ces droits sociaux [131]. Si, en France, il existe donc bien une libre circulation entre communes et départements, sans aucun obstacle juridique au passage des uns aux autres, les droits sociaux locaux, eux, édifient des frontières internes qui aboutissent à un traitement inégal des personnes ré­sidentes parmi lesquelles les « migrants internes » et les « gens du voyage » sont discriminés. Heureusement, tout cela reste relativement anecdotique en France où ces prestations d’aide sociale facultatives représentent une part marginale du système de protection sociale. Cet exemple prouve néanmoins que poser des conditions de résidence ou des exigences similaires aboutit à traiter différem­ment des personnes résidant sur le même territoire.

La fructueuse expérience des mécanismes européens de coordination, construits et mis en place depuis près d’un demi-siècle peuvent être une source d’inspira­tion dans la perspective d’une libre circulation. Dans le jargon des spécialistes, on appelle ces mécanismes la « coordination des régimes de sécurité sociale ». Ces mécanismes, ou plutôt cet ensemble de mécanismes et de règles, permet­tent aujourd’hui de déterminer les droits pour les migrants qui passent d’un pays à l’autre au sein d’un territoire constitué aujourd’hui de 31 pays européens : les 27 pays de l’Union européenne, ceux de l’Espace économique européen (Is­lande, Norvège, Liechtenstein) et la Suisse. Cette coordination qui, initialement, ne concernait que les ressortissants des pays de la Communauté européenne s’adresse aujourd’hui non seulement aux nationaux des 31 pays concernés mais également, depuis 2003, aux ressortissants non communautaires résidant léga­lement dans un de ces pays et circulant dans un autre de ces pays [132].

Ces règlements ont été changés de nombreuses fois. Ce furent d’abord les rè­glements n° 3 et 4 de la Communauté européenne de janvier 1959 sur la sécurité sociale des travailleurs migrants. Puis, au début des années 1970, le règlement 1408/71, étendu récemment aux ressortissants non communautaires (règlement 859/03) et qui est en cours de réforme (il est remplacé à partir du 1er mai 2010 par le règlement 883/2004). Ce règlement a été modifié quasiment chaque année depuis près de 40 ans du fait des évolutions des dispositifs nationaux de protec­tion sociale, de l’élargissement géographique de l’Union européenne et surtout en raison d’une très importante jurisprudence de la Cour de justice des commu­nautés européennes. Les mécanismes qu’il impose ont d’abord été conçus pour faciliter la libre circulation des seuls travailleurs, pour ne pas créer d’obstacles à cette libre circulation, puis l’objectif a été étendu à la libre circulation des per­sonnes. Ont donc initialement été concernés les travailleurs salariés, puis les non salariés, les réfugiés, les membres de famille, les fonctionnaires, les étudiants et les inactifs. Les principales limitations qui existent encore aujourd’hui concer­nent les inactifs pauvres qui, dans l’Union européenne, ne bénéficient pas d’une liberté d’installation. Le système en place leur permet cependant de bénéficier de certaines dispositions, en particulier lorsqu’ils tombent malades lors d’un voyage dans un autre pays que le leur.

Adapter le système européen

Cette coordination repose en fait sur 4 grands principes :

  • Celui qui nous intéresse particulièrement, le principe d’égalité de traitement, s’accompagne de l’interdiction de toute discrimination qu’elle soit directe ou in­directe.
  • Le principe de l’unicité de la législation applicable permet d’éviter par exemple qu’une personne ne soit doublement imposée (dans le pays de départ et dans le pays d’accueil) ou qu’elle soit doublement exclue des prestations : en principe, la législation applicable est celle du pays de l’activité, qui est évidemment, dans la plupart des cas, le pays de résidence. Des exceptions sont néanmoins prévues.
  • Le principe du maintien des droits acquis ou en cours d’acquisition a pour but de ne pas pénaliser les personnes ayant travaillé dans plusieurs pays : il permet de « totaliser » les périodes et/ou les droits, en particulier en matière de pension de retraite ou d’invalidité.
  • Enfin, le dernier principe, lié au précédent, prévoit l’exportation des prestations ou la levée des clauses de résidence pour les actifs et anciens actifs, ce qui signi­fie que ces derniers peuvent conserver leurs droits sociaux lorsqu’ils transfèrent leur résidence dans un autre pays de l’espace économique européen. Ce principe connaît néanmoins des limites et des exceptions [133].

Cette coordination est améliorable. S’agissant des inactifs pauvres, par exemple, elle pâtit des restrictions à la libre circulation qu’ils subissent encore. Sont égale­ment exclus les ressortissants non communautaires ne résidant pas légalement dans un État membre. Une autre limite découle aussi des limites géographiques de certaines règles. Ainsi, certaines prestations - on pense aux pensions d’inva­lidité ou aux prestations d’assurance maladie par exemple - pourraient être ren­dues exportables à peu de frais y compris hors du territoire couvert actuellement par le règlement, d’autant que certains pays l’ont déjà décidé de façon unilatérale et que d’autres, dont la France, le font aussi déjà sur la base de conventions bila­térales de sécurité sociale pour certains ressortissants non communautaires et pour certains transferts de résidence. Enfin, certaines exceptions au principe de l’exportation pour des personnes ayant résidé et travaillé dans un pays pourraient être levées pour les anciens résidents : on pense ainsi à la catégorie des « presta­tions spéciales à caractère non contributif » où, actuellement, figurent l’allocation aux adultes handicapés, le minimum vieillesse et le minimum invalidité.

Malgré ses limites, le système actuel qui concerne les 2,1 % d’Européens qui vi­vent ou travaillent dans un autre État membre que le leur, mais aussi les dizaines de millions de résidents qui se rendent chaque année dans un autre État pour de courts séjours, est déjà globalement un grand succès :

  • l’égalité de traitement a permis - notamment avec la jurisprudence commu­nautaire - de faire sauter de nombreux obstacles et discriminations indirectes qui truffaient les systèmes de protection sociale. Ce principe, s’il était étendu aux ressortissants non communautaires qui n’effectuent pas de mobilité entre deux pays européens, permettrait l’égalité de traitement pour tous ;
  • chaque année ce sont quelque 250 000 nouveaux retraités qui bénéficient du système de totalisation des droits pour le calcul de leur pension ;
  • 1,6 million de retraités qui vivent dans un autre État membre en bénéficient.

Ce système doit être une source d’inspiration. Il s’agit d’en tirer les enseigne­ments utiles pour faciliter et garantir liberté de circulation et égalité des droits, y compris les droits économiques et sociaux définis à un niveau national. Prendre une telle orientation ne constituerait pas une révolution puisque, pour adapter les règles concernant les systèmes de protection sociale à la mobilité des personnes, on pourrait s’appuyer sur les mécanismes déjà bien rôdés depuis des décennies au niveau européen. On peut imaginer que l’exportation de certaines prestations hors de l’Union européenne ou leur extension à d’autres catégories de personnes aujourd’hui exclues, pourraient être décidées de manière unilatérale et s’effec­tuer par étapes et selon un rythme à définir par chaque État, en préalable et sans attendre la mise en place effective d’une plus grande liberté de circulation des personnes.

Annexes

La liberté d’aller et venir, une idée qui fait son chemin.

Contre l’extrême droite, la liberté de circulation, Jean-Pierre Alaux (paru dans Plein droit n° 32, juillet 1996)

Lettre ouverte à Lionel Jospin, Act-up Paris, Cedetim, Droits devant !!, Fasti, Gisti, Syndicat de la magistrature, 10 juillet 1997

L’ennui des frontières, Jean-Pierre Alaux (paru dans Plein droit n° 36-37, décembre 1997)

Politique d’immigration et principe d’égalité : réponse à Hans Mahning, Jean-Pierre Alaux, (paru dans Hommes et Migrations n° 1212, mars-avril 1998)

Retour sur la lettre ouverte à Lionel Jospin, Claire Rodier (paru dans Vacarme n° 7, janvier 1999)

Ouverture à la tête du client, Jean-Pierre Alaux (paru dans Plein droit n° 47-48, janvier 2001)

Réhabiliter le droit d’asile par la liberté de circulation, Gisti (paru dans Proteste n° 101, septembre 2004

La liberté de circulation : un impératif éthique et social, Gisti (communiqué paru en mai 2005)

Émigration illégale : une notion à bannir, Claire Rodier, réseau Migreurop (paru dans Libération du 13 juin 2006)

Liberté de circulation : work in progress, Violaine Carrère (publié dans Vacarme n° 44, été 2008)

Instaurer la liberté d’aller et venir, Claire Rodier, in Post capitalisme. Imaginer l’après, coordonné par Clémentine Autain, Au Diable Vauvert, novembre 2009

2010, l’année du droit à migrer ?, Emmanuel Blanchard, Olivier Clochard, Claire Rodier, réseau Migreurop (paru dans lemonde.fr le 28 janvier 2010)

Répliquant à la fin de non-recevoir opposée le 26 juin 1996 par le premier mi­nistre, Alain Juppé, et le ministre de l’intérieur, Jean-Louis Debré, aux quatre cents « réfugiés de Saint-Ambroise », les vingt-six personnalités du collège des médiateurs [134] n’y sont pas allés par quatre chemins. « Il serait dramatique, écri­vent-ils dans leur communiqué rendu public le 1er juillet, que la France, sous l’effet d’une politique qui ne peut convenir qu’aux dirigeants du Front national, quitte la voie de l’honneur et des droits de l’homme et prenne celle d’une société fermée, donc en déclin ».

L’accusation est limpide. Pour ces « sages » indépendants, issus des grands corps de l’État, de l’Université, des églises, parmi lesquels on trouve divers ac­teurs de la Résistance, l’adoption des valeurs de l’extrême droite par les pouvoirs publics se dessine. Le refus de cartes de séjour à la quasi-totalité des Africains issus du mouvement des sans-papiers de l’église Saint-Ambroise à Paris, qui, depuis mars dernier, au fil des évacuations forcées, se sont scindés en deux groupes (trois cents dans le local de la SNCF de la rue Pajol et de l’église Saint-Bernard, et une centaine dans l’église désaffectée de Saint-Jean-Baptiste-de-la-Salle) constitue un indice supplémentaire de l’alignement du gouvernement sur les positions du Front national.

Au premier abord, cette condamnation de quelques dizaines d’étrangers de plus à la clandestinité institutionnelle paraît d’une consternante banalité. Hormis son caractère spectaculaire, elle ressemble comme une sœur aux refus quotidiens sans cesse opposés par toutes les préfectures de France à des milliers d’étran­gers insérés de longue date dans la société. Au-delà de la réponse négative clas­sique qu’elle contient, la gifle appliquée aux médiateurs n’en recèle pas moins les signes d’une radicalisation droitière sur le plan des idées. Le mensonge contenu dans le texte du ministère de l’intérieur, rendu public à dessein pendant que les médiateurs s’entretenaient à Matignon du sort des « réfugiés de Saint-Am­broise », est symptomatique. « L’application de la loi et les instructions données à cet effet pour des raisons d’humanité dès le mois de juin 1995 par le ministre de l’intérieur pour ce qui concerne les parents d’enfants nés avant le 1er janvier 1994 sur notre territoire et de ce fait automatiquement français permettent de délivrer une carte de séjour d’un an renouvelable à 48 adultes », affirme ce texte.

Ethnisme ministériel

Jamais l’ensemble des « enfants (d’étrangers) nés avant le 1er janvier 1994 sur notre territoire » n’ont eu la faculté de devenir « de ce fait automatiquement fran­çais ». Sous le régime antérieur de la nationalité, la France n’accueillait donc pas automatiquement tous les bébés du monde nés sur son sol.

Pourquoi le ministère de l’intérieur, sans aucun doute compétent en la matière, a-t-il laissé mentir son ministre ? Pourquoi Jean-Louis Debré a-t-il décidé de tromper l’opinion par un gros mensonge en accréditant le fantasme de l’invasion de la France par des bébés étrangers naturalisés, invasion à laquelle la réforme de 1993 aurait permis de mettre un terme ? C’est, de toute évidence, que Jean-Louis Debré aime caresser la France dans le sens de son nationalisme. D’un nationalisme non seulement tricolore, mais surtout ethnique. Chacun sait à quel point les bébés sont génétiques, héritiers d’un patrimoine naturel transmis par leurs parents, qu’ils transmettront eux-mêmes en temps utile à leur descen­dance. Pour qui révère la pureté ethnique, le bébé étranger automatiquement naturalisé s’apparente à un virus.

À l’« invasion » de la nation par les frontières (de notoriété publique, même si les chiffres les plus récents témoignent du contraire - voir ci-dessous « Pas de quoi crier au loup »), Jean-Louis Debré en ajoute une autre au prix d’un mensonge : l’explosion génétique étrangère au sein même de la tribu française par le biais de petits étrangers qui auraient pu, selon lui, jusqu’à la réforme des règles de son acquisition, s’immiscer automatiquement dans la nationalité sans que personne n’y puisse rien.

Cocarde tricolore et bonnet brun

Ça fait froid dans le dos qu’un ministre en exercice s’abaisse insidieusement à légitimer, sans prononcer le terme, la défense de ce qui s’apparente à la notion de race. Car c’est ce qui se cache derrière l’« erreur » du ministère de l’intérieur qui, si elle n’était pas un mensonge, serait un lapsus. Peut-être est-ce, entre autres, ce qui a contraint Germaine Tillion à s’écrier publiquement, lors de la conférence de presse des médiateurs le 1er juillet : « Nous sommes dans la tradi­tion gaulliste », par opposition au gouvernement actuel. De toute évidence, c’est ce qui a fait écrire à la Commission diocésaine « Justice à Paris » :« De l’instance politique, on pouvait attendre une magnanimité qui ne pouvait gêner que ceux qui se font les champions du repli sur soi, voire d’un nationalisme aveugle » [135] ; et à la Cimade qu’elle « relève avec stupéfaction la formule alambiquée évoquant « les parents d’enfants nés avant le 1er janvier 1994 sur notre territoire et de ce fait au­tomatiquement français » : cette formule, juge-t-elle, flirte avec le lepénisme et les récentes déclarations relatives à l’équipe de France de football » [136].

Ce pas vers l’ethnisme s’accompagne d’une manipulation supplémentaire de l’opinion. Le ministre de l’intérieur fait mine d’avoir seulement régularisé des pa­rents étrangers d’enfants français parmi les « réfugiés de Saint-Ambroise ». Or, il n’en est rien. Sur les 48 adultes qui se sont vu attribuer une carte de séjour, ils sont 16 à être des parents d’enfants français. Il y en a donc 32 qui ne sont pas dans ce cas. Cette maigre décision prise à Matignon n’est pas assumée par le ministère de l’intérieur, chargé de la rendre publique. Alors, une fois encore, il triche et ment. À qui profite le forfait ? Bien entendu, à ceux qui, dans la majorité, câlinent l’extrême droite et ses électeurs ; à ceux pour lesquels cocarde tricolore et bonnet brun doivent faire bon ménage.

Or, malgré son caractère étriqué, le gouvernement aurait pu utiliser cette régu­larisation dans un esprit pédagogique et éducatif ; montrer à l’opinion la situation réelle de certains sans-papiers ; orienter, par exemple, le débat sur la néces­sité de modifier dans les lois tout ce qui empêche des étrangers protégés contre l’éloignement d’obtenir un titre de séjour ; et couper ainsi un peu d’herbe sous les pieds de Le Pen. C’était une opportunité et le moment d’un modeste choix poli­tique sans risque. Jean-Louis Debré a, au contraire, décidé d’apporter de l’eau au moulin du Front national.

Culte du « politiquement correct » à la direction de sOs Racisme

Si le ministre de l’intérieur investit ainsi dans de vieilles valeurs, c’est qu’il se sent en phase avec l’air du temps. Il s’y manifeste une multitude de reculs qui, à leur corps défendant, affectent peut-être même certaines des organisations de la société parmi les plus antiracistes. Les associations humanitaires, caritatives, de défense des étrangers n’ont évidemment révisé ni leur credo ni leurs orienta­tions pour se rapprocher peu ou prou de l’extrême droite. Sans opérer la moindre concession en ce sens, ne souffrent-elles pas cependant parfois à leur tour d’une pression diffuse qui pousserait inconsciemment certaines d’entre elles à tenir un discours plus recevable ?

En cette matière, la direction de SOS Racisme est évidemment la pionnière, au point que les pauvres 48 régularisations parmi les 400 « réfugiés de Saint-Am­broise » la satisfont. Pour elle, « un pas a été franchi, et c’est bien », même s’il faut « modifier la loi en faveur de la régularisation de tous les parents étran­gers d’enfants français » [137]. Rien d’étonnant à ce satisfecit puisque, dès le 25 avril 1996, son président, Fodé Sylla, signait dans le Monde un texte programmatique dans lequel il dénonçait le fait que « certains se sont engagés dans une logique jusqu’au-boutiste, revendiquant la régularisation de tous les sans-papiers ». In­téressante condamnation qui rend bien compte des causes de ce mini-révision­nisme associatif. Car Fodé Sylla estime cependant que « la position est politique­ment correcte ». Hélas, « son efficacité est pour le moins discutable ». Et de nous expliquer que « jusqu’à preuve du contraire, en démocratie, pour changer la loi, il faut être majoritaire », ce qui est incontestable [138].

Qui pourrait bien avoir demandé à la direction de SOS Racisme de changer la loi ? Est-ce bien la fonction d’une association ? Et, si ce n’est pas de sa vocation, ne peut-elle précisément profiter de son indépendance pour tenir un discours et mener une action propres à faire évoluer l’opinion jusqu’à ce que le Parlement, un jour peut-être, adapte la loi ? À s’être fait trop longtemps la petite main du pouvoir, on y prend goût sans doute et la raison se perd. Au point que le jour même où Michel Rocard, devenu sénateur, met un bémol à l’un de ses jugements les plus célèbres - « Si la France ne peut accueillir toute la misère du monde, corrige-t-il dans L’Express [139], elle peut tout de même en accueillir une petite partie » -, Fodé Sylla en fait un dogme pour être tout à fait à l’unisson des reculs de l’opinion. Selon lui, « la formule de Michel Rocard sur la « misère du monde » semble être devenue un point de consensus » [140]. Pas sûr que, sur le terrain, les potes s’y re­trouvent. À la reculade politicienne de leur direction, ils préfèrent sans doute les initiatives offensives qu’elle prend encore. Par exemple, sous le titre Défendre la démocratie !, la publication de cinquante réponses au programme du Front natio­nal, dans lesquelles il est affirmé que l’« immigration légale » « représente pour la France à la fois une chance et un devoir » [141].

Pourquoi la priorité au droit de vivre en famille ?

« Immigration légale » ou « immigration légitime » ? Compte tenu de l’état des lois dans l’ensemble des pays occidentaux, telle est la question encore informu­lée ou timidement exprimée autour de laquelle tournent l’ensemble des asso­ciations et les forces vives en ce domaine de la société civile. Chacun admet, y compris les cadenasseurs de frontières, que tout circule dans le monde contem­porain : les touristes, les hommes d’affaires, les produits agricoles et manufactu­rés, les capitaux, les techniques, les usines et mêmes les idées ; pas les pauvres, parce qu’ils sont très nombreux. Du coup, les seuls parmi eux à pouvoir bouger sont - théoriquement - les demandeurs d’asile, les membres des familles nu­cléaires des immigrés en situation régulière et une poignée d’étudiants. Ça fait ridiculement peu dans un monde où, selon la Banque mondiale, deux milliards d’hommes vivent avec 1 dollar en poche par jour et où, en 1995, l’aide publique occidentale au développement « représente, selon l’OCDE, à peine 0,27 % du PNB de l’ensemble des pays membres (de l’organisation), taux le plus faible enregistré depuis que les Nations unies ont adopté, en 1970, un objectif de 0,7 % » [142]. De ce fait, par exemple, la mortalité infantile, qui se situe à 7 pour 1000 en Allemagne, s’élève à 300 au Niger et à 200 en Éthiopie, en Angola et en Afghanistan [143]. Mais il ne faut pas qu’ils bougent.

Dans ce contexte, pourquoi le printemps français des mouvements de sans-papiers a-t-il mis principalement l’accent sur la situation des familles étrangères et tout particulièrement sur celle des parents étrangers d’enfants français ? Si l’on excepte la protestation des « réfugiés de Saint-Ambroise » à Paris et la pro­tection de demandeurs d’asile déboutés à Longjumeau (Essonne) et à Morlaix (Finistère), la dizaine de luttes enregistrées en France entre mars et juillet ont soigneusement évité d’interpeller pouvoirs publics et opinion sur la liberté de cir­culation, le droit pour tout être humain victime de l’injustice planétaire de se faire une place au soleil là où les conditions lui paraissent plus favorables.

Ces luttes se sont délibérément situées dans le cadre de lois que condamnent par ailleurs les associations, à savoir un dispositif réglementaire conçu pour bou­cler les frontières. Or, pour légitime qu’elle soit, la défense prioritaire des parents d’enfants français, des conjoints de Français, des membres de familles et des jeunes entrés sur le territoire hors regroupement familial autorisé constitue une reconnaissance implicite de ce cadre légal qui est pourtant celui qui interdit, entre autres effets pervers, aux éléments d’une même famille de vivre ensemble. Tous les défenseurs des libertés publiques savent que, dans un monde aux écarts éco­nomiques si forts, aux zones de violences si nombreuses, aux moyens de dépla­cements si aisés, toute entrave à la liberté de circulation échoue, à moins qu’elle ne s’appuie sur une répression aveugle et des contrôles incompatibles avec le respect des libertés individuelles.

Intériorisation de mythes xénophobes

Il y a comme une intériorisation générale de la fermeture des frontières, au mo­ment même où chacun admet qu’il s’agit d’un dogme irréaliste. Au point que les plus progressistes, comme pour éviter de commettre un sacrilège, se permettent au mieux d’esquisser en pointillés sur le tracé des frontières de petites portes en forme de soupapes. Ainsi ceux qui optent en faveur de quotas. Ainsi Patrick Weil qui, pour sa part, références historiques à l’appui, récuse toute perspective d’« invasion » à venir. « L’invasion, la pression massive et soudaine de flux impor­tants ne se sont produits, dans l’histoire du xxe siècle en Europe, qu’au cours ou à la suite de guerres civiles ou internationales », observe-t-il [144]. Il remarque que, au cours des dernières années, la déstabilisation politique des pays de l’Est de l’Europe et la crise économique qui s’en est suivie n’ont pas induit l’exode an­noncé par les experts, que seule la guerre entre républiques d’ex-Yougoslavie a provoqué l’arrivée de 500 000 réfugiés en Europe occidentale. « En dehors de ces cas exceptionnels, conclut-il, il n’y a pas d’invasion. Raisonner autrement, c’est oublier le coût affectif et culturel du choix d’émigrer : quitter sa famille, son village, son pays n’est jamais aisé [...]. Les ressortissants africains mourant de faim sur leur continent sont infiniment plus nombreux que ceux qui ont tenté l’aventure de l’immigration ».

Malgré ce constat tout sauf alarmiste, Patrick Weil ne parvient pas à se guérir du syndrome de la forteresse assiégée. Il ne résiste pas au besoin de rédiger une « ordonnance » contre ce qui ne pointe pas à l’horizon, « une prévention écono­mique » comme « arme prioritaire de lutte contre l’immigration illégale de tra­vailleurs étrangers ». Et le voilà conseillant, pour assécher le marché du travail au noir de toute possibilité d’employer des sans-papiers, de marginaliser davan­tage les Français déjà marginalisés pour les rendre « compétitifs » par rapport aux clandestins : « Tout devrait être envisagé - exonération de charges sociales et fiscales, possibilité pour des jeunes de cumuler de façon simple indemnités de chômage, de stage ou RMI et rémunération de travail saisonnier répartie par exemple pour le calcul du cumul sur l’année - pour que les employeurs aient intérêt à offrir ces travaux à des chômeurs, à des jeunes, à des étudiants, plutôt qu’à des illégaux ».

Au lieu de s’en prendre aux libertés publiques par une répression sur l’entrée et sur le séjour, il faut s’en prendre aux droits des travailleurs. S’il est vrai que c’est plus soft, c’est aussi une preuve supplémentaire que toute velléité d’attenter à la liberté de circulation dans un monde qui la suscite conduit inévitablement à dimi­nuer les droits et les libertés de tous. Car, si pour dissuader les étrangers de venir travailler en Occident, il faut légaliser la faculté des nationaux de surexploiter en priorité leurs compatriotes, mieux vaut sans doute laisser les choses en l’état.

Pas de quoi crier au loup

D’autant qu’à regarder la réalité comme elle est, il n’y a pas de quoi crier au loup. À la faveur d’une étude portant sur les douze recensements réalisés en France depuis 1911, l’Insee conclut que la part des immigrés (étrangers et individus nés à l’étranger de parents étrangers) dans la population française est à peu près constante depuis soixante-cinq ans : 7,4 % en 1990 et 6,6 % en 1931 [145]. Plus de la moitié d’entre eux viennent d’Europe. En 1931, c’était de Pologne. Aujourd’hui, c’est - dans l’ordre décroissant - du Portugal, d’Algérie, d’Italie, du Maroc et d’Es­pagne. En données absolues, ils sont 4,2 millions sur 56,6 millions d’habitants, alors qu’en 1980, ils étaient 3,9 millions dans une population de 52,6 millions de personnes.

Les xénophobes dussent-ils en manger leur chapeau, il est probable que la présence de ces étrangers soit insuffisante à court terme. Du moins si l’on en croit les prévisions du Commissariat général du Plan : « Le marché du travail en France est-il en 2015 en situation de pénurie de main-d’oeuvre ? »,s’interroge-t-il en constatant que « les plus de soixante-cinq ans représenteraient (alors) 32 % de la population d’âge actif » [146]. Et de se féliciter aussitôt des prévisions pessi­mistes de la Banque mondiale relative à l’Afrique, selon lesquelles la croissance du revenu par habitant du continent - à peine 0,9 % par an de 1995 à 2004 - permettra qu’« une pression migratoire forte continuera d’exister vis-à-vis de la France ». Nous devrions donc être sauvés du désastre par un nouvel et prochain appel à la main-d’oeuvre étrangère.

Ne serait-ce donc que dans le souci de préserver les intérêts nationaux, il y aurait avantage à éviter d’écœurer ceux dont la nation vieillissante aura besoin dans vingt ans et auxquels même les futurs émules de Le Pen, si le mauvais sort les conduisait au pouvoir, risqueraient de faire appel. On regrettera bientôt d’avoir chassé de nos amphithéâtres les étudiants étrangers d’aujourd’hui qui, demain, décideront de la politique de coopération de leurs pays.

Illusoire sédentarisation par le développement

Si l’on veut une nouvelle preuve de la colonisation des esprits les plus ouverts par les idées les plus protectionnistes, il suffit de porter attention à leurs croyances relatives aux effets du développement économique dans le tiers-monde. Au mé­pris ou dans l’ignorance de projections expertes, ils soutiennent que l’intensi­fication de l’aide et son affectation à des projets véritablement porteurs de dé­veloppement durable stopperont l’émigration, que les pays industriels ont donc un intérêt majeur à promouvoir la modernisation économique dans les zones pauvres de la planète.

Pour séduisante et, au premier abord, cohérente qu’elle soit, cette argumentation est d’autant plus révélatrice de la contagion des sociétés occidentales par les fantasmes xénophobes qu’elle ne résiste pas à l’analyse. Toute modernisation économique commence par déstabiliser le tissu productif qu’elle rend obsolète, et à priver d’emplois ceux qui ne peuvent se reconvertir immédiatement, surtout à une époque où les gains de productivité s’obtiennent grâce à des innovations technologiques à basse intensité de main-d’oeuvre. Que le prix de l’action Mou­linex ait progressé de 21 % le 19 juin 1996, jour où la direction a annoncé la pro­chaine suppression de 2 600 emplois sur 11 300, suffit à s’en convaincre, même si la fermeture de trois unités de production en France va se traduire par des délocalisations au Mexique, en Irlande ou ailleurs. Aux États-Unis, l’annonce, le 5 juillet, de la création de 239 000 emplois en juin a fait perdre 2,01 % à l’indice Dow Jones par crainte de « surchauffe ».

C’est à partir de modèles élaborés sur des bases moins contemporaines que travaillent les experts. À l’OCDE, les simulations des prévisionnistes s’appuient sur l’émigration enclenchée par l’industrialisation en l’Europe (Allemagne, Pays-Bas, Norvège, Suède, Irlande, Finlande et pays méditerranéens), du début du vingtième siècle aux années soixante-dix selon les cas. Elles montrent que, « dans l’hypothèse la plus optimiste », le développement pousse les populations à l’exode « pendant des décennies, voire des générations ». « Dans un premier temps, c’est le développement lui-même qui engendre l’émigration, et [...] la création progressive de liens avec les pays d’arrivée et le développement de com­munautés d’immigrés dans ces pays entretient ce mouvement », note Massimo Livi-Bacci avant de conclure : « Il serait stupide de penser que les politiques de poursuite du développement puissent simultanément affaiblir les facteurs d’im­pulsion et réduire l’émigration. À court terme, elles déboucheront sur le résultat inverse et ce n’est qu’à long terme que l’objectif de ralentissement de l’immigra­tion sera atteint » [147].

Qu’on le veuille ou non, il y aura donc encore et toujours des flux migratoires, les uns souhaités et suscités par les pays industriels comme au bon vieux temps, les autres subis. On peut au mieux espérer en modérer l’ampleur - qui n’est pas démesurée - d’ici à plusieurs décennies si des politiques de coopération enfin réellement développeuses se mettent en place dès maintenant. Dans ces condi­tions, à moins de vouloir se battre contre les moulins à vent, il faut s’interdire de baisser tant soit peu le pavillon de la défense des libertés, à commencer par celui de la liberté de circulation, et éviter de limiter les revendications en faveur des seuls immigrés supposés recevables par les xénophobes.

Si, pour les amadouer ou tenter de les neutraliser, la gauche et les « huma­nistes » continuent à fourbir des armes qui sont celles de leurs adversaires contre un phénomène à la fois inévitable et raisonnable, les libertés régresseront inéluctablement dans les sociétés occidentales, comme elles commencent à le faire. Pour se limiter au cas de la France, la multiplication récente des rapports dénonçant son comportement à l’encontre des étrangers et de ceux qui y res­semblent devrait pousser les forces démocratiques à la réflexion.

En s’inquiétant, le 3 juin, des conclusions rendues publiques en avril par la com­mission d’enquête parlementaire sur l’immigration clandestine, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) n’a pas hésité à y dénon­cer une tendance à « accroître la méfiance à l’égard des étrangers et à augmen­ter la crédibilité de ceux qui incitent à une politique démagogique d’exclusion et de xénophobie ».

Fermeture des frontières ou libertés publiques, il faut choisir

Ce ton inhabituellement alarmiste fait écho à la réprobation de la Commission des droits de l’homme des Nations unies en avril et à celle de la Fédération inter­nationale des droits de l’homme (FIDH) en mai.

Pour la FIDH, « le point de convergence des lois sur l’immigration est de reti­rer le maximum de droits aux immigrants, ou plutôt aux non-Européens [...]. Le principal résultat de la politique actuelle est d’augmenter la xénophobie, la dés­tabilisation et l’insécurité sociale. Un climat anti-étranger balaie la France. Les déclarations anti-immigrants sont maintenant acceptées dans le discours pu­blic », souligne-t-elle avant d’observer que « Le Pen a une plate-forme politique clairement xénophobe et ouvertement raciste, et les autres partis, dans le but de diminuer sa popularité, adoptent des agendas anti-immigrants » [148]. Quant aux Nations unies, elles considèrent que « la France est secouée par une vague de xénophobie et de racisme fort préjudiciable à son image de « patrie des droits de l’homme ». Les lois-cadenas destinées à maîtriser l’immigration, le rapatriement manu militari des « illégaux » ne traduisent rien de moins qu’un reniement de soi [...]. C’est à une véritable crise de société et de civilisation, poursuit le rapport de la Commission des droits de l’homme de l’Onu, qu’est confrontée la France, avec les séquelles de la colonisation et la question de l’islam, la deuxième religion de France » [149].

On ne saurait mieux dire les dangers de la fermeture des frontières pour les li­bertés publiques.

Lettre ouverte à Lionel Jospin

Act Up - Paris, Cedetim, Droits devant !!, Fasti, Gisti, Syndicat de la magistrature

La « Lettre ouverte à Lionel Jospin » du 10 juillet 1997 est un appel en faveur d’une politique de l’immigration fondée sur la liberté de circu­lation et sur l’ouverture des frontières. C’est pourquoi elle peut être considérée comme un texte d’orientation des revendications fonda­mentales du Gisti.

Monsieur le Premier ministre,

Dans votre discours à l’Assemblée nationale, le 21 juin, vous avez annoncé que votre gouvernement allait définir « une politique d’immigration ferme et digne » et vous avez expliqué que « l’immigration irrégulière et le travail clandestin [...] seront combattus sans défaillance ». De son côté, le ministre de l’intérieur, Jean-Pierre Chevènement, a estimé que les objectifs d’intégration républicaine et de codéveloppement avec les pays d’origine des immigrés « commandent la maî­trise des flux migratoires » (le Monde, 26 juin).

Comme vous le savez, nos organisations s’intéressent à divers titres et depuis longtemps à la situation des étrangers et des immigrés en France, ainsi qu’à la politique de l’immigration. Elles constatent que, loin de permettre l’intégration, toutes les politiques qui, depuis vingt-cinq ans, ont cherché à réaliser la ferme­ture des frontières - y compris en ménageant des issues en faveur des réfugiés, des membres de familles et de certains travailleurs - ont, les unes après les autres, contribué à l’échec de l’insertion des étrangers, des Français d’origine étrangère et même de certains Français d’ascendance ancienne. Qu’on le veuille ou non, la fermeture des frontières accrédite nécessairement dans l’opinion l’idée que la présence d’étrangers et d’individus d’apparence étrangère est anormale. Elle laisse également penser que la France doit se protéger des flux migratoires, qui sont donc logiquement vécus comme une menace.

Pour une amélioration rapide de la loi suivie d’un débat national dans la perspective d’une révision radicale de la politique des migrations et de l’accueil des étrangers

C’est pourquoi l’objectif de maîtrise des flux migratoires que s’est à son tour as­signé votre gouvernement nous inquiète, de même que nous inquiète la méthode qui semble devoir présider à l’élaboration de la future loi relative à l’immigration, à savoir une réflexion d’environ un mois organisée par la mission interministé­rielle dirigée par Patrick Weil.

S’il est vrai qu’il y a urgence à améliorer de nombreuses dispositions de la législa­tion actuelle pour que les étrangers actuellement victimes des textes en vigueur sortent rapidement des impasses dans lesquelles ils sont enfermés, il y a aussi nécessité d’une refonte radicale de la politique menée par la France. Le gou­vernement pourrait donc procéder en deux étapes, à condition que l’urgence ne serve pas de prétexte à escamoter la refonte qui requiert du temps. Cette refonte implique, selon nous, le remplacement du principe de la fermeture des frontières par celui de la liberté de circulation. Compte tenu de l’attitude défensive d’une forte partie de l’opinion après vingt-cinq ans d’imprégnation par le fantasme de l’invasion, ce renversement des perspectives implique l’organisation d’un débat national destiné à remettre les croyances en phase avec la réalité.

Dans l’immédiat, la réforme préparée avec le concours de Patrick Weil doit veiller à respecter un certain nombre d’exigences qui préfigureront la véritable réforme à venir. Nous pouvons vous indiquer ici, à titre d’exemples, quelles sont ces exigences.

> Égalité de traitement

Le respect de l’état de droit interdit toute discrimination entre Français et étran­gers. Il n’y a donc pas de raisons de priver du droit de travailler ceux qui séjour­nent régulièrement en France, ni de leur opposer l’ordre public en toute occasion pour la délivrance et le renouvellement des titres de séjour. Cette notion, et à condition qu’elle relève de la seule « nécessité impérieuse », doit voir son champ d’application limité aux expulsions. Sur le plan judiciaire, il est également indis­pensable de supprimer le caractère délictuel de l’infraction au séjour et toute possibilité de peines complémentaires à l’encontre des étrangers.

De même, le principe d’égalité implique que, comme avant 1993, on renonce à la condition de la régularité du séjour pour l’accès à la protection sociale.

> Respect de la vie privée

À partir du moment où on reconnaît qu’un étranger a vocation à s’établir en France en raison de ses attaches personnelles ou familiales, on doit renoncer à lui opposer l’entrée et le séjour irréguliers, ainsi que l’ordre public. Avec plus ou moins de difficultés, le respect de la vie familiale s’impose lentement en faveur des étrangers. La suppression des conditions de ressources et de logement pour les regroupements familiaux marquerait un progrès décisif en ce domaine. Mais il faut aller au-delà : au concept de respect de la vie familiale, il faut substituer celui de respect de la vie privée, d’ailleurs inscrit dans l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme. Il assure aux célibataires, aux concubins et aux futurs partenaires du « contrat d’union sociale » étrangers des droits qui leur sont actuellement niés.

Dans le même esprit, il faut revenir sur les dispositions répressives récentes qui frappent les familles polygames installées de longue date en France. Il ne s’agit pas de légitimer la polygamie, mais de cesser de surpénaliser des femmes et des enfants qui en sont les victimes.

Par ailleurs, on ne peut concevoir que ceux qui hébergent ou viennent en aide à des étrangers en situation irrégulière continuent à être poursuivis (sur le fonde­ment de l’article 21 de l’ordonnance).

> Liberté de circulation

Ce principe doit fonder toute politique des flux migratoires. Nous serons donc amenés à y revenir ci-après. Dans l’immédiat, il requiert la suppression des vi­sas de long séjour, dans la mesure où ils imposent, dès le pays d’origine, une procédure d’examen de l’admission au séjour qui sera entièrement reprise après l’arrivée en France. Le gouvernement a le pouvoir de renoncer à cette inutile for­malité. Il est plus difficile, compte tenu de nos engagements internationaux, de supprimer dans l’immédiat les visas de court séjour. À tout le moins, les pouvoirs publics doivent modifier les règles de leur délivrance, motiver les refus et prévoir des moyens de recours efficaces pour les intéressés.

Si le gouvernement se contentait de cette réforme limitée de la réglementation après de brèves consultations de spécialistes pendant l’été, il passerait à côté de l’essentiel qui est de repenser de fond en comble et aussi publiquement que pos­sible la question des flux migratoires. Car cette méthode conduira inévitablement à une solution fondée sur le principe de la fermeture dans la mesure où l’avant­projet de loi s’élaborera sans la moindre implication de la société civile. Or, depuis maintenant un quart de siècle, les différents gouvernements qui se sont succédé en France ont fait de la fermeture des frontières une sorte de « pensée unique ». Même « humanisée », cette fermeture est, de notre point de vue, inadaptée.

Ouvrir un débat de fond dans la société est pour nous une nécessité et une exi­gence. Il faut examiner enfin la question du volume réel des flux migratoires, de ses causes, de ses effets et des moyens qui permettraient à la France et à l’Eu­rope de vivre en bonne intelligence avec les immigrés présents et à venir. Du coup, l’opinion cessera de considérer a priori les flux migratoires comme un danger. La question de l’immigration est en grande partie devenue un problème parce que pouvoirs publics et partis politiques l’ont trop longtemps considérée comme un sujet tabou. Sans faire preuve du moindre angélisme, nous pensons qu’il est tout à fait possible d’imaginer d’autres solutions que la répression. Mais cela suppose que votre gouvernement prenne le temps de créer les conditions d’un débat ou­vert avant de légiférer, ce qui aurait aussi le mérite de démontrer l’absurdité des thèses du Front national en la matière.

Nous nous souvenons que Jean-Pierre Chevènement avait su, quand il était mi­nistre de la recherche au début des années quatre-vingt, organiser des assises nationales de la recherche qui avaient permis de rénover les idées et les struc­tures dans ce domaine. C’est à l’usage d’une méthode comparable que nous vous invitons.

Contre la fermeture des frontières

Les solutions alternatives ne supprimeront pas les flux migratoires. Il est même possible qu’elles provoquent une augmentation de ceux qui viendront s’installer chez nous pour une période de courte durée ou pour plus longtemps. Mais la fer­meture des frontières produit-elle un meilleur résultat ? Il est permis d’en douter.

La fermeture des frontières présente certes l’avantage de réduire les flux dans les statistiques officielles qui recensent les seules arrivées d’étrangers autorisés à s’installer. Que deviennent les épouses et les enfants auxquels on interdit pendant de longues années de venir rejoindre leurs maris et leurs pères, tandis qu’on em­pêche par ailleurs ces derniers de quitter la France plus de trois ans s’ils veulent conserver le droit d’y résider en situation régulière ? Que deviennent nombre des victimes de persécutions qui se voient opposer un refus de visa ou un rejet de leur demande de protection ? Que deviennent encore des étudiants auxquels on refuse le droit de poursuivre des études en France alors que cette formation est souvent indispensable à leur avenir et à celui de leur pays ? Personne n’est tout à fait dupe : une bonne partie de ces étrangers viennent et restent clandestinement. Le mouvement des sans-papiers a amplement prouvé l’impuissance relative de la fermeture des frontières, ainsi que les dégâts humains et économiques qu’elle induit.

Il faut analyser les résultats statistiques de la fermeture des frontières. Selon les chiffres les plus récents publiés en décembre 1996 par la direction des po­pulations et des migrations du ministère des affaires sociales, l’application des lois Pasqua a provoqué un effondrement du nombre des installations régulières. Elles sont passées de 135000 en 1992 à 68000 en 1995. Faut-il s’en féliciter ? Car ceux qui n’ont pu venir sont les membres des familles d’étrangers en situation régulière (14360 admis en 1995 contre 32000 en 1993) et les demandeurs d’asile (20500 en 1995 contre 27500 en 1993). Quant aux étudiants, leur effectif a chuté de 20 % entre 1994 et 1995, notamment le nombre de ceux qui viennent d’Afrique, au point que les Japonais acceptés dans les universités françaises sont désor­mais plus nombreux que les Algériens. Ce qui est, vous l’admettrez, inquiétant pour les pays que l’histoire et la coopération lient à la France.

Que conclure de ces évolutions quantitatives ? La répression sur les admis­sions au séjour affecte principalement les étrangers dont le droit international (Convention de Genève sur les réfugiés et Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, notamment) et le bon sens légitiment l’installation. La loi Pasqua elle-même n’entendait pas pénaliser les membres de familles. Et pour­tant... Comment pourrait-il en être autrement, puisque la répression a surtout prise sur ceux qui entendent respecter la légalité ? Une bonne partie des sans-papiers témoignent de cette réalité, qu’ils soient conjoints d’étrangers en situa­tion régulière ou demandeurs d’asile déboutés.

Au-delà de ces aberrations produites par toute loi de fermeture, il y a la situation d’ensemble du monde. Tout ou presque y circule de plus en plus librement. La déréglementation des marchés - produits et capitaux - interdit d’assurer la ré­partition équitable des richesses qui pourrait à terme limiter les déplacements de populations à la recherche de mieux-être. Malgré tout, les flux migratoires en direction de l’Europe restent étonnamment modérés. La stabilité du nombre des étrangers résidant en France - 3700000 en 1982 et 3600000 en 1990, selon des recensements de l’Insee - en témoigne. Patrick Weil, que vous avez chargé de concevoir la prochaine loi, le constatait aussi en 1995 : « L’invasion, la pression massive et soudaine de flux importants ne se sont produits, dans l’histoire du xxe siècle en Europe, qu’au cours ou à la suite de guerres civiles ou internatio­nales », écrivait-il.

Après des années d’aveuglement, il faut que les Français prennent enfin conscience de cette réalité. Il est de la responsabilité des pouvoirs publics de leur permettre de comprendre qu’aucune fermeture des frontières ne réduira à néant les flux migratoires. Il est de leur devoir de rappeler qu’aucune invasion ne pointe à l’horizon. Il est de leur compétence d’élaborer une réglementation qui place les migrants dans les meilleures conditions possibles pour qu’ils réussissent leur projet personnel, pour qu’ils s’intègrent au mieux dans la société française tout au long de leur séjour, pour qu’ils puissent entretenir des relations étroites avec leur pays d’origine.

C’est à ce prix que les migrations deviendront un facteur positif de codévelop­pement et que l’on sortira de la logique d’une répression qui met d’autant plus à mal les libertés publiques et individuelles qu’elle ne cesse de montrer son impuissance à fermer des frontières qui resteront perméables. C’est à ce prix aussi que les Français cesseront d’être désorientés. D’un côté, on leur affirme la « maîtrise » des flux migratoires ; de l’autre, ils cohabitent avec des étrangers censés ne pas être là et qui y sont pourtant bel et bien, dans les plus mauvaises conditions. C’est le Front national qui profite de cette situation.

Pour une politique d’ouverture

Avant même que la mission de Patrick Weil ne commence à travailler, le ministre de l’intérieur a fixé l’objectif du gouvernement :la « maîtrise des flux migra­toires ». Vous l’aurez compris, nous ne pensons pas que l’impératif de « maîtrise » constitue le meilleur mot d’ordre possible dans les circonstances actuelles, tant il induit un comportement autoritaire. À sa place, nous préférons le principe d’une ouverture qui vise à faciliter la « régulation » des flux migratoires.

Pour les étudiants étrangers, le ministre de l’intérieur a d’ailleurs lui-même es­quissé une solution de cette nature en imaginant la possibilité d’une incitation au retour dans le cadre de la coopération. De façon plus générale, l’expérience montre qu’il pourrait y avoir une autorégulation d’une partie des flux migratoires si les conditions d’entrée et de séjour étaient moins rigoureuses. Sans doute, un plus grand nombre d’arrivants apparaîtrait-il dans les statistiques. Cette hausse prévisible du nombre des entrées ne provoquera d’hostilité que si le débat que nous préconisons n’a pas lieu. Car on s’apercevra, d’une part, qu’aucune ferme­ture n’empêche les arrivées de ceux qui doivent ou veulent absolument venir, et que, d’autre part, une proportion conséquente des migrants ne reste indéfiniment en France et en Europe que parce qu’il est trop difficile d’y revenir quand on en est parti. Or, ces entraves à la liberté de circulation, inhérentes à la fermeture des frontières, condamnent des étrangers à se fixer là où ils ne voudraient souvent que passer.

Beaucoup aspirent à un séjour de quelques années dans le but de constituer un capital d’argent ou de compétences avant de les faire fructifier dans leur pays. Par la suite, ils éprouvent le besoin d’effectuer des allers et des retours sans se séden­tariser loin de chez eux. Une politique qui faciliterait cette fluidité ne contraindrait pas à des regroupements familiaux non souhaités par les intéressés.

Combien de retraités, d’étrangers bénéficiaires de pensions doivent, pour leur part, demeurer ici s’ils veulent bénéficier de leur dû à taux plein ? Et, tandis que des malades atteints de pathologies graves sont abusivement éloignés ou accu­lés à la clandestinité alors qu’ils ont besoin de séjours de longue durée en France, combien d’autres étrangers de santé fragile, qui se satisferaient de visites régu­lières pour soins dans nos hôpitaux, sont en revanche contraints de demeurer en France pour s’y faire soigner à cause de la difficulté d’obtenir des visas ou une protection sociale satisfaisante là où ils vivent ?

Il paraît paradoxal d’affirmer que, pour régler nombre des difficultés liées au sé­jour des étrangers en France, il faille faciliter l’accès des étrangers au territoire. C’est pourtant bien le cas. L’imposition des visas de court séjour, progressive­ment délivrés au compte-gouttes aux ressortissants des pays de l’hémisphère sud, institutionnalise l’arbitraire. Non seulement elle hypothèque gravement l’exercice du droit d’asile, des droits de la famille, du droit de visite, mais elle incite aussi, par découragement, beaucoup de candidats à des séjours réguliers de courte durée soit à venir, de guerre lasse, sans y être autorisés, soit à se sé­dentariser en France. Nous vous invitons à remettre en cause la politique des visas de court séjour.

Ces observations ne prétendent ni épuiser le sujet ni se substituer au travail du législateur. Elles montrent simplement que, pour bâtir enfin une réglementation opératoire et adaptée aux nécessités, il faut raisonner autrement en se fondant sur le principe de la liberté de circulation. En faisant comme si elle pouvait déci­der de son propre chef l’abolition des mouvements migratoires dans un contexte économique, social, culturel et politique qui les favorise, la fermeture des fron­tières neutralise tous les facteurs qui contribueraient spontanément à l’autoré­gulation des flux.

Mais il est vrai que la recevabilité de ces solutions dans l’opinion ne va pas im­médiatement de soi après vingt-cinq ans de pédagogie fondée sur la fermeture et la répression. D’où, nous y revenons, la nécessité du débat national que nous demandons avec insistance. Au-delà, la récente intégration des questions d’im­migration dans le « pilier » communautaire du Traité d’Union, adoptée lors du Conseil d’Amsterdam, offre à la France l’opportunité d’engager la discussion sur ce point avec ses partenaires européens.

Pour une véritable régularisation des sans-papiers

Il existe une autre nécessité : apurer les conséquences du passé. L’existence de sans-papiers est à la fois la plus manifeste et la plus dramatique de ces consé­quences. À l’aide de la circulaire du 24 juin 1997, votre gouvernement s’est engagé dans une opération partielle de régularisation. Les conditions définies par ce texte condamnent une majorité de sans-papiers à demeurer dans la clandestinité.

Pour salutaire que soit cette initiative pour ceux qui en bénéficieront, il s’agit d’une demi-mesure. On peut donc prévoir qu’elle n’éteindra pas le mouvement de protestations et de revendications des sans-papiers. Nous vous demandons d’aller beaucoup plus loin et de faire en sorte que tous les sans-papiers puissent être régularisés.

La circulaire du 24 juin nous paraît montrer à quel point la France a besoin d’un débat de fond pour se donner une chance d’échapper au réflexe répressif et punitif. À titre d’exemple, il nous paraît ainsi très symptomatique qu’elle pré­voit de maintenir sciemment en situation irrégulière pendant un an après leur mariage les conjoints étrangers de Français et certains conjoints étrangers de réfugiés statutaires, et pendant six ans (un an de mariage et cinq ans de séjour) les conjoints étrangers d’étrangers en situation régulière avant qu’ils puissent être régularisés. Cette disposition parmi d’autres mérite qu’on y réfléchisse. Elle prend acte du fait qu’il existe sur le territoire des étrangers appelés à y vivre durablement et qui n’en repartiront donc pas. Ils seront donc à terme mis en possession d’un titre de séjour. Il n’empêche qu’ils doivent subir l’épreuve de la clandestinité avant d’obtenir des droits.

Pourquoi en sommes-nous là ? Parce qu’aucun travail d’explication publique n’a été tenté depuis des années. De ce fait, votre gouvernement, comme ceux qui l’ont précédé, vit dans la hantise des réactions d’hostilité de l’opinion à l’encontre de toute politique réaliste. Il s’engage donc par prudence dans une opération de régularisation partielle qui ne résout qu’une partie du problème des sans-papiers.

Cette demi-solution ne satisfera évidemment pas ceux que révolte la présence d’étrangers en France. Elle leur paraît abusive. Et, faute d’explications claires sur la situation, elle maintient dans l’incertitude et dans le doute, quand elle ne contribue pas à la faire basculer dans l’hostilité, la partie de l’opinion qui pourrait comprendre l’intérêt d’une large régularisation si on lui en donnait les raisons.

C’est cette crainte de la transparence et de l’explication publique qui explique sans doute qu’aucun moratoire à l’exécution des mesures d’éloignement n’ac­compagne la régularisation en cours, qu’aucune disposition ne facilite concrè­tement le relèvement des interdictions du territoire, qu’aucune mesure de grâce, qu’aucune loi d’amnistie ne place les étrangers régularisables dans les meilleures conditions possibles pour accéder à la délivrance d’un titre de séjour.

Sur tous ces points, nous vous demandons de décider rapidement de mesures correctives faute desquelles la régularisation n’atteindra pas les objectifs d’apai­sement et d’assainissement auxquels vous semblez soucieux de parvenir. C’est dans l’intérêt même de la réussite de cette initiative.

Qu’il s’agisse de la régularisation des sans-papiers ou de l’élaboration de l’avant­projet de loi relatif à l’entrée et au séjour des étrangers, nos organisations vous invitent avec insistance à sortir des sentiers battus parce qu’ils ont amplement montré, depuis des années, qu’ils conduisent à des impasses. Impasses pour les étrangers, impasses pour la France, impasses pour les libertés publiques. Faute d’être adaptée à la réalité du monde et aux besoins parfois vitaux de cer­tains étrangers, la fermeture des frontières favorise l’arbitraire, l’injustice et la répression. La « maîtrise » des flux migratoires ne peut plus être un quasi-syno­nyme de leur interdiction. Elle doit surtout compter sur leur autorégulation qui peut être facilitée grâce à l’adoption d’une politique respectueuse de la liberté de circulation.

Cette orientation nouvelle impose à votre gouvernement de ne pas limiter la ré­forme de la réglementation en vigueur à un toilettage technique, fut-il d’ampleur.

Il s’agit d’un acte politique fort. La société française doit en comprendre les te­nants et les aboutissants. Il est donc indispensable qu’elle soit pleinement asso­ciée à sa conception et à son élaboration.

Vous soulignez souvent la nécessité, pour votre gouvernement, d’inscrire son ac­tion dans la durée plutôt que dans l’urgence. Sauf pour les aspects urgents de la réforme de la réglementation en vigueur, il n’y a pas de raisons de penser que la refonte de la politique migratoire puisse faire exception à cette règle. Après vingt-cinq ans de croyance entretenue dans les vertus supposées de la fermeture des frontières malgré ses échecs et son inadaptation, l’opinion a besoin d’infor­mations, d’explications et donc de temps pour confronter ses certitudes à une réalité qui ne lui a pas été clairement exposée depuis très longtemps. Dans ce contexte, la mission interministérielle conduite par Patrick Weil n’épuisera pas le sujet. Il ne faut pas craindre que l’organisation d’un débat national favorise les réflexes xénophobes et conforte l’assise de l’extrême droite. C’est le silence, le non-dit, l’obscurité qui ont entraîné un grand nombre de Français à l’inquiétude et à la peur.

N’interprétez pas cet appel de nos organisations comme un signe d’« angé­lisme ». C’est leur expérience et leur connaissance qui fondent leur démarche commune auprès de vous en faveur d’une politique entièrement renouvelée et en faveur d’une méthode de travail soucieuse d’emprunter les voies de la concerta­tion, de la discussion et du débat démocratiques. Nous vous prions, Monsieur le premier ministre, de recevoir l’expression de notre haute considération.

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* *
La mise au point du Gisti

Le gouvernement n’a jamais répondu à la lettre du Gisti. En revanche, il l’a commentée dans la presse en termes très sommaires. Ce qui a motivé la mise au point qui suit.

Y aurait-il crime de lèse-majesté ou sacrilège à inviter l’opinion et les pouvoirs publics à sortir des automatismes répressifs à l’encontre des flux migratoires et à réfléchir à une attitude et à une politique différentes ? Serait-ce irrespon­sable de demander un débat public avant de légiférer une énième fois sur l’entrée, le séjour et l’accès à la nationalité des étrangers ? Depuis que, le 10 juillet 1997, nos six organisations ont adressé une lettre ouverte au premier ministre, nous nous posons ces questions. Tandis que Lionel Jospin se gardait de nous répondre, l’en­tourage du ministre de l’intérieur se contentait de condamner dans le Monde (19 juillet) notre approche jugée « libérale », celle de ceux qui ne jurent que par les lois du marché, y compris en matière d’emploi. De cette présentation aussi sommaire qu’erronée, Jean-Pierre Chevènement, le ministre de l’intérieur, et Patrick Weil, l’auteur du rapport qui a défini les contours du projet de loi du gouvernement sur les étrangers, ont immédiatement tiré parti. Voilà maintenant que les « antipétitionnaires » - Finkielkraut et consorts - nous accusent au passage d’« exiger une totale liberté d’installation » sur la base d’un simple « extrémisme moralisateur ». Tous écartent d’un revers de main notre lettre ouverte, en évitant soigneusement de la citer et d’en discuter précisément les termes. Comme Élisabeth Badinter, ils s’accordent pour conclure que « nous sommes tous d’accord ici sur le fait qu’on ne peut pas ouvrir les frontières ».

Nous ne sommes pas de cet avis. En démocratie, les grandes orientations se discutent. On ne voit pas pourquoi la question des flux migratoires ferait l’objet d’un dogme intangible. D’autant que ce dogme - fermeture des frontières, maîtrise des flux - a amplement fait la preuve de ses insuffisances et de son inadaptation aux réalités du monde moderne depuis 1974. Il y a presque un quart de siècle que tous les gouvernements serrent la vis de la réglementation, que les droits des étrangers sont toujours plus malmenés, que les libertés de tous en prennent un coup (souvenons-nous de Charles Pasqua et du dur­cissement des contrôles d’identité). Résultats de cette course continue à la répression : d’une part, le gouvernement de Lionel Jospin est contraint par les sans-papiers à entrebaîller la porte d’une régularisation mal ficelée, et l’on s’étonne que plus de 140 000 clandestins pointent soudain leur nez dans les préfectures ; d’autre part, le Front national, dont l’emprise devait être stoppée net par cette fermeté, prospère à qui mieux mieux de l’échec d’une fermeture des frontières impraticable dans le monde contemporain. Au point que la « préférence nationale » s’affiche jusque dans l’exposé des motifs du projet de loi Chevènement, qui oppose aux migrants « le poids d’un chômage de masse, les difficultés de certaines cités, la montée de modèles commu­nautaristes ». Bref, la crise incombe tout entière aux immigrés.

Qu’on le veuille ou non, le bilan des politiques successives de fermeture des frontières est négatif sur tous les plans. Faut-il s’obstiner dans cette voie sans issue, comme le fait actuellement le gouvernement avec le projet de loi Chevènement qui, malgré quelques assouplis­sements ponctuels, s’inscrit dans la continuité de ses prédécesseurs ? Ou bien ne faut-il pas marquer une pause, se donner les moyens et le temps d’une réflexion informée et dédramatisée pour décider ensuite d’une politique adaptée à la situation ?

Nous tenons, quant à nous, à ce débat public. La lettre ouverte à Lionel Jospin que nous met­tons ici à votre disposition est notre contribution à ce débat empêché par la quasi-totalité du monde politique.

Loin d’être ultralibérale, la défense de la liberté de circulation, de l’ouverture des frontières, de l’égalité des droits prend acte des consé­quences humaines détestables induites par le triomphe progressif de l’ultralibéralisme dans le monde. Peut-on, par exemple, abandonner le tiers-monde aux lois du marché et fermer les frontières au nez de ceux qui fuient l’injustice et la misère ? M. Chevènement a-t-il réfléchi une minute avant de dire que « les problèmes qui se posent au Sud doivent trouver leur solution non pas au Nord, mais au Sud » ?

Nous voulons que les étrangers poussés à venir chez nous par les dégâts provoqués par le libé­ralisme, et qu’aucune loi n’empêchera d’entrer sur le territoire, aient des droits, notamment au séjour et au travail, pour qu’ils ne restent pas les parias d’une société qui sait parfaitement exploi­ter la clandestinité à laquelle elle les contraint. Et qui sait aussi profiter de cette situation pour précariser du même coup les nationaux en mettant les uns et les autres en concurrence sur le marché du travail.

Voilà le centre du débat que le gouvernement et la majorité du monde politique tentent d’empê­cher. Comme s’ils avaient intérêt à multiplier en France et en Europe le nombre des clandestins.

L’ennui des frontières

Jean-Pierre Alaux, paru dans Plein droit n° 36-37, décembre 1997

On nous fredonne la vieille chanson sur tousles airs : la République - c’est son droit et ce serait même son devoir - persiste à fermer ses frontières, sauf à ceux dont elle a besoin. Cette forte détermination à peine réaffirmée, voilà que M. Chevènement dépose au Parlementun projet qui s’apparente beaucoup à une loi de régularisation. Et voilà que son prédécesseur, M. Debré, se croit obligé de tempêter, alors qu’il avait procédéde la même manière en avril 1997. Derrière ce cinéma politico-législatif, tout le monde est bien d’accord pour cacher à l’opi­nion que la fermeture des frontières,ça ne marche pas. Alors, au lieu de réfléchir à ce qui pourrait marcher, on bricole.

Pour les partisans de leur fermeture, l’ennui des frontières, c’est qu’elles ont deux faces. L’interne tourne le dos au monde et dessine les contours du territoire français. L’externe trace les bords du reste du monde en contact avec la France. Par cette face-là, le monde touche la France. Il peut la voir et parfois même la regarde. À la faveur de cette visibilité et de cette insertion géographique, il arrive que la France tente ou plaise.

Cette réalité toute bête échappe parfois aux têtes les mieux faites. Dans sa mis­sion de préparation de la vingt-et-unième réforme de l’ordonnance du 2 no­vembre 1945 depuis 1974, date de la fermeture des frontières [150], Patrick Weil affiche ainsi un mot d’ordre qu’il s’est ensuite efforcé de mettre en œuvre : « Faire que la politique de l’immigration corresponde à l’intérêt national » [151] « J’ai proposé de construire une politique républicaine », expliquera-t-il plus tard, pour permettre à la France de « changer de direction » et de « manifester, pour la première fois, une ouverture à l’égard de certaines populations dont le pays a besoin » [152].

« Ouverture à l’égard de certaines populations dont le pays a besoin » ? Imaginons un petit cours d’eau et son modeste flux, puisque l’image est d’usage. Imaginons qu’un mur interrompe la course de ce flux pour n’en laisser passer que « cer­taines quantités d’eau dont le pays a besoin ». Ça s’appelle un barrage.

Il n’est ni moralement ni politiquement interdit de construire un barrage, pour peu qu’on l’appelle par son nom et qu’on ne trompe personne ni sur sa nature ni sur sa fonction. Et à condition que le calibre de son filtrage et donc de son débit s’adapte à la fois aux exigences de son amont et de son aval, ce qui a le mérite de respecter l’environnement. À ne le concevoir que sur la base des besoins de l’aval, on l’expose à la rupture ou au débordement.

Pour s’inscrire dans la réalité, la « maîtrise des flux » obéit aux règles de la cir­culation qui a ses exigences. Comme Patrick Weil, Jean-Pierre Chevènement leur tourneledos :« La politique que propose le gouvernement correspond à une stratégie de refondation républicaine, explique-t-il. Elle sert d’abord les intérêts du pays » [153].

Sami Naïr, conseiller technique du ministre de l’intérieur, fait, pour sa part, mine d’ignorer ces règles. Pour justifier la réforme en cours, il affirme simplement « la nécessité de trouver un compromis qui respecte la dignité des personnes dans l’intérêt de la République » [154], mais ne dit rien de l’autre face - l’externe - de cette nécessité : du compromis qui respecterait la dignité de la République dans l’inté­rêt des personnes, ce qui serait pourtant éminemment républicain.

Quant à Patrick Weil, il sait quelles sont les personnes respectables : « Dans un système d’État-nation, observe-t-il, la politique de l’immigration est annexe par rapport à ce qui est central, c’est-à-dire le citoyen national » [155].

Tout le problème est là. L’intérêt national et celui des nationaux ont-ils une chance de survie s’ils ignorent l’intérêt international et, en son sein, celui des étrangers ? Surtout dans le cadre de la mondialisation, les uns sont-ils possibles sans les autres ? Et puisqu’on nous parle beaucoup de République, laissons la ex­primer les idées qu’elle a pris la précaution d’écrire noir sur blanc de peur qu’on les oublie : « Le peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés ».

On attend en vain que la distinction de la nationalité figure dans la liste. Elle n’y est pas. Plus loin, la République admet d’ailleurs que « sous réserve de réciproci­té, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l’organisation et à la défense de la paix » [156].

La République n’est pas idiote

Que les partisans du projet Chevènement, qui s’arc-boutent sur les valeurs de la République tout en reprochant leur « moralisme » à ceux qui plaident en fa­veur d’une ouverture des frontières, tirent toutes les conséquences des principes qu’ils invoquent ! D’autant que la République n’est pas idiote. Elle a des intuitions internationales. Elle sait que la paix se préserve à plusieurs.

Il n’y a aucune chance de respecter les principes si l’on ignore la réalité. Peut-on, par exemple, constater en même temps - Sami Naïr - que « les inégalités de développement s’accentuent », que « le déracinement des populations par la mondialisation du libéralisme est destructeur de sociétés entières » et que « cer­tains disent que seul le développement des pays du Sud peut stopper ces flux », mais que « cela reste à démontrer », et tout ramener ou presque à « l’intérêt de la République » [157] ? Y a-t-il, dans ce contexte, la moindre chance - Patrick Weil - de « faire que la politique de l’immigration corresponde à l’intérêt national » en décidant, sans en avoir le pouvoir, que « la porte de l’immigration de travail non qualifié doit rester fermée » [158] ?

Tout le débat est là. Pas oiseux du tout, justement parce que, pour une fois, il ne vise pas uniquement à opposer principes et réalité, mais aussi à les mettre en relation. Un débat empêché, qui n’a donc jamais vu le jour et sans lequel nul ne saura quelles sont les marges de manœuvre réelles de la France, de l’Europe et de l’Occident.

Ce débat faute duquel les Français se sentent dupés depuis maintenant un quart de siècle au long duquel tous les politiques leur ont rebattu les oreilles avec une fermeture des frontières impossible à réaliser, et qui, du coup, rejoignent parfois les rangs du Front national. Ce débat rendu, de ce fait, indispensable, dans l’inté­rêt de la démocratie et de la République, et qu’il faut donc continuer à réclamer à Lionel Jospin [159]. Qui, sinon les dogmatiques, pourrait refuser qu’on tente d’éva­luer publiquement ce qui est faisable avant d’affirmer et de décider ce qui est souhaitable ?

Si les défenseurs du débat pouvaient parler presque aussi souvent que les mi­nistres (là, il y a les prémices d’un autre débat indispensable, celui du droit réel à la répétition de la parole ainsi qu’au temps et à la place accordés aux voix - et aux voies - inhabituelles dans tous les médias), l’opinion finirait par les entendre et par s’apercevoir non seulement que ces défenseurs sont nombreux et informés, mais qu’en plus il en est de très honorables : la Commission nationale consul­tative des droits de l’homme (CNCDH), trente-sept organisations chrétiennes ensemble, l’épiscopat français, le « Collège des médiateurs » des sans-papiers de Saint-Bernard, les Juristes démocrates [160], pour n’en citer qu’une partie. Bien que proches à bien des égards, les uns et les autres ne soutiennent pas une op­tion identique. Ils constatent cependant que la fermeture des frontières constitue une stratégie erronée. Aucun ne prétend détenir pour autant les clefs de la seule politique possible. Tous réclament un débat destiné à définir les bases d’une lé­gislation réaliste.

Ce débat est d’autant plus nécessaire que les apologistes de la fermeture avouent progressivement eux-mêmes que la clôture est une vue de l’esprit. Parmi eux, Jean-Louis Debré, alors ministre de l’intérieur, a éprouvé le besoin de remplacer l’objectif d’une « immigration zéro » fixé par son prédécesseur, Charles Pasqua, par celui d’une « immigration clandestine zéro » [161].

Demi-réalisme et régularisation permanente

En avril 1997, ce petit pas dans le sens du réalisme s’est traduit par une loi qui, à côté de dispositions très restrictives et dangereuses pour les libertés, a visé ni plus ni moins à créer un dispositif de régularisation permanente de certains étrangers déjà présents sur le territoire et condamnés à la clandestinité par les lois Pasqua.

Tel est le sens des dispositions qui prévoient d’attribuer une carte de séjour d’un an aux jeunes entrés en France avant l’âge de dix ans (au lieu de six), aux conjoints de Français après un an de mariage (s’ils ont franchi les frontières munis d’un visa) et aux parents d’enfants français sans papiers.

En cachant son jeu, M. Debré a effectivement franchi le pas dont M. Chevènement revendique aujourd’hui la paternité. Au Sénat, on a cru entendre Charles Pasqua, qui exagère toujours, murmurer entre ses dents un Tu quoque filii qui en dit long. L’ancien ministre n’est pas mort pour autant. La fermeture des frontières reste en vigueur, mais les punitions prévues pour sanctionner leurs franchissements illégaux sont en partie levées.

Ces concessions reconnaissent sans le dire que les frontières sont perméables, tout en maintenant en l’état toutes les règles de fermeture. Si la pression de la rue ne l’y avait contraint, M. Debré les aurait même durcies. On se trouve là dans la logique bancale de la correction en aval d’un phénomène qui n’est gérable qu’en amont. Autrement dit, dans une médecine qui prétendrait maîtriser des effets sans toucher à leurs causes.

Avec la plupart de ses incohérences, cette démarche de régularisation légale et permanente est aujourd’hui poursuivie par le gouvernement de Lionel Jospin. La circulaire de régularisation du 24 juin 1997 l’incarne par définition, mais à titre dérogatoire.

Une stratégie timorée d’aval

Quant au projet de réforme de l’ordonnance de 1945 soutenu par M. Chevène­ment, il l’institue comme une soupape systématique en l’élargissant et surtout en la légalisant : elle ne sera plus exceptionnelle du tout. Des sans-papiers déboutés par la circulaire seront d’ailleurs régularisables par la future loi.

Subrepticement, le ministre de l’intérieur ne réprime plus une partie des en­trées ni des installations clandestines sur le territoire. Il porte le même coup que

M. Debré à Charles Pasqua qui, après deux attentats, est néanmoins toujours à demi-vivant.

Ce deuxième parricide politique est aussi absurde et aussi peu courageux que le premier. Tous les deux constatent la vanité de la fermeture des frontières, mais cachent cet échec à l’opinion. Tous les deux mijotent dans l’obscurité une recette pour le compenser sans le dire, en s’interdisant de rechercher une solution claire en harmonie avec les faits.

Si l’on excepte, en effet, la disposition relative à l’obligation de motiver quelques refus de visas et de tous petits assouplissements de détail en matière de regrou­pement familial, le projet de loi Chevènement ne propose rien de bien nouveau pour faciliter l’accès à la France.

En revanche, il prend le parti de renoncer à opposer l’entrée irrégulière (mais pas le séjour irrégulier, ce qui paraît paradoxal) à ceux dont il permettra la régulari­sation. Ainsi, une fois encore, les pouvoirs publics s’engagent dans une stratégie timorée d’aval.

À ces critiques, le ministre de l’intérieur objecte que « son projet de loi [...] ne reprend qu’une vingtaine des cent trente propositions contenues dans le rapport Weil » et que « les autres seront mises en œuvre par voie réglementaire » [162].

Les autres ? Il y a, notamment, des facilités de circulation au profit d’étrangers dont l’intérêt personnel coïncide avec les intérêts économiques de la France et qui sont supposés ne pas présenter de « risque migratoire » - investisseurs, étu­diants francophones (qui ont poursuivi leurs études secondaires dans les éta­blissements français à l’étranger), etc. Cette ouverture ignore tous ceux qui sont poussés à venir ou contraints à le faire.

Comme celle de M. Debré, la réforme Chevènement n’ose pas innover en amont du franchissement de la frontière. À ce stade, elle ferme les yeux. Puis les ouvre soudain sur l’aval, à savoir sur les migrants qu’elle a fait mine d’empêcher d’ar­river.

Là où M. Pasqua avait au moins le mérite de la cohérence théorique - répression partout -, sur la base d’une totale illusion pratique, ses successeurs font preuve d’une hypocrisie inouïe. Ils maintiennent en vie une fermeture, dont ils savent la vanité. Cette sournoiserie politique conduit M. Chevènement à une casuistique républicaine qui laisse le champ libre à la précarité et élargit celui de l’arbitraire administratif.

Prenons l’exemple du droit à la vie familiale et à la vie privée, inscrit dans la Convention européenne des droits de l’homme. Beaucoup d’étrangers ont ef­fectivement des raisons personnelles ou familiales de venir en France et de s’y installer.

Constat de carence sur la vie privée et familiale

Mais la réglementation - Pasqua, Debré, bientôt Chevènement - a dressé de tels obstacles à leur arrivée légale que certains se découragent et passent outre. Ils viennent clandestinement. En dehors du regroupement familial (la famille étant strictement entendue au sens chrétien du terme), rien n’a d’ailleurs jamais été prévu en leur faveur.

Même dans le cadre de ce regroupement familial, on n’a cessé de durcir les conditions, au point que le nombre des étrangers admis en France à ce titre est passé de 32 000 en 1993 à 14 360 en 1995. Les pouvoirs publics viennent de com­prendre que cet effondrement statistique, qu’ils présentent par ailleurs comme une victoire, se traduisait par l’augmentation du nombre des sans-papiers.

Quoi qu’il en soit, poursuivant M. Debré qui n’était pas allé jusqu’à permettre le travail à « ses » régularisés, M. Chevènement attribue une carte temporaire (un an), dite « situation personnelle et familiale », avec autorisation de travail, dans onze cas :

  • aux enfants légalement arrivés en France dans le cadre du regroupement fa­milial d’un étranger titulaire d’une carte d’un an [inchangé depuis longtemps] ;
  • aux étrangers arrivés illégalement en France avant l’âge de dix ans [inchangé depuis Debré] ;
  • aux étrangers illégalement en France depuis plus de quinze ans (sauf polyga­mie) [inchangé depuis Debré] ;
  • aux conjoints de Français en séjour illégal, s’ils ne sont pas polygames et s’ils sont arrivés avec un visa de court séjour (visite autorisée, mais pas installation) [nouveau]. À noter que, selon le projet Chevènement, les mêmes arrivés avec un visa de long séjour (installation autorisée) passeraient leurs deux premières années de mariage avec une carte d’un an avant d’accéder à la carte de dix ans s’ils venaient de se marier, mais qu’ils accéderaient directement à la carte de dix ans s’ils avaient plus de deux ans de mariage. À noter aussi que, grâce à un amendement adopté en commission des lois, ils pourraient n’attendre qu’une seule année ;
  • aux conjoints des titulaires de la nouvelle carte « scientifique », s’ils sont arrivés avec un visa [nouveau] ;
  • aux parents en situation irrégulière, s’ils ne sont pas polygames, d’enfants fran­çais [presque inchangé]. À noter que les mêmes, s’ils sont en situation régulière, ont droit à une carte de dix ans ;
  • aux étrangers en situation irrégulière titulaires d’une rente d’accident de travail ou de maladie professionnelle avec une incapacité d’au moins 20 % [inchangé depuis Debré] ;
  • aux étrangers reconnus apatrides et, à certaines conditions, à leur conjoint et enfants [inchangé depuis Debré] ;
  • aux malades séjournant illégalement en France qui ne pourraient être conve­nablement soignés dans leur pays [partiellement nouveau par rapport à Debré] ;
  • aux étrangers qui ont obtenu le nouvel « asile territorial » [nouveau] ;
  • aux étrangers en situation irrégulière « dont les liens personnels et familiaux en France sont tels que le refus d’autoriser [leur] séjour porterait à [leur] droit au respect de sa situation personnelle et de [leur] vie familiale une atteinte dispro­portionnée » [très nouveau].
Un pouvoir administratif renforcé

Du temps de M. Pasqua, l’exigence de la répression de la clandestinité empêchait d’absoudre l’essentiel de ces illégaux. La loi Chevènement leur offre ni plus ni moins un droit à la régularisation. Mais, dans la disposition attrape-tout la plus innovante - régularisation possible des étrangers à l’égard desquels un refus de séjour constituerait une « atteinte disproportionnée » à leur vie personnelle et familiale -, ce droit appartient davantage à l’administration qu’à ses bénéficiaires potentiels, du moins tant que les juges ne l’auront pas meublé d’un contenu ju­risprudentiel qui en définira les contours (les préfectures pouvaient parfaitement agir en ce sens auparavant en vertu de la loi et des avis du Conseil d’État ; elles se gardaient de le faire). On passe donc d’une « licence » quasi inusitée à un droit explicite, mais qui reste discrétionnaire.

Les remèdes ordonnés par la loi Chevènement tentent donc de guérir aussi la maladie préfectorale du niet, sans laquelle on n’aurait pas connu autant de sans-papiers.

Compte tenu de la culture administrative en vigueur et de la nature de la réforme, jamais sans doute les commissions de séjour n’auraient été aussi nécessaires, y compris pour la délivrance des titres où elles ne sont jamais intervenues. Mais

M. Chevènement ne veut même pas de ces instances où des magistrats ont leur mot à dire (décisif avant les lois Pasqua de 1993, puis consultatif jusqu’à leur sup­pression par la loi Debré) sur les seuls refus de titres aux étrangers pour lesquels la loi prévoit la délivrance de plein droit. Et si le Parlement le convainc de rétablir ces commissions, elles ne seront que consultatives.

M. Chevènement ne voit pas « l’intérêt de faire intervenir les magistrats deux fois : une fois avant la décision administrative, pour la conseiller, et une fois après, pour éventuellement casser ses décisions ». Il ne voit pas le temps gagné, au moins quand la deuxième hypothèse se vérifie, ni le supplément de sécurité pour les étrangers.

Cette cécité est d’autant plus étrange qu’en matière de visas, il voit très bien. L’« obligation de motivation [d’une minorité de refus de visas - 4 % selon Pa­trick Weil - créée par la réforme] réduira à peu de chose le nombre des refus » [163], avoue-t-il dans une sorte de lapsus.

Or, la motivation des refus de visas, c’est l’obligation pour l’administration d’ex­pliquer son rejet en conformité avec le droit national et avec le droit international ; c’est ainsi un pouvoir démultiplié pour les victimes de saisir les juges.

Cette seule innovation amènerait le taux des refus près du zéro ? Et M. Chevè­nement qui, en connaisseur qu’il est, prévoit un tel résultat ne mesurerait pas l’intérêt du contrôle des juges sur l’administration ?

À vrai dire, de la même manière qu’ils ne se sont pas autorisés à tirer les consé­quences logiques de l’échec de la fermeture des frontières, ni M. Debré ni

M. Chevènement n’osent aller au bout de la logique de régularisation dans la­quelle ils se sont engagés par défaut.

Quel sens peut, en effet, avoir une régularisation sanctionnée par l’attribution d’une carte d’un an en faveur d’étrangers dont l’intitulé du titre de séjour - « vie privée et familiale » - dit assez la volonté de maintien à long terme dans la société française ? La même critique s’applique au nouvel « asile territorial ».

Qu’importe, ils seront condamnés à la précarité juridique avant d’accéder à la carte de dix ans au nom d’on ne sait trop quel devoir de pénitence. À moins qu’un amendement adopté par la commission des lois de l’Assemblée nationale ne crée un droit à la carte de dix ans après trois cartes d’un an, ce qui serait un progrès.

La précarité confirmée comme norme

Officiellement, il s’agit toujours de dissuader de nouveaux migrants de venir en traitant mal les immigrés résidant en France. Par le déploiement d’une panoplie de moyens délibérément inhumains, Charles Pasqua avait essayé de pousser ce bouchon aussi loin que possible dans un État démocratique.

Ça n’a manifestement pas marché puisque tous ses successeurs ont été contraints de mettre un peu de baume et de régularisation dans la répression.

On poursuit néanmoins dans une voie qui ne tire pour autant pas les conclusions de cet échec. Ainsi, un ingrédient de base de M. Pasqua - l’opposabilité de l’ordre public - reste en l’état. La loi Chevènement continuera donc à utiliser la moindre peccadille contre tout étranger, qu’il soit en situation régulière (le renouvellement de son titre de séjour peut alors être remis en cause pour une infraction bénigne), en situation irrégulière (sa régularisation devient impossible) ou en voie de natu­ralisation (on a vu des amendes non payées justifier un ajournement ou un refus).

Cette attitude globalement frileuse est typique des stratégies d’aval. Faute d’une véritable efficacité en amont des frontières, la fermeture s’applique surtout à l’in­térieur de ces frontières. C’est d’autant plus paradoxal que, de Gaston Deferre à Jean-Pierre Chevènement en passant par Charles Pasqua et par Jean-Louis Debré, toutes les politiques visant à assécher les flux migratoires se sont donné pour justification de favoriser l’intégration des étrangers en situation régulière.

Tout cela fait de la réforme Chevènement une incontestable concession positive à la réalité plus qu’un progrès. Mais ce n’est pas une politique nouvelle de l’im­migration dans la mesure où elle entérine un échec dans lequel elle s’obstine.

Ce classicisme serait légitimé par le fait que, confrontés à la « crise », les Fran­çais craindraient de se voir submergés par l’irruption de résidents étrangers. Le risquent-ils ? À l’occasion de la régularisation en cours des sans-papiers, ils peuvent évaluer le volume du risque : quelque 150 000 postulants ont frappé aux portes des préfectures alors qu’il n’y avait pas eu d’opérations de régularisation collective en France depuis 1981-1982, si l’on excepte celle de 1991-1992 au profit de 17 000 demandeurs d’asile déboutés [164].

Qu’il existe des clandestins supplémentaires sur le territoire ne fait pas de doute. La circulaire de M. Chevènement s’appuie sur des critères trop restric­tifs pour apurer entièrement la situation. Combien d’autres clandestins ? Nul ne le sait. Mais, de toute évidence, ce ne sont pas les millions annoncés par les alarmistes.

Deux solutions

Que peut-on faire ? Que serait-il possible et souhaitable de décider ? Il n’existe en réalité que deux solutions jouables.

> Fermeture et répression

Pourquoi et comment les objectifs que les lois Pasqua ont vainement visés se­raient-ils atteints par une politique philosophiquement comparable, sachant que - M. Le Pen dut-il s’en mordre les doigts - on ne peut guère « mieux » faire, sauf à placer la France en infraction au regard du droit international et en marge de la communauté internationale ?

> Une politique fondée sur l’ouverture des frontières

Ce n’est pas nécessairement - en tout cas pas du jour au lendemain - l’absence de toute réglementation sur le séjour, dont il faut revoir de fond en comble les conditions. En revanche, en vertu du droit fondamental à la liberté de circulation, l’ouverture des frontières implique la disparition de toute restriction à l’entrée sur le territoire, sauf risques graves et avérés pour la sécurité publique.

La législation actuelle sur le séjour fait comme si les étrangers n’avaient a priori aucun droit ni de venir ni de rester tant que la France ne le leur a pas accordé au cas par cas, individuellement. Or, des conventions internationales ratifiées par la France ont institué des droits reconnus aux personnes.

Il n’y a pas de raison que, sous le prétexte qu’il a le pouvoir d’insérer à sa manière le droit international dans son droit national, l’État en profite pour faire comme s’il accordait aux étrangers les dispositions des conventions internationales qui les concernent.

Ces garanties ne s’accordent pas ; elles se reconnaissent. Ainsi, l’épouse ou les enfants d’un migrant en situation régulière doivent aujourd’hui obtenir l’autori­sation de l’administration pour pouvoir rejoindre leur époux et père, alors que la Convention européenne des droits de l’homme et la Convention internationale des droits de l’enfant garantissent grosso modo le droit de vivre en famille.

À l’heure actuelle, la France fait comme si elle donnait des droits à cette femme et ces enfants en soumettant leur venue à une demande préalable. En réalité, ces droits leur sont acquis indépendamment de l’avis de la France.

Le droit d’asile a été littéralement réduit à l’état de peau de chagrin par le même procédé. Alors que la Convention de Genève oblige à considérer que tout deman­deur d’asile est présumé réfugié tant qu’on n’a pas prouvé le contraire et que, de ce fait, il n’a besoin ni de visa ni de papiers d’identité, l’Europe et la France se sont néanmoins accordé le pouvoir de réglementer leur admission au séjour avec les résultats qu’on connaît.

En matière de séjour, l’ouverture des frontières doit se traduire par la recon­naissance du fait que les étrangers sont titulaires de droits acquis, comme c’est d’ailleurs le cas dans le droit communautaire.

En vertu du principe de liberté de circulation dont ils jouissent depuis le traité de Rome, les ressortissants de l’Union européenne ont un droit (intrinsèque) au séjour en France, indépendamment de la détention d’un titre de séjour qui a une simple valeur déclarative.

On voit mal pourquoi des étrangers pouvant revendiquer des droits fondamen­taux conférés par des textes de portée internationale tout aussi importants que le traité de Rome devraient faire l’objet de discriminations négatives à cet égard.

Est-ce qu’une telle réorientation des pratiques qui, pour le coup, constituerait une réforme, exposerait la France et l’Europe à la submersion ? Sans doute des étrangers qui hésitent aujourd’hui à affronter les rigueurs de la réglementation française envisageraient de le faire.

Mais on peut se rassurer avec Patrick Weil sur leur nombre en constatant que « l’invasion, la pression massive et soudaine de flux importants ne se sont pro­duits, dans l’histoire du xxe siècle en Europe, qu’au cours ou à la suite de guerres civiles ou internationales », que la déstabilisation politique des pays de l’Est de l’Europe et la crise économique qui s’en est suivie n’ont pas induit l’exode an­noncé par les experts, que seule la guerre entre Républiques d’ex-Yougoslavie a provoqué l’arrivée de 500 000 réfugiés en Europe occidentale.

« En dehors de ces cas exceptionnels, concluait Patrick Weil en 1995, il n’y a pas d’invasion. Raisonner autrement, c’est oublier le coût affectif et culturel du choix d’émigrer : quitter sa famille, son village, son pays n’est jamais aisé [...].

Les ressortissants africains mourant de faim sur leur continent sont infiniment plus nombreux que ceux qui ont tenté l’aventure de l’immigration » [165]. Les grandes famines du Sahel ont pourtant fait de nombreuses victimes alors que les ressor­tissants des pays de la région n’étaient pas tenus à une obligation de visas par la France.

Réguler plutôt que réprimer

La modicité du volume des flux migratoires à destination de la France et, globalement, de l’Europe nécessite-t-elle vraiment l’édification de grands barrages conçus, sur le papier, pour ne laisser passer qu’un filet de travailleurs qualifiés, quelques membres de familles d’étrangers en situation régulière, une pincée de demandeurs d’asile et toujours moins d’étudiants ?

D’autant qu’en défiant les lois de la nature, qu’en ignorant les déséquilibres économiques mondiaux, qu’en méprisant les atteintes aux droits de l’homme, l’hermétisme de ces ouvrages juridiques provoque des suintements irréguliers à l’extérieur des vannes légales.

Dans ce contexte, les étonnements des ministres de l’intérieur - aux accents de plus en plus nationalistes sur une planète de plus en plus mondialisée - n’ont d’autre objectif que de désorienter les opinions et de justifier une répression qui n’a aucune chance de succès.

Comme il le fait dans sa coopération pour le développement du tiers-monde, l’Oc­cident érige des « éléphants blancs », ceux-là juridiques, dans sa lutte contre l’immigration clandestine. Là comme ailleurs, l’ampleur des investissements idéologiques, réglementaires, policiers conduit à maintenir ces monstres en acti­vité pour en cacher le plus longtemps possible les contre-performances.

On triche donc tant qu’on le peut avec la réalité. On maquille la comptabilité. On restructure. Et on finit par faire produire des régularisations, salutaires mais d’autant plus mal ficelées qu’elles sont cachées, à des usines conçues pour les éviter. Tels sont les résultats des stratégies boiteuses d’aval menées au nom de la fermeture.

Une politique fondée sur l’ouverture des frontières aurait l’immense mérite de tenir compte des faits sans négliger du tout les intérêts nationaux légitimes de la France. Un immigré en situation régulière n’est-il pas, par exemple, dans la meilleure situation possible pour éviter le travail illégal ? Un étranger en situation régulière et préservé de la précarité juridique par une loi qui garantirait ses droits dans le temps ne serait-il pas, beaucoup plus souvent, enclin à une migration temporaire qui aurait en plus l’intérêt de concourir spontanément au développe­ment de son pays d’origine ? Autant de questions et de pistes de réflexion en fa­veur d’une politique qui miserait davantage sur la régulation des flux migratoires que sur leur répression.

Politique d’immigration et principe d’égalité : réponse à Hans Mahning

Jean-Pierre Alaux, paru dans Hommes et Migrations n° 1212, mars-avril 1998

« Toute réflexion sur une politique d’immigration de gauche devrait partir de l’exi­gence d’égalité », observe Hans Mahning dans le dernier numéro d’Hommes & Migrations [166]. Pour lui, « il est très difficile d’affirmer que l’ouverture des frontières, dans un monde marqué par de profondes inégalités socio-économiques, amè­nerait automatiquement une situation plus égalitaire » car « la poursuite du principe de l’égalité dans le domaine de l’immigration se heurte [...] tout de suite aux intérêts de l’État-nation ». Dans l’hypothèse où l’on déciderait l’ouverture des frontières, Hans Mahning craint que « les flux migratoires qui auraient lieu ac­centueraient encore les inégalités » dans les pays d’accueil. C’est ce qui explique, selon lui, que « l’affrontement au sein de la gauche sur l’immigration est [...] for­tement marqué par l’opposition entre partisans et adversaires de l’État-nation ».

Autrement dit, dans un contexte de chômage où les marges de fluctuation de l’État-providence évoluent négativement, la liberté de circulation et l’ouverture des frontières entreraient en contradiction avec les intérêts et avec les droits des Occidentaux. Imaginons que les 20 millions de séropositifs d’Afrique, condamnés à mort puisqu’ils n’ont pas accès aux solutions thérapeutiques existantes, béné­ficient d’un droit au séjour et aux soins dans les pays occidentaux. Les systèmes de protection sociale en place dans ces pays en souffriraient peu ou prou, et les bénéficiaires actuels pourraient en pâtir. C’est tout à fait probable.

Cette conséquence possible doit-elle nous exonérer d’imaginer la contrepartie dynamique d’un affichage fort de l’objectif d’ouverture des frontières à échéance rapprochée ? Il y a consensus pour en lister toujours les inconvénients réels et imaginaires à court et à moyen termes parmi les Occidentaux. Au point qu’on en oublie les avantages. Pourtant l’ouverture des frontières pousserait nécessaire­ment les pouvoirs publics et les décideurs économiques à une réflexion moins velléitaire sur la nécessité de réduire les inégalités à l’échelle internationale. Et peut-être même à des mesures concrètes. Pour reprendre l’exemple des 20 mil­lions de séropositifs africains, il est clair que, si un mouvement fort d’exigence en leur faveur d’un droit d’installation en Occident faisait irruption sur la scène pu­blique, les États chercheraient sans doute avec plus de détermination les moyens de permettre à l’Afrique de bénéficier des trithérapies. Il en est de même pour les Algériens : si la revendication du droit aux visas et à l’asile devenait massive à leur profit en France et ailleurs, il y a fort à parier que les gouvernements fe­raient preuve de davantage d’imagination et de détermination à l’égard d’Alger. De ces constatations de bon sens, on peut induire que l’exigence d’ouverture des frontières (et pas seulement de liberté de circulation) jouerait un rôle de ferment d’égalité dans les organisations multilatérales.

En toute bonne foi, pouvons-nous considérer le souci légitime de préservation des mécanismes d’assurances de minima sociaux au profit des plus démunis là où ils existent encore ou la volonté de réserver aux nationaux la quantité insuf­fisante de travail disponible dans les pays industriels comme des attitudes atta­chées à la défense de l’égalité ? Autrement dit, surtout dans un environnement international de mondialisation, le protectionnisme à l’encontre des migrations a-t-il encore un sens ?

En visant à pérenniser les privilèges locaux, la fermeture des frontières préserve surtout les conditions qui font des inégalités une donnée structurelle de l’état du monde, avec son cortège de catastrophes permanentes, par exemple le fait que la malnutrition tue encore et toujours 7 millions d’enfants chaque année, soit plus que n’importe quelle épidémie (Le Monde, 18 décembre 1997), selon le dernier rapport de l’Unicef.

Et la fermeture ne joue pas en ce sens dans le seul tiers-monde. Que le prix de l’action Moulinex ait progressé de 21 % le 19 juin 1996, jour où la direction a annoncé la prochaine suppression de 2600 emplois en France sur 11300 à l’oc­casion d’un plan de délocalisation au Mexique et en Irlande, constitue un exemple entre mille des conséquences de la suppression des frontières en faveur des ac­teurs économiques et financiers jointe à leur clôture au nez des défavorisés. Car on a là la conjonction de tous les facteurs qui entretiennent l’inégalité et le non-droit, là-bas et ici.

Ici, la fermeture des frontières, qui réussit très partiellement à atteindre ses ob­jectifs, place les étrangers dans la position idéale de surexploitables. Comme s’ils voulaient en tirer parti, les gouvernements - de gauche ou de droite - enfourchent allègrement ce cheval de Troie du libéralisme en démultipliant les cas de figure de précarité : tolérance d’un volume incompressible d’irréguliers et fragilité sans cesse accrue du statut juridique d’un nombre croissant de réguliers (en France, titres de séjour d’un an à la place de titres de dix ans dans de nombreux cas). Ainsi peut-on faire pression à la baisse sur les droits sociaux de tous.

Là-bas, la condamnation des victimes à l’acceptation sur place des injustices permet de les entretenir pour le plus grand profit des entreprises qui, elles, fuient les territoires où les droits existent encore. Dans un tel contexte libéral, la ferme­ture des frontières conforte donc l’inégalité dans le monde entier.

En vantant pour les droits fondamentaux les vertus d’une logique prônée par les entrepreneurs dans le domaine économique, à savoir l’influence égalitaire de la liberté et de l’ouverture, s’inscrit-on dans une logique néolibérale ? On se situe en réalité aux antipodes. Il est, en effet, vrai que l’Occident « ne peut accueillir toute la misère du monde ». Et, même s’il est clair que toute cette misère-là ne s’y précipiterait pas en cas d’ouverture, il y a fort à parier qu’il enregistrerait bientôt une pression migratoire plus forte.

Que croyez-vous qu’il arriverait alors ? La communauté internationale ferait enfin de la prévention. Au lieu de se murer dans une protection défensive qui laisse en l’état les inégalités, elle mettrait en place des mécanismes correcteurs. Au lieu de multiplier les remèdes contre les effets migratoires inhérents à l’injustice, elle se lancerait dans des politiques offensives d’équilibrage. Il y a fort à parier que, par exemple, l’Afrique ne serait pas longtemps privée des trithérapies. En ce sens, les États seraient contraints de récupérer des prérogatives qu’ils abandon­nent aujourd’hui au marché, ce qui ne serait pas du tout néolibéral.

Il n’y a ainsi aucune chance que l’ouverture des frontières se solde par un hold­up du marché du travail par les migrants ou par l’effondrement de la protection sociale. L’ouverture contraint les États à défendre l’un et l’autre en s’attaquant aux causes structurelles des flux migratoires. Au lieu de les contrer en aval par la répression à coups de nouvelles injustices, ils s’efforceraient d’en réduire les causes en amont grâce à une politique de répartition des richesses à l’échelle planétaire.

Aujourd’hui moins que jamais, on ne peut défendre l’égalité ni dans un seul pays ni dans les seules zones de prospérité relative. Tout calcul national conduit à une guerre non déclarée contre ceux qui réagissent à l’injustice par la fuite sous des cieux moins pénalisants pour eux. Si l’on veut la paix, il faut que les séropositifs africains, que les Algériens menacés, que les enfants exposés aux famines et à la malnutrition n’aient plus à fuir leur misère respective. C’est à ce prix, et à ce prix seulement, que principe d’égalité et migrations feront bon ménage. Dans cette perspective, l’ouverture des frontières constitue un facteur universel de stimula­tion en faveur de la justice.

Retour sur la lettre ouverte à Lionel Jospin

Claire Rodier, paru dans Vacarme n° 7, janvier 1999

En juillet 1997, alors que le gouvernement Jospin tout juste installé aux com­mandes venait d’annoncer une vaste refonte de la politique d’immigration, six organisations [167] adressaient au Premier ministre une « lettre ouverte sur la po­litique des flux migratoires ». Peu commentée, mais beaucoup critiquée, cette lettre attirait à ses auteurs, dans les mois qui ont suivi, de violentes attaques. Angélisme, utopisme et ultralibéralisme sont les principales accusations portées de façon souvent caricaturale contre la « lettre ouverte » qui se voulait avant tout une invitation à la réflexion et à l’ouverture d’un débat de fond sur le bilan de vingt-cinq ans de fermeture des frontières.

Pourtant, lorsque Martine Aubry annonce, en novembre 1998, la mise en place d’une politique donnant « les moyens aux étrangers volontaires de participer au développement de leur pays, tout en leur permettant de préserver les liens qu’ils ont noués avec la France » [168], ne répond-elle pas à certaines des questions posées par la « lettre ouverte » ? « Aucune fermeture », disait celle-ci, « n’empêche les arrivées de ceux qui doivent ou veulent absolument venir. [...] Beaucoup [d’étran­gers] aspirent à un séjour [en France] de quelques années dans le but de se constituer un capital d’argent ou de compétences avant de les faire fructifier dans leur pays. Par la suite, ils éprouvent le besoin d’effectuer des allers et retours sans se sédentariser loin de chez eux. »

Certes, les mesures présentées par la ministre de l’emploi et de la solidarité restent bien en deçà de la nécessité d’ouverture exprimée dans la « lettre ou­verte », et même de la « réintroduction de la fluidité » préconisée par Sami Naïr lors de sa nomination en tant que délégué interministériel au codéveloppement et aux migrations internationales [169]. Car la préservation des liens noués avec la France n’apparaît, dans la proposition Aubry, que comme la dernière étape du processus proposé aux étrangers et s’apparente à la carotte (un visa à entrées multiples) qu’on leur accorde éventuellement si « la réinsertion est réelle et dû­ment constatée par la mission de l’OMI présente dans le pays », et après, de toute façon, qu’ils se sont engagés par contrat à quitter la France (le bâton). L’échec des précédentes opérations d’aide au retour - et notamment de la dernière, pourtant présentée comme ambitieuse, qui date de moins d’un an - laisse très sceptique quant aux chances de succès de celle d’aujourd’hui. Et on ne peut s’empêcher de penser que l’effet d’annonce - complaisamment relayé par Le Monde qui n’hé­site pas à titrer son éditorial du 5 novembre 1998 : « Immigration, le tournant » - vise principalement à désamorcer le timide réveil du mouvement de soutien aux quelque soixante-dix mille sans-papiers déboutés que la circulaire de régularisa­tion de 1997 a laissés sur le carreau.

Il n’empêche. L’annonce officielle de cette esquisse d’ouverture signifie que les préoccupations des signataires de la « lettre ouverte », quand ils militent pour une remise en cause du dogme de la fermeture des frontières, ne sont pas si idéalistes qu’on a voulu le faire croire. De même, en votant un article de la loi sur les étrangers (loi Chevènement du 11 mai 1998) qui permet de délivrer un titre de séjour à l’étranger « dont les liens personnels et familiaux en France sont tels que le refus d’autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus », le législateur a ouvert la voie à une possibilité légale de régularisation pour tous les sans-papiers qui ne remplissent aucun des critères prévus par ailleurs par la législation pour avoir droit au séjour en France. Brèche timide, que le ministre de l’intérieur s’est d’ailleurs empressé d’encadrer étroitement dans une circulaire d’application définissant toutes les situations dans lesquelles cet article ne doit pas être utilisé - notamment, celles des récents déboutés de son opération de régularisation. Mais brèche symbolique, qui traduit un malaise : toute politique fondée sur la fermeture des frontières, même si elle ménage des issues pour certaines catégories d’étrangers éligibles au droit au séjour, produit nécessai­rement des conséquences individuelles « intolérables ou inextricables » - pour reprendre les termes de Lionel Jospin - qu’il convient donc de prévenir.

C’est précisément à ce constat qu’invitait à réfléchir la « lettre ouverte » de juillet 1997. Les solutions proposées, toutefois, sont bien insuffisantes. Certes, la loi Chevènement sur l’entrée et le séjour des étrangers, ainsi que la réforme de la loi sur la nationalité constituent des réponses directes à certaines critiques exprimées contre les législations précédentes et sont venues réparer leurs effets

- dits à tort « pervers » -, en particulier dans tout ce qui concerne les condi­tions d’attribution des titres de séjour. Au contenu s’ajoute le discours : sous la gauche, on ne parle plus d’immigration zéro, on évoque le respect de la dignité des étrangers (y compris pour justifier leur expulsion), on admet plus volontiers que certains d’entre eux aient vocation à rester en France, et même à devenir français. On suggère enfin, on l’a vu, que ceux que l’on incite à partir pourraient éventuellement revenir. Un bilan considéré par beaucoup comme positif, ce dont témoigne l’effondrement spectaculaire du mouvement de soutien aux sans-papiers depuis juin 1997.

Pour autant, les signataires de la « lettre ouverte » n’ont pas ménagé leurs cri­tiques à l’égard du nouveau dispositif, duquel ils se sont attachés à relever les fai­blesses, les insuffisances et les incohérences. Ces critiques signifient-elles que le gouvernement aurait pu proposer une loi « meilleure » ? À la marge, certaine­ment : il aurait pu supprimer la double peine, rendre le regroupement familial automatique, instaurer un statut de séjour permanent en renonçant au principe qui permet de façon discrétionnaire aux préfets de refuser la délivrance d’un titre au nom de la protection de l’ordre public, multiplier les catégories d’étrangers protégées de l’éloignement. Mais, sur le fond, la loi Chevènement se rapproche beaucoup de ce que l’on pourrait appeler une « bonne loi » de maîtrise des flux migratoires. C’est-à-dire un système où on assure aux étrangers à qui est recon­nue une légitimité à vivre en France grosso modo un statut relativement stable et, à la plupart, le droit d’y trouver subsistance en travaillant. Mais à ceux-là seu­lement. Les autres, on les empêche de pénétrer sur le territoire (politique des visas) et on leur interdit d’y rester quand ils y sont (reconduites, interdictions du territoire). Si elle a un peu desserré l’étau, la loi Chevènement, comme celles qui l’ont précédée, n’a rien changé au fond : comme avant son entrée en vigueur, les associations qui défendent les droits des étrangers dénoncent les fameux ef­fets « pervers » du système, et sont donc amenées à contester les frontières de la légitimité : il existe toujours des étrangers qui n’obtiennent pas de visa alors qu’ils devraient pouvoir entrer en France, il existe toujours des étrangers qui sont renvoyés alors qu’ils devraient pouvoir rester en France. La presse s’en fait l’écho quasi quotidiennement.

C’est le contenu - et donc les contours - de ces « devraient » qui pose problème. Pourrait-on imaginer une loi de maîtrise des flux encore meilleure, qui prennent en compte tous les « devraient » ? Une loi à propos de laquelle il n’y aurait à dé­noncer aucun effet « pervers », aucune injustice, aucune violation des droits fon­damentaux de la personne ? Une loi qui permettrait d’apprécier sans états d’âme que tel étranger, qui voudrait venir en France, n’a effectivement rien à rien à y faire et qu’il est normal qu’on lui refuse un visa, ou qu’il est légitime que tel autre soit reconduit à la frontière, même s’il veut rester en France ? La réponse est non, bien sûr car, par définition, une loi de maîtrise des flux implique que soient impo­sées des conditions restrictives à l’entrée sur le territoire. Avec les conséquences inévitables décrites plus haut.

Si l’une des organisations signataires, le Gisti, a surtitré la publication de la « lettre ouverte » :« Tout bien réfléchi, la liberté de circulation »(Plein Droit, n° 35, septembre 1997), c’est qu’en effet il ne s’agissait pas, à l’époque de sa rédaction, d’une révélation. Tout au plus les mouvements de sans-papiers qui avaient nourri l’actualité depuis un an étaient-ils venus conforter le Gisti dans des analyses déjà anciennes, et l’arrivée de la gauche plurielle au gouvernement - n’avait-elle pas laissé croire à certains de ceux qui ont contribué à sa victoire qu’elle allait mettre à plat la politique migratoire menée par la France depuis tant d’années ? - lui avait-elle semblé le moment opportun pour les faire partager. Depuis environ vingt-cinq ans (sa naissance coïncide avec l’époque à laquelle la France, comme la plupart des pays européens, a mis un coup d’arrêt à l’immigration de travail), le Gisti mène la guerre contre la violation quotidienne que les lois sur l’immigra­tion exercent sur les droits fondamentaux des étrangers et milite pour l’égalité de traitement entre Français et étrangers. Ses moyens d’action, essentiellement juridiques, ont paradoxalement contribué à fourbir les armes de ses adversaires, puisque nombre de ses succès devant les tribunaux ont permis l’élaboration de lois destinées à en contourner les conséquences. Était-il possible de continuer à dénoncer les effets des législations relatives aux étrangers en se bornant à les traiter comme des effets pervers, des dérives, des bavures juridiques ? Aborder la question de cette façon amène à laisser entendre qu’une politique de maîtrise des flux peut avoir de « bons » effets, ce qui implique nécessairement de définir jusqu’où, dans quelles limites, une politique de maîtrise - donc de fermeture - est bonne. Parce qu’à cette question il était impossible de répondre (qui laisser entrer ? Sur quels critères ? Voir plus haut...), s’est finalement imposée l’idée que le seul moyen de sortir de cette impasse intellectuelle est de remettre en cause le postulat : « Maîtrisons, parce qu’on ne peut pas faire autrement », même dans sa variante de gauche : « ... mais avec humanité ».

Sortir d’une impasse théorique conduit parfois tout droit à une impasse pratique. La virulence des attaques contre la « lettre ouverte » et leur caractère réducteur - on a voulu n’y voir, en général, qu’un manifeste pour l’ouverture immédiate et totale des frontières - auraient pu y mener ses auteurs, dont l’objectif était avant tout d’appeler à une recherche collective de solutions aux problèmes qu’ils sou­levaient. Les discussions internes au Gisti, et probablement plus généralement communes à tous ceux que la lutte des sans-papiers de 1996-1997 avait poussés à réfléchir à une alternative à la politique d’immigration (en témoigne la proli­fération de débats organisés sur ce thème dans le milieu associatif au cours de ces deux années), ont ainsi beaucoup porté sur la recherche d’arguments sus­ceptibles de justifier leur position aux yeux de l’opinion ou d’entraîner dans leur sillage des interlocuteurs sympathisants, mais perplexes. Parmi ceux-ci : l’appel aux principes fondamentaux posés par le droit international, les références his­toriques (les déplacements de population ont toujours existé, la dette de la colo­nisation n’est pas soldée...), et géographiques (il y a beaucoup plus de migrations sud/sud que sud/nord), relativement faciles à plaider.

Se sont révélées plus compliquées à réfuter les principales critiques dressées contre l’instauration de la liberté de circulation, à savoir : 1) les étrangers vont tous déferler, et son corollaire 1 bis) : et notre protection sociale ?, et 2) la liberté d’installation ouvrirait la porte à l’ultralibéralisme effréné avec l’exploitation­sans-limites-de-travailleurs-corvéables-à-merci. C’est dans ces deux derniers domaines qu’en général, la réflexion est la moins aboutie. À ceci, deux raisons.

D’une part, ces critiques émanent le plus souvent de la gauche « pragmatique », ce qui a pour effet d’anesthésier les velléités contestataires de ceux qui, il y a peu, défilaient avec ses représentants. D’où la tentation du repli, manifeste chez nombre de ceux qui soutiennent les collectifs de sans-papiers : il suffit d’analyser l’évolution des revendications qui ont accompagné l’opération de régularisation pour s’en convaincre. Le mot d’ordre « régularisation des sans-papiers », qui pré­valait avant les élections de juin 1997, s’est progressivement transformé, devant la raideur des pouvoirs publics, en « régularisation des sans-papiers qui en ont fait la demande ». Comme s’il n’était pas évident qu’aussitôt cette demande satis­faite, de nouveaux problèmes surgiraient, identiques à ceux qui viendraient d’être réglés. Comme si la loi Chevènement, votée entre-temps, n’avait pas déjà généré de nouvelles situations « inextricables et intolérables » et fabriqué de nouveaux sans-papiers.

D’autre part, parce seule une réflexion globale, dont la question des migrations n’est qu’un aspect parmi d’autres, est en mesure de fournir des réponses aux problèmes d’ordre économique - mais pas seulement - que poserait l’ouver­ture des frontières. Cette réflexion globale, les auteurs de la « lettre ouverte » sont bien incapables de la mener seuls. Elle dépasse largement leur champ de compétences. Tout au plus ont-ils émis quelques pistes : « Au-delà des aberra­tions produites par toute loi de fermeture », soulignaient-ils, « il y a la situation d’ensemble du monde. Tout ou presque y circule librement. La déréglementation des marchés - produits et capitaux - interdit d’assurer la répartition équitable qui pourrait, à terme, limiter les déplacements de populations à la recherche de mieux-être ». En insistant sur le fait que, pour eux, « ouvrir un débat de fond dans la société est une nécessité et une exigence ».

La contribution du Gisti, association spécialisée dans la critique des lois sur les étrangers, à la « lettre ouverte » témoigne de cette nécessité : peut-elle analyser la précarité dans laquelle sont légalement maintenus les étrangers sans faire le lien avec la généralisation de la précarité qui touche, en France, de plus en plus de nationaux ? Et au fait que le chômage, une de ses causes, se développe en même temps que les entreprises françaises délocalisent hors des frontières ? Peut-elle s’en tenir à la dénonciation du fonctionnement de la justice à l’égard des étrangers sans prendre en compte la discrimination plus générale entre jus­ticiables selon le milieu auquel ils appartiennent ? On pourrait sans doute multi­plier les exemples de ce type, démontrant qu’il est impossible de dissocier le droit des étrangers du reste de ce qui nous entoure. Parce que, de plus en plus, il appa­raît que le « problème de l’immigration » dont on nous parle n’a pas grand-chose à voir avec les immigrés. Act Up l’a exprimé, en expliquant pourquoi il soutenait le mouvement des chômeurs de la fin 1997, dans un texte intitulé : « Évidemment, nous en sommes » : « Ce mouvement [...] c’est le nôtre. Lutter contre le sida [...] c’est lutter contre les discriminations, les dominations et les inégalités de toutes sortes qui le nourrissent. Or la précarité fait le jeu de l’épidémie, au même titre que l’homophobie, le sexisme, la prohibition des drogues ou le contrôle des mi­grations. »

Autrement dit, il ne sert à rien de ne chercher des solutions, à propos de l’im­migration, qu’au travers des seules lois de police, comme cela a été fait jusqu’à maintenant. Parallèlement, la défense de cas individuels qui constitue le quoti­dien des associations comme le Gisti ne doit jamais être isolée d’une réflexion plus générale, sauf à accepter de rentrer dans le jeu du pragmatisme et de la demi-mesure. Et de refermer la « lettre ouverte » à Lionel Jospin.

Ouverture à la tête du client

Jean-Pierre Alaux, paru dans Plein droit n° 47-48, janvier 2001

Fini le dogmatisme de la fermeture des frontières. Avec le gouverne­ment Jospin et sa « loi Chevènement », on serait passé à l’ère d’une maîtrise plus cool des flux migratoires. Du coup, la question de la pré­sence des étrangers en France ne serait plus vécue comme un pro­blème. Bref, tout baignerait depuis 1998. À y regarder d’un peu plus près, la réforme Chevènement s’apparente à un retour aux vieilles valeurs libérales pour lesquelles l’immigré est d’abord un instrument économique d’appoint. Une simple adaptation aux besoins de main-d’œuvre déclenchés par la reprise.

« Ferme et digne » devait être, selon le premier ministre Lionel Jospin dans son discours programmatique de 1997, la politique d’immigration de son gouverne­ment. Cette orientation impressionniste s’est rapidement traduite en stratégie sous l’inspiration de Patrick Weil, nommé conseillé de la réforme. « Nous consi­dérons, a-t-il observé, que l’intérêt de l’emploi en France est menacé par une politique aveugle de fermeture des frontières aux investisseurs et travailleurs qualifiés qui peuvent contribuer au développement de l’activité économique ». La dignité n’allait donc pas être au programme puisque la France allait instrumen­taliser des étrangers confirmés dans leur rôle de serviteurs. Mais la fermeté res­terait d’actualité, avec sans doute des humeurs au gré des besoins économiques. Pour ceux qui n’auraient pas compris le classicisme néocolonial de la réforme à venir, Patrick Weil mettait les points sur les « i » : « Faire, recommandait-il, que la politique de l’immigration corresponde à l’intérêt national, c’est redonner de la cohérence à notre politique de coopération, accueillir à nouveau des scientifiques ou permettre à nos entreprises de recruter des spécialistes étrangers » [170]. Une coopération pour le développement... de la France. Évidemment.

L’étonnant, dans cette affaire, c’est qu’une réforme aussi utilitariste ait pu paraître novatrice, voire modernisatrice aux médias et à l’opinion. Il n’est pas besoin d’une réflexion bien approfondie pour y voir la simple prolongation d’une vieille tradition dominatrice. Comme l’avait d’ailleurs été la fermeture des frontières de 1974, ins­taurée à la suite du « choc » pétrolier de l’époque et de son corollaire en matière d’emploi. Dans tous les cas - fermeture plus ou moins stricte, ouverture plus ou moins sélective -, le tiers-monde est confirmé dans sa fonction de supplétif.

Si la réforme Chevènement de l’ordonnance du 2 novembre 1945 peut se targuer d’une certaine modernité, ce n’est donc pas à la faveur d’une conception nova­trice des relations Nord-Sud. C’est plutôt par la plasticité du dispositif de filtrage des immigrés qu’elle a institué, dont les performances potentielles avaient été perçues en premier lieu par Jean-Louis Debré, le prédécesseur de M. Chevène­ment [171]. Avant 1997, la France s’était dotée d’une loi de fermeture, dans laquelle il n’y avait d’autres fissures que celles imposées par le droit international : la porte de plus en plus étroite de l’asile pour les persécutés (Convention de Genève sur les réfugiés et art. 3 de la Convention européenne des droits de l’homme) ; et une tolérance très encadrée du droit à la vie familiale et à la vie privée (art. 8 de la Convention européenne des droits de l’homme). C’était à peu près tout.

À l’usage, ces fissures se sont révélées insuffisantes pour les étrangers. Les divers mouvements de sans-papiers - déboutés du droit d’asile au début des années quatre-vingt-dix, parents d’enfants français en 1995, sans-papiers pro­prement dits à partir de 1996 - ont plusieurs fois réclamé une réglementation respectueuse de leur droit à être là et des droits qui vont avec, quels que soient les intérêts de la France. Mais les intérêts de la France étaient différents des leurs. Il fallait en théorie qu’ils ne soient pas là ; en pratique, qu’ils y soient sans droits, ce qui rendait et rend toujours un service éminent aux secteurs en difficul­té de l’économie (agriculture, construction, confection, restauration, nettoyage, emplois domestiques). La fermeture a ses raisons que la raison économique connaît parfaitement.

Bonnes raisons économiques de la fermeture

Sous les coups de la contestation, les gouvernements, qu’ils soient de droite ou de gauche, ont régulièrement concédé des régularisations exceptionnelles par le biais de circulaires dérogatoires au regard de la loi en vigueur qui, elle, restait inchangée. On délivrait certes des titres de séjour à une partie des contestataires, mais on se gardait bien de toucher à une réglementation qui fonctionnait comme une machine à fabriquer de nouveaux sans-papiers. Pas question de se priver d’un instrument aussi performant.

Performant en période de crise où il s’agit de sauver certaines branches ma­lades de l’appareil de production consommatrices de main-d’œuvre peu quali­fiée. Quand la reprise pointe son nez, l’économie a besoin de tous les niveaux de qualification, d’où le nouveau Plan d’aide au retour à l’emploi (Pare), élaboré par le Medef et la CFDT dans le cadre de l’Unedic. S’agissant des immigrés, il faut élargir la palette du recrutement. La fermeture a le mérite de multiplier les sans-papiers, dont on continue à avoir besoin. On la garde. Mais elle a l’inconvénient d’orienter l’élite, qui a davantage le choix de sa destination, vers des concurrents moins répulsifs.

Même inappliquée au cours des moments de prospérité, la loi de fermeture de­meure suspendue sur l’avenir des immigrés, dont les « droits » à l’installation ne dépendent ainsi que de leur utilité conjoncturelle.

« Accueillir à nouveau des scientifiques ou permettre à nos entreprises de recruter des spécialistes étrangers », conformément au vœu de Patrick Weil, n’épuise donc pas le sujet. D’abord, parce que l’appel aux experts d’outre-Union européenne n’est nouveau que par son échelle. Pas folle, l’interruption de toute immigration de main-d’œuvre s’était, en effet, offert une dérogation en faveur des salariés haut de gamme dès 1984. Une circulaire du ministère des affaires sociales avait alors exclu de l’« opposition de l’emploi » (priorité aux Français et aux Européens) les extra-communautaires recrutés à un salaire 1300 fois supérieur au Smic horaire [172]. Ensuite, parce que les besoins de « bas de gamme » n’ont pas du tout disparu.

Comme toutes les lois sur l’entrée et le séjour, la loi Chevènement s’adapte au marché. Elle marie les lois Pasqua, qui ont peaufiné la fermeture et multiplié les petites mains, avec une ouverture à géométrie variable qui permettra d’ajuster l’offre à la demande. Comment y réussit-elle ?

Exploiter au mieux le filon des persécutés

Premier principe de la réforme : éviter toute concession majeure fondée sur un meilleur respect des droits de l’homme. Qui dit, en effet, droits de l’homme dit droits reconnus à des personnes, perte du pouvoir de sélection par l’État, et donc installation d’individus mal contrôlables en nombre et, qui plus est, pas nécessai­rement adaptés aux besoins de l’économie, surtout s’ils sont en situation régu­lière. L’invention de l’asile territorial correspond à cet impératif. Il s’est agi d’ou­vrir une fausse porte humanitaire dans les frontières, qui permette d’exploiter au mieux le filon des persécutés. La loi n’y va pas par quatre chemins. Elle dit : « Dans les conditions compatibles avec les intérêts du pays [la France, ça va de soi], l’asile territorial peut être accordé... » [173]. Le tour est d’autant mieux joué que le ministre de l’intérieur se réserve à lui-même la responsabilité du tri, sans que ses décisions aient « à être motivées ».

C’est du grand art. Dans le domaine où, par définition, l’accueil repose sur les droits de la personne, la loi Chevènement les en dépossède en subordonnant leur reconnaissance aux intérêts (sic) de la République. Jamais, sans doute, le cynisme n’avait osé aller si loin.

Tout l’esprit de la loi Chevènement est là, qui se décline aussi à travers ses autres innovations. L’esprit, c’est, dans un contexte international de concurrence en matière de main-d’œuvre étrangère, ouvrir des portes qui confèrent à la façade française un air aussi affable qu’ailleurs, de façon à éviter que les ressources humaines utiles se détournent ; mais faire en sorte que les clefs de ces portes n’appartiennent jamais aux étrangers.

Une circulaire de régularisation dans la loi

L’implantation, dans la loi Chevènement, d’une sorte de grosse circulaire de ré­gularisation permanente sous la forme de l’article 12 bis, s’inscrit dans cette lo­gique. Dans le passé, le législateur avait toujours ménagé, y compris dans les réglementations les plus raides, des issues de secours ponctuelles en faveur d’étrangers en situation irrégulière dont l’ancrage en France paraissait particu­lièrement long ou profond. Mais il n’avait jamais dressé une liste aussi longue (11 cas de figure) de catégories pouvant prétendre, à certaines conditions, à la délivrance d’un titre de séjour [174].

Le dispositif a été testé in vivo grâce à l’opération de régularisation exceptionnelle orchestrée par la circulaire du 24 juin 1997, qui a conduit à la délivrance d’envi­ron 80 000 titres de séjour aux 150000 candidats. Elle a dû donner satisfaction aux pouvoirs publics car la loi Chevènement a beaucoup emprunté à la circulaire Chevènement. Or, ce qui a caractérisé la régularisation définie par la circulaire, c’est la distribution de cartes de séjour à la tête du client. Tous les observateurs savent à quel point des situations jumelles ont donné lieu à des réponses contra­dictoires.

Plus de deux années de pratique auront suffi à montrer qu’il en est de même pour l’article 12 bis de l’ordonnance (voir l’encadré « L’art de neutraliser la loi par une circulaire »). Une pratique favorisée par un montage juridique parfaitement au point. La loi énumère des catégories et quelques conditions. Tout le détail de la mise en œuvre est du ressort d’une volumineuse circulaire d’application [175] qui, comme souvent, permet au ministre de l’intérieur et à ses préfets d’agir à leur guise. C’est une autre façon de reprendre aux étrangers des droits qu’on a fait mine de leur reconnaître.

Au bon vouloir du ministre

C’est aussi une méthode très commode dans la mesure où, sans « déranger » le Parlement en lui demandant de procéder à des réformes, on peut, avec la même loi, mener des politiques différentes selon les besoins du moment. Il suffit de changer la circulaire d’application. C’est au bon vouloir du ministre, à tout mo­ment et sans contrôle.

En multipliant, dans la loi, le nombre de catégories d’étrangers en situation irré­gulière régularisables, tout en réservant à une circulaire l’essentiel des critères de régularisation, le gouvernement Jospin a pris nombre d’immigrés en otages. Quand les conditions économiques requièrent la présence de sans-papiers taillables et corvéables, il suffit de durcir la circulaire. Qu’advienne une tension sur le marché de l’emploi, on assouplit la même circulaire, de façon à favoriser ceux dont on a besoin, et le tour est joué, quitte à revenir en arrière du jour au lendemain si l’horizon économique s’assombrit à nouveau.

En 1963, à une époque de « boom » économique, où l’on régularisait à tour de bras des étrangers venus en France sans avoir observé les conditions d’instal­lation définies par la loi, Georges Pompidou, futur président de la République, constatait que « l’immigration est un moyen de créer une certaine détente sur le marché du travail et de résister à la pression sociale ». Avec la loi Chevènement, nous voilà revenus à cette vieille conception de l’immigration qui plonge ses ra­cines dans un passé où figurent l’esclavage et la colonisation.

Partout, en Occident, on constate un retour en force de cet utilitarisme. En France, le Commissariat général du plan avait préconisé un changement de cap dès 1995, deux ans à peine après l’adoption de la loi Pasqua [176]. L’évolution vers un entrebâillement des frontières n’avait pas échappé à l’Organisation de coo­pération et de développement économiques (OCDE), l’un des principaux clubs des pays industriels, qui avait noté une « légère reprise des flux d’immigration régulière » (c’est-à-dire légale) dès « l’année 1997 » (celle de l’adoption de la loi Chevènement). L’OCDE l’interprétait comme « l’amorce d’un renversement de tendance » [177]. Mais c’était encore affaire d’experts. L’opinion était, quant à elle, laissée dans l’ignorance de ce qui mûrissait discrètement. Le mot d’ordre officiel restait celui de la fermeture.

Le renversement a commencé à devenir public en 1999. En France, c’est le pa­tronat qui a sonné la charge. « Compte tenu du choc démographique en 2005, il ne serait pas absurde d’inverser les flux migratoires », concédait Denis Gautier-Sauvagnac, président de l’Unedic et délégué général de l’Union des industries métallurgiques et minières (UIMM) [178]. Parmi les responsables politiques, il est re­venu à Édouard Balladur d’innover, dès septembre 1999. « Rien ne pourra arrêter le mouvement des populations » écrit l’un des anciens premiers ministres de la fermeture des frontières dans son livre L’avenir de la différence. « Mieux vaut, es­time-t-il, s’accommoder de cette situation nouvelle et l’organiser afin que cette pluralité [de populations d’origines diverses] ne nuise pas à l’équilibre social et psychologique des nations » [179]. Autre premier ministre de la fermeture, Alain Juppé suit le mouvement, un mois plus tard. « Nous devons, conseille-t-il en oc­tobre 1999, définir des critères communs pour l’accueil de nouveaux étrangers dans l’Union européenne. Je crois en effet que l’’immigration zéro" ne veut pas dire grand-chose » [180]. Pourquoi ce revirement ? Parce que « le contexte écono­mique est aujourd’hui plus favorable ».

Virage libéral

Ce changement de religion ne frappe pas seulement d’illustres individus. À la même époque, les États se convertissent aussi. Une contribution commune de l’Allemagne, de la France et du Royaume-Uni est rendue publique le 4 octobre 1999. Elle conseille à son tour « une réflexion [...] sur les conditions d’installation des étrangers dans l’Union européenne », rejetant à la fois l’« immigration zéro » et la « liberté totale d’installation » [181]. Et puis intervient le fameux pré-rapport des Nations unies - Migration de remplacement : une solution aux populations en dé­clin et vieillissantes - qui relance fortement le débat en évaluant à 159 millions le nombre de nouveaux étrangers nécessaires à l’Europe avant 2025 pour remédier à la baisse du nombre de ses actifs [182].

Dans la foulée, différents pays vont rapidement annoncer certaines mesures d’ouverture. L’Allemagne proclame, en février 2000, son intention d’accueillir de 20000 à 30000 étrangers qualifiés, notamment des informaticiens. Aux États-Unis, Bill Clinton propose, en mai 2000, de délivrer un supplément de 362500 vi­sas d’installation à des étrangers de haut niveau. En France, le gouvernement ne crie pas sur les toits qu’il agit de même. Dans la discrétion, la ministre de l’emploi et de la solidarité avait devancé tout le monde en signant, dès le 16 juillet 1998, une circulaire « relative au recrutement d’ingénieurs informaticiens étrangers »14. De même, peu après les tempêtes qui ont ravagé la forêt française, Martine Aubry avait récidivé, en février 2000, avec une circulaire « relative à la délivrance d’auto­risations provisoires de travail pour des travaux de bûcheronnage »15.

Utilité conjoncturelle

Dans ce contexte banalement libéral, la loi Chevènement est un ajustement par­mi d’autres aux besoins économiques. Contrairement aux apparences, elle n’an­nonce aucun réel changement de politique. Aucune réflexion sur une alternative à la fermeture des frontières n’est par exemple envisagée. Au contraire, s’il est question de renoncer à l’illusoire objectif de l’« immigration zéro » défendu par Charles Pasqua en 1993, la « maîtrise des flux migratoires » reste un impératif catégorique des gouvernements. S’il y a ouverture, elle est sélective et bénéficie à ceux des étrangers dont les pays industriels ont besoin à la faveur de leur reprise économique. Les autres étrangers restent interdits d’entrée ou sans papiers.

Cette histoire des bons (utiles) et des mauvais (inutiles, du moins avec des pa­piers) étrangers ne connaît pas d’interruption dans l’histoire. Au plus fort des pé­riodes de fermeture, on s’arrange toujours - comme depuis 1999 - pour ménager les trous indispensables à l’économie dans des frontières qui restent juridique­ment closes. Et quand, comme dans les années soixante, l’heure est au démar­chage des étrangers jusque dans leurs pays d’origine pour les faire venir, quand la pratique offre une liberté presque absolue d’installation à tous les étrangers qui le veulent, on ne légifère jamais pour officialiser et institutionnaliser cette ouverture. Elle reste dérogatoire. Elle reste fondamentalement illégale. Même inappliquée au cours des moments de prospérité, la loi de fermeture demeure suspendue sur l’avenir des immigrés, dont les « droits » à l’installation ne dépen­dent ainsi que de leur utilité conjoncturelle.

Réhabiliter le droit d’asile par la liberté de circulation

Gisti, paru dans Proteste n° 101, septembre 2005

En France comme en Europe, le droit d’asile subit de graves attaques, au travers de politiques et de pratiques qui limitent drastiquement l’accès au statut de réfu­gié. Ce processus s’inscrit dans un contexte plus général par lequel, sous couvert de lutte contre l’immigration illégale et le terrorisme, l’Union européenne en ar­rive à réduire sa politique migratoire à une approche purement utilitariste, avant tout déterminée par les impératifs économiques des États membres.

Les étrangers persécutés dans leur pays ou risquant de l’être peuvent-ils béné­ficier de la protection d’une Europe dont les chefs d’États et de gouvernements considèrent que l’« aspiration légitime à une vie meilleure [des migrants] doit être conciliable avec la capacité d’accueil de l’Union » [183] ? Derrière cette pudique « capacité d’accueil » se cache la volonté de privilégier les migrants économique­ment utiles au détriment des autres.

La législation dont s’est dotée l’Europe depuis la fin des années quatre-vingt-dix tend, de fait, à nier tous les autres motifs qui pourraient justifier l’arrivée d’étran­gers sur son sol. Elle ne fait guère de place au droit pour les persécutés, pour­tant consacré par la Déclaration universelle des droits de l’homme, de « chercher asile et de bénéficier de l’asile en d’autres pays ». Car pour « chercher asile », encore faut-il avoir pu franchir la frontière.

C’est pourquoi la défense du droit d’asile passe nécessairement par la revendi­cation d’une autre politique d’immigration, fondée sur la fluidité de la circulation des personnes [184]. Contrairement à ce que l’on entend dire parfois, cette revendica­tion ne nuit pas à la cause des réfugiés. La fermeture des frontières, qui réduit, pour les étrangers, les possibilités légales d’entrer et qui prétend interdire les entrées illégales, ne parvient à cet objectif qu’au prix de la violation de principes fondamentaux. Aujourd’hui, l’obsession de la lutte contre l’immigration clandes­tine conduit les pays développés à ériger de plus en plus d’obstacles à l’arrivée sur leur sol d’étrangers qui pourraient légitimement prétendre s’y installer (visas systématiquement refusés à ceux qui présentent un « risque migratoire », agents de liaison qui empêchent la montée à bord des avions dans les pays de départ, subterfuge juridique des zones d’attente pour refuser l’entrée à l’arrivée, arrai­sonnements de bateaux, pressions sur les pays sources de migration pour qu’ils contrôlent mieux leurs propres frontières). C’est au nom de cette lutte qu’au mé­pris du respect de la vie privée et familiale, pourtant protégé par la Convention européenne des droits de l’homme, le regroupement familial soit parfois rendu impossible. Et que la Convention de Genève de 1951 relative aux réfugiés est ré­gulièrement bafouée : en limitant l’accès au territoire des étrangers en général, on empêche ceux d’entre eux qui fuient des persécutions de trouver protection dans un pays d’accueil.

La politique de fermeture des frontières pratiquée par l’Union européenne, sup­posée être une réponse à la pression migratoire, n’a ni pour effet ni pour intention de supprimer les facteurs attractifs qui en sont une des explications, au contraire. Loin de gêner l’activité des employeurs qui exploitent les victimes du travail clan­destin, et celle des mafias qui s’enrichissent sur le trafic d’êtres humains, elle renforce la dangerosité des frontières et fait, du même coup, monter les tarifs des passeurs. Participent de cette entreprise toutes les mesures mises en place par les États, qu’elles soient de nature policière (Schengen, fichier Eurodac, relevé des données biométriques), ou qu’elles visent à la dissuasion (accords de réad­mission pour refouler les indésirables, notion de « pays tiers sûrs » qui permet le renvoi des demandeurs d’asile vers le pays par lequel ils ont transité, camps d’enfermement d’étrangers et de demandeurs d’asile à l’extérieur et à l’intérieur de l’Europe [185]). Autant de dispositifs dont les conséquences peuvent être fatales : par exemple, on évalue à quatre mille le nombre de personnes ayant trouvé la mort en essayant de franchir sans autorisation le détroit de Gibraltar pour re­joindre l’Europe entre 1997 et 2001 [186]. Parmi elles, combien de réfugiés ?

De fait, tout se passe comme si la gestion, par l’UE, de ses frontières extérieures n’était conçue que pour en organiser la porosité lucrative (pour certains) et meur­trière (pour les autres). Par là même, sont discrédités ses propres discours offi­ciels et pseudo-humanitaires sur la nécessaire lutte contre les filières, et sur le devoir de protection à l’égard des victimes de la traite humaine et des persécu­tions de tous ordres : ceux qui tiennent ces discours sont souvent à l’origine des maux qu’ils dénoncent.

Au Gisti, qui défend la liberté de circulation et, parce qu’elle en est le corollaire, la régularisation des sans-papiers, on oppose qu’il y aurait un risque de « brouillage de pistes » desservant la cause des réfugiés. On nous dit que c’est procéder à un amalgame dangereux que de dénoncer sans hiérarchie le sort fait aux de­mandeurs d’asile, aux déboutés et aux sans-papiers, pourtant aujourd’hui sou­vent rassemblés dans les mêmes squats et sous les mêmes banderoles. Il nous semble au contraire que le rétablissement de la liberté de circulation pourrait être un facteur de réhabilitation du droit d’asile.

C’est en effet parce que l’admission des étrangers au séjour sur le territoire est une prérogative de l’administration et non un droit, parce qu’elle a été liée à des questions de sécurité intérieure mais surtout à celle de l’intérêt de la nation et à ses besoins de main-d’œuvre que la logique policière s’infiltre dans l’admission à l’entrée, et dans la procédure d’asile. Le droit d’asile se trouve, de ce fait, géré comme un « flux migratoire » parmi d’autres. En période d’expansion écono­mique et de besoin affiché de main-d’œuvre, la France a accepté, sans craindre l’amalgame, immigrés et réfugiés. Les seconds ne demandaient d’ailleurs pas forcément à être reconnus comme tels, pour autant qu’ils puissent rester. De­puis le début des années quatre-vingt, date à partir de laquelle, dans la foulée de la fermeture des frontières à l’immigration de travail décidée sur fond de crise pétrolière et d’éruptions xénophobes, l’accueil des réfugiés a considérablement diminué en France, le système de reconnaissance de la qualité de réfugié s’est progressivement perverti au point d’être aujourd’hui assimilable à une loterie, à laquelle les gagnants sont rares [187]. Car l’octroi du statut signifie droit au séjour, ce dont ne peuvent se satisfaire ceux qui, comme un ancien ministre de l’Intérieur français, privilégient l’immigration « choisie » en fonction des besoins de l’écono­mie contre l’immigration « subie » - dont à ses yeux fait partie l’asile [188].

Comme ses voisins européens, la France a mis en place une procédure particu­lièrement inégalitaire, qui semble tout entière orientée vers le souci de débus­quer, pour l’écarter, le « faux » réfugié. Régulièrement désigné, tant par les pou­voirs publics que par certaines associations, comme la source de tous les maux, ce « faux » réfugié n’est en réalité que la victime de l’égoïsme, mêlé de mau­vaise conscience, des sociétés industrialisées face aux désordres qui secouent le monde. Lorsqu’ils rejettent, comme « manifestement infondée » la demande de protection d’une femme qui préfère s’exiler plutôt que d’être contrainte au ma­riage, d’un malade qui n’a d’autre issue que de chercher en Europe le traitement sans lequel il mourrait, d’un paysan que pousse hors de chez lui la pression de factions rivales dont il est l’otage, les pays occidentaux s’exonèrent à bon compte d’une responsabilité aussi bien historique que contemporaine. Et feignent d’igno­rer que seule une répartition plus équitable des biens de la planète, dont la liberté de circulation est un des vecteurs, serait à même de freiner, à terme, les dépla­cements de population et permettrait, du coup, de rendre sa légitimité à un droit d’asile débarrassé des soupçons de dévoiement qui le minent aujourd’hui.

En 1997, le Gisti a pris acte de ce que la lutte pour les droits des étrangers ne peut décidément s’accommoder de politiques fondées sur le principe de la fermeture des frontières et qu’elle implique un changement de paradigme : d’où la revendi­cation de la liberté de circulation.

Depuis quelques années, les discours d’experts et de politiques se multiplient qui appellent à la fois au renforcement du contrôle des frontières - des frontières de plus en plus dématérialisées et externalisées - et à l’abandon du mot d’ordre de « l’immigration zéro ». Ces plaidoyers pour une immigration utile impliquent la reconnaissance d’une possibilité d’installation négociée en fonction des intérêts des pays de l’Union européenne et, dans le même temps, le refus de respecter les droits, les souhaits et les besoins des populations du Sud.

C’est dans ce contexte que le Gisti entend réaffirmer la nécessité d’une recon­naissance des droits à la liberté de circulation et d’installation.

La liberté de circulation, un impératif éthique

La militarisation progressive des frontières extérieures de l’Union européenne et des moyens utilisés pour lutter contre « l’immigration-clandestine-et-la-traite­-des-êtres-humains » ne semble devoir connaître aucune limite. Chaque année des centaines d’exilés meurent sur les routes migratoires vers l’Europe. Par mil­liers, d’autres sont pris dans la nasse, enfermés dans des camps aux frontières de l’Union européenne, errent, des mois ou des années durant, le temps néces­saire pour contourner des dispositifs de répression de plus en plus sophistiqués et meurtriers.

Face à cette guerre de basse intensité faite aux migrants et à la négation généra­lisée de leurs droits fondamentaux, la liberté de circulation est la seule revendi­cation à même de rompre avec cette logique, et d’offrir une protection aux exilés qui fuient des persécutions.

Une liberté d’installation garante des droits sociaux de tous

Ceux qui réussissent, au péril de leur vie, à pénétrer dans cette « Europe forte­resse » n’en ont pas pourtant fini avec l’« utilitarisme migratoire ». Faute d’avoir pu trier les migrants avant leur arrivée, ses promoteurs savent organiser leur clandestinité au profit de larges secteurs de l’économie. Privés du droit au tra­vail, ils alimentent des pans entiers d’une économie fondée sur les impératifs de flexibilité et d’abaissement des coûts, et sur la recherche d’une main-d’œuvre à la merci de l’arbitraire des employeurs et des services de police. Le seul moyen d’éradiquer cette course au « moins-disant social » est de placer tous les sala­riés sur un pied d’égalité en reconnaissant aux étrangers le droit à une instal­lation garante de l’égalité des droits sociaux avec les nationaux et les ressortis­sants communautaires. Sans cette reconnaissance d’un droit à une installation durable, les étrangers continueront inexorablement à être la cible de politiques visant à les mettre en concurrence avec des salariés dont les droits sont pré­sentés comme coûteux, sinon illégitimes. Pour échapper à cet engrenage, il faut réclamer qu’au minimum tous les étrangers présents sur le territoire de l’Union européenne voient leur statut aligné sur celui des résidents communautaires.

La revendication des libertés de circulation et d’installation découle d’impéra­tifs éthiques et sociaux. Elle n’implique pas la remise en cause des frontières. Elle n’implique pas davantage la suppression de toute régulation étatique en ma­tière économique et sociale. Nous y voyons au contraire le levier permettant de transformer la fonction des frontières, pour qu’elles ne soient plus des barrières militarisées mais la simple délimitation d’un espace citoyen de délibération. La reconnaissance de ces libertés doit aller de pair avec le renforcement de l’État so­cial, aujourd’hui fragilisé par une série de dispositifs libéraux dont fait partie l’ou­verture contrôlée des frontières liée aux seuls besoins des économies du Nord et faisant fi des droits des migrants du Sud.

« Émigration illégale » :une notion à bannir

Claire Rodier, paru dans Libération le 13 juin 2006

Une expression commence à se banaliser dans les médias et chez certains politiciens : c’est celle d’« émigration illégale ». On l’emploie beaucoup depuis quelques jours, à propos de ces Africains qui, par le désert puis par la mer, ten­tent de traverser l’inconnu pour rejoindre les rivages européens.

La notion d’« émigration illégale » nous alarme, pour les lendemains malé­fiques qu’elle paraît annoncer. Elle n’est pas nouvelle puisque déjà Le Monde ti­trait le 24 juin 2002 : « Les Quinze ne sanctionneront pas les pays d’émigration illégale. » Peu après, le gouvernement marocain promulguait la loi n° 02-03 du 11 novembre 2003 « relative à l’entrée et au séjour des étrangers au Maroc et à l’immigration et l’émigration irrégulières », dont les articles 50 à 52 punissent sévèrement (jusqu’à vingt ans de réclusion) quiconque quitte ou aide à quitter « le territoire marocain d’une façon clandestine ». Et de fait, poussé en cela par l’Union européenne (UE), le Maroc a pris l’habitude de faire la chasse aux sor­tants - ce qui, on le sait, s’est soldé par une quinzaine de morts par balle lors des événements de Ceuta et Melilla de l’automne 2005.

Aujourd’hui, l’expression « émigration illégale » se propage, transformant le seul fait de prendre la route en un acte répréhensible. Elle vient de recevoir l’aval de la Conférence des ministres de l’intérieur de la Méditerranée occidentale (CIMO), qui s’est tenue à Nice les 11 et 12 mai 2006, sous la présidence de Nicolas Sarkozy, par un communiqué « saluant les efforts des pays de la rive sud de la Méditerranée pour contenir l’émigration illégale vers l’Europe ». Plus au sud, les autorités sénégalaises viennent d’annoncer qu’elles ont procédé sur leur propre territoire à l’arrestation de plus de 1500 « candidats à l’émigration clandestine » qui s’apprêtaient à rejoindre les Canaries en pirogue (AFP, 22 mai 2006).

Cependant, ni le concept qui fait de l’émigrant un criminel, ni les pratiques qu’il prétend autoriser n’ont de légitimité au regard d’un texte de 1948, qui engage tous les États membres de l’Onu. En effet, l’article 13, alinéa 2 de la Déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH) énonce : « Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays. » Ce droit a été confirmé par plusieurs textes internationaux à portée contraignante, dont le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966. Ainsi, seule l’im­migration peut ne pas être légale, l’entrée sur le territoire d’un État étant soumise à son vouloir souverain. C’est bien sûr par une symétrie fallacieuse que l’idée d’une « émigration illégale » s’est forgée, puisque si aucun pays n’est disposé à accueillir le voyageur, alors celui-ci perd le droit de voyager.

La criminalisation du migrant à la source n’est certes pas nouvelle. Mais elle a été et reste l’apanage des pays s’inspirant du modèle soviétique, où il est naturel de tirer à vue sur l’émigrant, considéré comme un fuyard ; divers régimes auto­ritaires s’en sont inspirés. La DUDH a pu servir précisément à cela : « illégal » chez lui, l’émigrant devenait un immigrant bienvenu dans le pays d’accueil. Par une ironie habituelle dans l’histoire politique, une même référence à l’illégalité du départ est invoquée maintenant comme un péché contre notre hospitalité. Et les principes juridiques universellement reconnus sont passés à la trappe.

Sur fond d’électoralisme raciste, cette création de vocabulaire cache un mar­chandage. Du côté de l’UE, l’on entend monnayer ses libéralités, astucieusement baptisées tour à tour « aide à la surveillance des frontières » et « aide au dévelop­pement ». Du côté des pays dominés, c’est la surenchère à qui sera le meilleur élève d’une UE qui désormais ne cache plus qu’elle distribue ses prébendes à l’aune de leur capacité à endiguer les flux migratoires. Ainsi à Rabat, l’on se plaint que les quarante millions d’euros promis par l’UE à ce titre n’ont toujours pas été versés, en dépit des efforts de la police et de l’armée marocaines pour stopper les flux « illégaux » vers le Nord. Et l’on sait que, si en 2005 la Libye parlait de lâcher deux millions de migrants sur l’Italie, c’était pour obtenir reconnaissance et appuis financiers en Amérique et en Europe - ce qui fut fait. Plus que jamais, la stratégie du tiroir-caisse est appelée à faire florès, et l’on se bouscule aux gui­chets de l’UE. S’adressant aux Espagnols qui veulent lui renvoyer ses boat people échoués aux Canaries, le président du Sénégal, Abdoulaye Wade, clame pour ne pas être en reste : « Qu’ils me les renvoient, mais qu’ils me donnent aussi [de l’argent pour l’irrigation] » (Journal du Dimanche, 21 mai 2006).

En réalité, les gouvernements européens et africains sont en train d’imposer un concept qui n’a aucun fondement juridique, aux seules fins de lutter contre l’im­migration illégale. Ce qui inquiète le plus, c’est cette régression annoncée vers un système qui généralise la mise à l’écart des indésirables en recourant un peu partout à leur enfermement : d’un côté le sanctuaire des pays riches et de l’autre une zone d’où il sera interdit de sortir et qui s’apparentera à un vaste camp. Et en­fin, l’Europe se construit en produisant toujours plus de violence à ses marges. En attendant, dans les pays situés au milieu de ce face à face, un racisme attisé par les pays dominants se développe, notamment à l’égard des migrants d’Afrique noire pris au piège d’une trajectoire migratoire interrompue. La stigmatisation d’une prétendue émigration illégale contribue à renforcer l’arsenal policier des pays qui collaborent, de gré ou de force, aux politiques européennes dont le but est de tenir les étrangers à distance.

Liberté de circulation : work in progress

Violaine Carrère, paru dans Vacarme n° 44, été 2008

Depuis plus de dix ans, le Groupe d’information et de soutien aux immigrés (Gisti) s’oppose aux mesures de répression de l’immigration. La lutte contre le « travail illégal » lancée en 2007, qui dans les faits s’attaque bien plus aux travailleurs qu’à leurs employeurs, montre ainsi paradoxalement que l’autorisation de travail constitue une entrave à l’égalité des travailleurs et que sa suppression est une condition pour envisager la liberté de circulation.

Les chercheurs qui, dans cinquante ou cent ans, se pencheront sur l’histoire des idées au tournant du xxe et du xxie siècle s’amuseront peut-être à relever la ma­nière dont celle de la liberté de circulation - une idée qui semble pourtant toute simple - aura progressé. Deux pas en avant, un pas en arrière. Et, dans cette curieuse marche, on peut noter déjà que les défenseurs de la revendication eux-mêmes ne font pas toujours figure d’ardents pionniers, qu’eux aussi hésitent, titubent, repartent en arrière, s’interrogent.

La « Lettre ouverte » à Lionel Jospin, qui réclamait de réfléchir à l’hypothèse d’un renversement radical des politiques migratoires, et d’étudier ce que la libre cir­culation pourrait engendrer, a aujourd’hui dix ans. Le Gisti, qui l’a signée en 1997 avec cinq autres organisations [189], a toujours réaffirmé son attachement à cette re­vendication, qui figure dans nombre de ses écrits et déclarations depuis. S’il n’y a eu aucun reniement de sa part sur le sujet, le travail de promotion de l’idée, d’analyse et de réflexion autour d’elle a connu un rythme variable.

Il y a eu un temps comme tétanisé, où il paraissait que nous avions lancé, avec la revendication du droit à la libre circulation, quelque chose d’obscène. Nul dé­saveu, mais comme un besoin de digérer... Autour de nous, le large consensus formé sur l’idée d’une nécessaire « maîtrise des flux migratoires » a continué de se répandre et d’occuper les devants de la scène, partout en Europe. Dire, comme nous l’avions fait dans la « Lettre » à Jospin, que ce dogme d’une illusoire maîtrise avait conduit la France à une impasse, ne suffisait manifestement pas. Mais nous n’avions pas les réponses à toutes les questions qui pouvaient se po­ser ; nous avions appelé à un débat, à une pause permettant de réfléchir à ce que pourraient être les conséquences de l’instauration de la libre circulation !

Les accusations croisées, tantôt d’angélisme, tantôt d’ultralibéralisme, nous ont finalement aidés au cours des années suivantes à peaufiner notre argumentaire. À ceux qui nous accusaient d’oublier que dès qu’une porte leur est laissée entrou­verte les bandits de tous poils s’y glissent, nous dressions la liste des trafics et de l’exploitation sauvage qui prolifèrent là où justement on prétend s’en protéger par une surveillance étroite des frontières : passeurs, fabricants de faux papiers, marchands de sommeil, et employeurs, tous profitant d’une clientèle ou d’une main-d’œuvre d’autant plus conciliante et docile qu’elle est tenue de se cacher...

À ceux qui disaient que prôner la libre circulation faisait de nous des alliés objec­tifs des tenants du libéralisme le plus effréné, nous expliquions que la situation actuelle était de fait une situation déréglementée, où les patrons profitaient d’une main-d’œuvre précaire, donc corvéable à merci, et nous rappelions que nous ne parlions pas d’un abandon immédiat et sans condition préalable de toutes fron­tières ! Il s’agissait pour nous de la création d’un espace pensé autrement, ce qui supposait une analyse globale, et pluridisciplinaire, des effets possibles de l’ouverture des frontières, un recensement soigneux des chapitres (emploi, droit du travail, accès à la protection sociale, etc.) sur lesquels nos réglementations doivent être révisées.

Nous en étions là lorsque fut annoncé le retour à « une immigration de travail », expression à entendre comme la faculté d’obtenir un droit au séjour sur la base d’un contrat de travail ou d’une promesse d’embauche. Le Gisti, comme des di­zaines d’autres organisations [190] se lançant dès lors dans la dénonciation de l’utili­tarisme migratoire et du couple immigration « subie » vs « choisie », la revendi­cation de la liberté de circulation a semblé passer au second plan.

En fait le débat n’était qu’ensommeillé et il a repris tout d’un coup, à cause d’une déclaration du ministre de l’Immigration, annonçant début juillet 2007 qu’il allait « taper le travail illégal » [191]. L’annonce du ministre se rapportait en fait à un décret de mai 2007, entré en vigueur au 1er juillet 2007, qui fait obligation aux employeurs s’apprêtant à embaucher un étranger d’adresser copie du titre de séjour de cet étranger, pour vérification, à la préfecture. Peu ont relevé alors que l’expression « travail illégal » est fort douteuse (plus juste serait de parler d’emploi illégal, ou, mieux, d’emploi dissimulé). Rares sont ceux qui se sont attardés sur le fait que l’emploi dissimulé ou non déclaré concerne bien plus fréquemment des Français ou des étrangers avec papiers, que des sans. Personne d’ailleurs n’a semble-t­il non plus relevé l’erreur grossière commise par Hortefeux, qui a parlé non de sans-papiers mais de salariés « d’origine immigrée ». Même s’il nous est très vite apparu que les premières victimes de ce décret allaient évidemment être les sans-papiers bien davantage que leurs employeurs - ce qui s’est tout de suite vérifié, avec une vague sans précédent de licenciements de salariés sans-papiers - la mesure ne rejoignait-elle pas tout de même l’un des préalables à l’instaura­tion de la libre circulation posés dans la « Lettre » à Jospin : une réglementation accrue du marché du travail, dans le sens d’une protection renforcée des salariés étrangers ? La question qui se posait à nous pouvait donc être formulée ainsi : devions-nous nous réjouir de la perspective d’une véritable lutte contre l’emploi dissimulé - en l’occurrence l’emploi d’étrangers sans autorisation de travail - sa­chant comment cette lutte s’inscrit pour nous dans l’avènement d’un régime de libre circulation ?

Cependant, les effets concrets de la mesure prise sur le sort des sans-papiers la fait apparaître, à court terme du moins, comme un outil de lutte contre les sans-papiers davantage qu’un outil de répression contre ceux qui les exploitent. Et le progrès revendiqué en la matière laisse à la vérité sceptique - cela fait trente ans que nous entendons dire qu’on va - demain - sérieusement lutter contre le travail dissimulé. Or si les contrôles des donneurs d’ordre à des sous-traitants semblent en effet plus sérieux, si les vérifications par l’Urssaf des autorisations de travail des salariés semblent plus fréquentes, si également dans l’intérim on note un effort certain, la question reste ouverte - la répression des employeurs a-t-elle vraiment commencé ? À terme, on imagine d’ailleurs que toutes sortes de voies de contournement vont se faire jour : présentation aux préfectures de vrais titres de séjour mais correspondant à d’autres que les personnes embauchées, trafic de fausses cartes d’identité française, etc.

Si la répression des employeurs qui dissimulent des emplois tarde à se mettre en place, ce qui a commencé, en tout cas, c’est la mise en œuvre d’un marché du travail reposant sur toute une hiérarchie de catégories de travailleurs, et ce, grâce aux effets conjugués de plusieurs réglementations différentes. En 2005, le Gisti avait rendu public un court texte intitulé « La liberté de circulation : un impératif éthique et social ». L’impératif éthique, disions-nous, était de stopper la guerre faite aux migrants désireux de gagner l’Europe. Quant à l’impératif social, il consistait selon nous à prendre la mesure des politiques dites de fermeture des frontières sur le marché du travail : tant des que personnes dépourvues de droit au travail se trouvent sur le territoire, les employeurs peuvent les exploiter à mer­ci et s’appuyer sur elles pour, au-delà d’elles, faire pression sur les salaires. Nous réclamions dès lors pour « les étrangers présents sur le territoire de l’Union eu­ropéenne [...] un statut aligné sur celui des résidents communautaires. ». Le sta­tut des communautaires, c’est le libre accès à tout emploi, sans condition parti­culière autre que découlant de l’emploi lui-même, sans besoin d’une quelconque autorisation. Avec cette revendication du statut des communautaires accordé à tous, il nous semble dans un premier temps que nous tenons une clef, un support technique dans la défense du principe de libre circulation.

Mais il nous faut nous interroger plus précisément : les ressortissants commu­nautaires des quinze premiers États membres, c’est vrai, ont droit à tout travail salarié. Mais les ressortissants des nouveaux États membres, eux, n’ont accès, selon les pays qui les accueillent, qu’à telle ou telle part du marché de l’emploi... D’autre part, une même règle s’applique à tous : l’absence de ressources, ou bien de trop faibles ressources, peuvent faire considérer un citoyen européen comme « une charge déraisonnable » pour l’État d’accueil, qui sera alors fondé à lui faire quitter le territoire national. Du coup, le droit au travail, même au sein de l’Union européenne, a des airs d’obligation de travailler ! Et au final, le statut des communautaires, même s’il offre infiniment plus de garanties que celui des non-Européens, ne place pas les intéressés en situation d’égalité avec les nationaux.

Le problème majeur ne réside-t-il pas en fait dans l’institution même des auto­risations de travail, c’est-à-dire dans ce mécanisme qui fait que les uns, parce qu’ils sont Français, ont toute latitude d’exercer n’importe quel emploi salarié tandis que les autres, parce qu’ils sont étrangers, sont soumis à la nécessité d’obtenir pour cela une autorisation. Pourquoi ne pas plaider dès lors pour la suppression des autorisations de travail ? D’ailleurs, puisque ces autorisations de travail (ou titres de séjour valant autorisation de travail) sont une condition d’accès à la protection sociale, pourquoi ne pas revendiquer que cet accès soit lié non à l’autorisation de travail mais au travail lui-même ? Voilà qui mettrait vraiment sur un pied d’égalité tous ceux qui travaillent en France. Et qui du coup permettrait d’envisager sereinement la liberté de circulation.

Instaurer la liberté d’aller et venir

Claire Rodier, in Post capitalisme. Imaginer l’après, ouvrage coordonné par Clémentine Autain, Au Diable Vauvert, 2009

Lorsqu’en 1997 le Gisti a décidé d’affirmer haut et fort : « tout bien réfléchi, la liberté de circulation » [192], son propos est d’abord resté relativement isolé. Pourtant, la formule ne se réduisait pas à un simple slogan. Pour qui prend le temps de peser tous les éléments du débat, la liberté de circulation s’impose comme une évidence. La preuve, l’idée a fait son chemin : deux ans plus tard, c’est sous la couverture des presses de Sciences Po qu’elle devait rebondir, présentée comme une question. Dans « Faut-il ouvrir les frontières » [193], l’universitaire Catherine Wihtol de Wenden « interrogeait le dogme de la fermeture des frontières » en comparant les avantages et les inconvénients du maintien des entraves à la circulation des personnes dans un espace mondialisé où tout le reste circule. Plusieurs associations avaient entre-temps fait de la liberté de circulation leur mot d’ordre, rejointes plus tard par le milieu syndical : en 2005, l’Union syndi­cale Solidaires revendique « une liberté effective de circulation et d’installation des personnes », et politique : à la même époque, les Verts plaident dans leurs propositions programmatiques « Pour une ouverture des frontières qui ne soit pas néolibérale ». En 2008, c’est le ministère français des affaires étrangères qui commande une étude dont les conclusions invitent à poser « un autre regard sur les migrations », préférant une « bonne mobilité » à « des politiques contre-productives de fermeture des frontières » [194]. De son côté, l’Unesco s’emploie de façon très argumentée, dans un ouvrage titré Migrations sans frontières. Essai sur la libre circulation des personnes, à imaginer les conséquences de la suppression des contrôles aux frontières [195]. En 2009, le Programme des Nations unies pour le développement (Pnud) enfonce le clou, en proposant, démonstrations chiffrées à l’appui, de réformer les politiques en matière de migration en vue de « lever les barrières » pour ouvrir les voies d’entrée aux migrants [196].

Une idée qui fait son chemin

Finalement, les seuls qui restent en retrait de cette prise de conscience de la nécessité de fluidifier les frontières, qui prennent le contre-pied de ces recom­mandations de bon sens, ce sont les gouvernants des pays industrialisés. Depuis qu’elle a « communautarisé » sa politique d’immigration, l’Europe en a progres­sivement restreint le champ à une approche sécuritaire. L’agence Frontex, qui double les frontières physiques de l’Union européenne d’une frontière virtuelle surveillée par des radars, des hélicoptères et des patrouilles maritimes destinés à repousser les migrants, est le symbole de cette évolution à contre-courant. Fi­gés dans leurs réflexes défensifs, obsédés par la préservation de leur souverai­neté, ceux qui définissent aujourd’hui les politiques migratoires brandissent pour les justifier la menace de l’invasion qu’entraînerait un monde sans frontières. Pourtant, instaurer la liberté de circulation n’implique pas de supprimer les fron­tières. Celles-ci existent, leur disparition n’est pas à l’ordre du jour, et elles ont leur fonction dans l’organisation du monde. Mais cette fonction n’est pas forcé­ment d’être un obstacle, une barrière : ce n’est pas parce qu’ils ont des frontières queles États sontcontraints de lesfermer. Au contraire : cequin’estpas réaliste, c’est une politique d’immigration fondée sur la fermeture des frontières.

Les dangers de la fermeture

D’abord, parce que la liberté de circulation existe déjà. Aujourd’hui, une partie non négligeable de la population mondiale en jouit déjà presque totalement, et peut passer du territoire d’un pays à un autre en n’ayant à produire qu’un passe­port et parfois un visa, formalités qui ne lui coûtent que quelques dizaines d’eu­ros. Revendiquer la liberté d’aller et venir répond, par conséquent, à une simple exigence d’égalité. Pouvons-nous accepter l’idée qu’elle serait réservée à ceux qui ont la chance d’avoir la nationalité d’un pays riche ? Pourquoi ceux que le sort a fait naître du mauvais côté de la planète n’auraient-ils comme alternative, comme c’est le cas aujourd’hui, que d’être « choisis », si leur profil correspond aux besoins des économies occidentales, ou assignés à résidence chez eux, au mépris du droit international ? Car, il faut le rappeler, la liberté de circulation est consacrée par la Déclaration universelle des droits de l’homme, selon laquelle « toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays ».

Ensuite, parce que les politiques de fermeture qui se sont succédé depuis des années ont fait la preuve de leur inefficacité au regard de leurs objectifs affichés. Pourquoi, sinon, aurait-on dû en France modifier une trentaine de fois la législa­tion sur l’entrée et le séjour des étrangers depuis vingt-cinq ans ? Conçue pour réguler la pression migratoire, la fermeture des frontières ne supprime pas les facteurs attractifs qui en sont une des explications, elle en rend juste le franchis­sement plus difficile et oblige les migrants à prendre plus de risques. Renforçant la dangerosité des routes migratoires qui doivent contourner les points de pas­sages officiels, elle fait monter les tarifs des passeurs. Les chiffres disent tout de l’hécatombe causée par cette « guerre aux migrants » [197] : si l’on s’en tient aux seuls chiffres mentionnés par la presse - forcément bien inférieurs à la réalité -, près de 15 000 étrangers seraient tombés aux frontières de l’Europe entre 1988 et 2009 [198].

À la fermeture des frontières, il faut sans aucun doute assimiler la politique dite d’« immigration choisie » en France, mais pratiquée de longue date dans plu­sieurs pays européens, qui n’est ni plus ni moins qu’un tri sélectif des immi­grés considérés comme utiles en fonction des besoins des États d’accueil. Car en faisant barrage à l’immigration qualifiée de « subie » comme l’immigration familiale qui devrait être de droit, elle produit les mêmes effets : encourager la clandestinité. Une clandestinité dont s’accommodent fort bien les promoteurs du filtrage, et qui n’a jamais gêné les employeurs, lesquels trouvent leur compte dans une main-d’œuvre sans droits, contrainte au travail clandestin, dont l’exploi­tation alimente des pans entiers de l’économie. Aux avant-postes de la précarité, les sans-papiers ont permis d’ouvrir, depuis une vingtaine d’années, la voie de la flexibilité du travail et de l’abaissement des droits sociaux qui sont ensuite deve­nus la norme pour l’ensemble des salariés [199]. Les défenseurs de la libre circulation sont volontiers accusés de faire le jeu des ultralibéraux partisans de la dérégu­lation économique, et d’encourager la concurrence sauvage. Une politique d’im­migration ouverte ne doit naturellement pas se traduire par une remise en cause du rôle de l’État, déjà fort dégradé, en matière de contrôle et de protection. Au contraire, celui-ci doit être renforcé. Pour enrayer la course au moins-disant so­cial dans laquelle nous sommes engagés, la solution est précisément de garantir aux travailleurs étrangers le droit à l’égalité de traitement avec les nationaux, et à tous le respect du droit du travail [200].

La liberté de circulation serait aussi la solution pour réhabiliter le droit d’asile, si malmené en Europe que le Commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe, Thomas Hammarberg, s’inquiète en 2009 qu’un certain nombre de per­sonnes qui fuient les persécutions « ne peuvent se prévaloir du statut de réfugié (dans les pays européens où ils demandent protection) même si leur retour forcé équivaudrait à une tragédie personnelle » [201]. Aujourd’hui, au nom de la lutte contre l’immigration clandestine, des mécanismes de tous ordres sont mis en place pour la contenir. Il s’agit de dispositifs de nature policière (Schengen, camps de rétention, fichier Eurodac), mais aussi de la législation adoptée dans ce domaine par l’Union européenne depuis 2001, principalement orientée autour de la dis­suasion. Le résultat est là : en verrouillant l’accès à leur territoire des étrangers en général, les pays européens interdisent du même coup à ceux qui ont besoin d’une protection internationale de trouver une terre d’accueil, en violation de la Convention de Genève sur les réfugiés qu’ils ont tous ratifiée. Le résultat de cette politique d’évitement est tangible : en une quinzaine d’années, on a vu diviser par trois le nombre de personnes accueillies comme demandeurs d’asile dans les États de l’UE (près de 700 000 en 1992, pour 12 pays membres de l’UE, moins de 300 000 en 2008, pour 27 pays membres). Car dans le cadre de l’externalisation de sa politique migratoire, l’UE sous-traite désormais le contrôle de ses frontières à ses voisins (au Maghreb, à sa frontière orientale), à qui est assignée la mission de retenir en amont les candidats à l’exil. Le Maroc est l’une de ces « zones d’at­tente » extraterritorialisée au service de l’Europe : y restent bloqués des deman­deurs d’asile à qui le statut de réfugié n’est reconnu qu’au compte-gouttes de peur de créer « l’appel d’air » tant redouté par les autorités. Au printemps 2009, l’Italie a franchi un seuil dans le domaine de la sous-traitance, en refoulant, au mépris de toutes les règles internationales en matière de sauvetage et de respect des droits humains, des boat people interceptés dans ses eaux territoriales vers la Libye, pays connu pour les mauvais traitements infligés aux migrants et aux réfugiés.

Une vision unilatérale de la migration

Rappeler les méfaits de la fermeture des frontières ne suffit cependant pas, et leur évocation demeurera, au mieux, de l’ordre du constat apitoyé, si elle n’est pas accompagnée d’une prise de conscience de l’urgence qu’il y a à modifier notre fa­çon de penser l’immigration. Une telle démarche suppose, d’une part, de rompre avec la vision unilatérale de l’immigration qui guide toutes les politiques publiques mises en œuvre dans les pays occidentaux, d’autre part de replacer la question des déplacements de population dans le cadre d’une réflexion globale, qui intègre notamment leurs composantes économiques et environnementales. Elle amène à une évidence : une politique alternative à la fermeture des frontières, fondée sur la liberté d’aller et venir pour tous, est indispensable. Loin d’être impossible, elle doit être préparée sans attendre.

Presque toujours, l’immigration est traitée sous l’unique angle de vue des pays dits « d’accueil ». Quand on use de contre-vérités qui font peur (les immigrés coûtent cher, ils sont de plus en plus nombreux, ils prennent nos emplois...) pour justifier les politiques restrictives, quand on invoque des arguments utilitaristes (nos économies ont besoin de bras, ne laissons pas échapper les compétences vers les États-Unis ou le Canada, l’Europe doit compenser son déficit démo­graphique...) pour organiser le tri entre la bonne et la mauvaise immigration, et même quand on se réfère aux principes (il faut protéger les réfugiés et les per­sonnes vulnérables contre les trafiquants, il faut mettre un terme aux drames de la migration clandestine) pour renforcer contrôles et sanctions, on reste dans une approche unilatérale de la question.

C’est aussi le cas avec la gestion dite « concertée » de l’immigration qui a fait son apparition, depuis le début des années 2000, dans le cadre d’accords conclus entre des États membres de l’Union européenne et des pays de départ : la pré­tendue concertation n’est ici que l’habillage d’un double rapport de domination. Le premier s’exerce, moyennant contreparties financières ou diplomatiques, à l’égard de chefs d’État corrompus ou trop dépendants pour résister aux pres­sions. Le second soumet des populations aux diktats de gouvernants moins sou­cieux du bien-être de leurs concitoyens que de leur enrichissement personnel.

Il faut aussi se méfier des appellations séduisantes qui masquent, comme s’il s’agissait de solutions novatrices propres à assurer l’égalité entre pays de départ et pays d’arrivée, des formules déjà connues : défendre le principe de la migration « pendulaire » ou « circulaire » pour donner l’image d’une mobilité choisie par les migrants consiste en réalité à prôner la généralisation à grande échelle du détes­table régime du travail saisonnier : l’utilisation temporaire, mais à rythme régulier, d’une main-d’œuvre étrangère obligée, entre les cycles de recrutement, de rentrer au pays, et interdite d’installation durable donc des droits attachés au statut de résident. Dans le même esprit, depuis qu’en 2004 l’Union européenne a décidé d’impulser la « dimension externe » de sa politique d’immigration et d’asile en y associant les pays de son aire de voisinage, la « co-gestion » de l’immigration est en passe de se refermer comme un piège sur les candidats au départ. Car les po­litiques d’immigration dite « concertée » avec les pays de départ restent inscrites dans un rapport trop inéquitable pour respecter les besoins des deux parties. Ce déséquilibre ne s’explique pas seulement par la mauvaise volonté ou l’hypocrisie de ceux qui les conçoivent. Il n’est tout simplement pas possible de corriger, par des mesures autoritaires visant à organiser les déplacements de personnes, le décalage croissant entre le niveau de vie d’une composante privilégiée de la popu­lation mondiale et le niveau de (sur) vie réservé à l’autre. En d’autres mots, ce n’est pas avec des politiques d’immigration qu’on réglera la question des migrations.

Il est plus que temps de remettre en cause cette vision « occidentale », héritière du temps où les empires imposaient leurs lois au reste du monde. À défaut d’en ad­mettre la nécessité pour des raisons d’équité, les sociétés des pays nantis doivent prendre conscience qu’une autre approche du fait migratoire est indispensable pour des raisons de survie. Organiser - ou interdire - la mobilité des populations aspirant à émigrer d’après la seule mesure des besoins des pays d’arrivée, alors que se creuse l’écart économique, social et environnemental entre les deux rives de la Méditerranée, est un calcul à court terme dont il faut redouter l’effet boo­merang. On sait aujourd’hui qu’il existe un lien étroit entre la croissance que les pays occidentaux revendiquent comme un droit pour leurs populations et l’appau­vrissement des pays du Sud. Certains des facteurs qui concourent à ce processus sont difficilement maîtrisables, mais d’autres pourraient être contenus pour peu qu’on renonce aux politiques à courte vue qui caractérisent le passage du mil­lénaire. Nous ne parlons pas, ici, de politiques directement liées aux questions migratoires, mais de celles qui induisent, de fait, les migrations.

Menaces environnementales

C’est notamment le cas des dérèglements climatiques et environnementaux. Dans un rapport de 2007, le Programme des Nations unies pour l’environnement (Pnue) estime que la diminution des précipitations et l’expansion du désert vers le sud, d’une ampleur sans précédent dans plusieurs zones clefs du Soudan, y compris la région du Darfour, comptent parmi les causes principales des troubles sociaux et des conflits qui agitent ce pays depuis des décennies. Ces dérègle­ments sont pour une bonne part responsables de déplacements massifs de po­pulation (cinq millions de déplacés internes et de réfugiés au Soudan), qui à leur tour contribuent à la dégradation de certains sites fragilisés par la suroccupation : le Pnue met l’accent sur l’impact environnemental de l’implantation des camps de réfugiés, notamment en termes de déboisement. En 2000, Kofi Annan, alors secrétaire général des Nations unies, avait lancé cet avertissement : « EnAfrique, quelque 60 millions de personnes quitteront la région sahélienne pour des lieux moins hostiles au cours des vingt prochaines années si la désertification de leurs terres n’est pas enrayée ». Une façon de rappeler que les réponses de type po­licier aux « problèmes de l’immigration » sont d’avance vouées à l’échec si des mesures ne sont pas prises au niveau mondial pour prévenir les causes de dé­part. Or il n’est plus contesté que les modes de vie des sociétés développées sont une des causes majeures du réchauffement de la planète, dont la désertification est un des effets [202]. Pourtant, la communauté internationale, prompte à s’émou­voir devant des images de tsunamis, ne semble pas prête à rompre avec des habitudes de consommation qui contribuent à ce type de désastre, alors même que l’OCDE estime que le changement climatique pourrait multiplier par trois la population exposée à un risque d’inondations côtières d’ici 2070. Au même titre que la désertification et la hausse du niveau des mers, la pollution et l’appauvris­sement de la biodiversité sont les témoins d’une situation écologique du globe qui se dégrade constamment, obligeant déjà des dizaines de milliers de personnes à émigrer, au point qu’on réfléchit désormais à un statut pour les « réfugiés cli­matiques ». Alors que selon le Pnue, un cinquième seulement de la population mondiale compte pour près de 90 % de la consommation globale quand près de 4 milliards de personnes vivent avec moins de 2 dollars par jour, un rapport du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) de 2007 insiste sur l’injustice de ses conséquences : « le changement climatique accentuera encore les inégalités profondes entre les pays ». De fait, l’aggravation des risques envi­ronnementaux ne fait qu’accroître le fossé entre ceux qui peuvent protéger leur cadre de vie et ceux qui n’ont d’autre issue que de fuir le leur. Pour la Commission européenne, ce contexte met en outre en danger la sécurité internationale du fait des tensions liées à l’approvisionnement énergétique, mais aussi par l’accrois­sement de la pression migratoire, susceptible de provoquer des conflits dans les régions de transit et de destination [203].

Déséquilibres du commerce international

On parle souvent du développement des pays de départ comme d’une alternative à l’émigration contrainte, et l’Europe prétend mettre en place une politique active d’aide au développement afin de permettre aux candidats à la migration de rester et de travailler chez eux. Mais dans le même temps, les règles du commerce in­ternational entérinées par nos gouvernements démentent ces discours vertueux. À cause des subventions accordées par des pays de l’OCDE, principalement les États-Unis et l’Union européenne, à leurs exploitants nationaux (plus de 350 mil­liards de dollars en 2006), l’agriculture vivrière est plus que menacée en Afrique dont les marchés sont inondés de fruits et de légumes européens vendus au tiers du prix de la production locale. Le cours du coton, qui a une importance vitale pour de nombreux pays africains puisqu’il est cultivé de matière artisanale par des paysans n’ayant guère de possibilités de substitution, a connu en cinq ans une chute de l’ordre de 50 %. C’est ainsi que dix millions de paysans africains, pri­vés de leur moyen de subsistance, sont poussés à l’exode par 125 000 producteurs de coton américains subventionnés.

La même hypocrisie caractérise les accords de pêche négociés depuis 2000 par l’Union européenne avec plusieurs pays de la zone ACP (Afrique, Caraïbes, Paci­fique) pour soutenir ses quelque 400000 pêcheurs. C’est notamment le cas avec la Mauritanie et le Sénégal, dont l’ouverture des zones de pêches aux chalutiers européens a entraîné la faillite de nombre d’artisans pêcheurs nationaux inca­pables de supporter la concurrence, les poussant sur les routes de la migration lorsqu’ils ne se reconvertissent pas en « passeurs », tandis que les villages cô­tiers se meurent. Les accords de partenariat économique (APE) en discussion entre l’Union européenne les pays ACP s’inscrivent dans la même logique en mettant en concurrence les fragiles économies des ACP et les « poids lourds » européens. Un « combat inégal » qui, selon la délégation de l’Assemblée natio­nale pour l’Union européenne, « revient à violer l’objectif central du partenariat ACP, à savoir la réduction et, à terme, l’éradication de la pauvreté, en cohérence avec les objectifs du développement durable et d’une intégration progressive des pays ACP dans l’économie mondiale » [204].

Ce déséquilibre soigneusement entretenu est tout entier résumé dans le diffé­rentiel de PIB entre l’Espagne et le Maroc (quinze contre un), qui fait du détroit de Gibraltar « la frontière la plus inégalitaire » de toute l’Union européenne et même de tous les pays de l’OCDE [205]. Dans ce contexte, au nom de quelle morale les affa­meurs ferment-ils leurs portes aux affamés ?

Faire abstraction de la corrélation, évidente à travers ces deux exemples, qui existe entre le maintien ou l’accroissement des ressources des uns, au Nord, et la diminution des revenus des autres, au Sud, refuser de voir que cet appau­vrissement provoqué est source de migrations, tout en prétendant lutter contre l’immigration clandestine au prix d’une violence qui ne peut aller qu’en empi­rant, comme le font aujourd’hui les responsables politiques européens, relève de l’inconscience. Au-delà des violations des droits fondamentaux qu’elle entraîne, cette situation ne peut qu’exacerber le ressentiment des populations privées à la fois des moyens de survie chez eux et du droit d’aller en chercher ailleurs. Et à terme s’orienter soit vers une organisation du monde sur le modèle de l’apar­theid, pour garantir l’étanchéité entre deux mondes antagonistes, soit vers l’af­frontement. On veut croire qu’une troisième voie est possible : l’instauration de la libre circulation des personnes en est la condition.

2010, l’année du droit à migrer ?

Emmanuel Blanchard, Olivier Clochard, Claire Rodier, paru dans le.monde.fr le 28 janvier 2010

En annonçant que la centaine de boat people débarqués à Bonifacio le 22 janvier bénéficierait d’un examen individuel de situation, les autorités françaises ont lais­sé entendre que certains pourraient se voir reconnaître le droit d’asile. Au même moment, le ministre de l’immigration proposait pourtant « le déploiement immé­diat de renforts opérationnels européens sous l’égide de l’agence européenne de surveillance des frontières (Frontex) », pour éviter « que la Corse ne devienne une destination des candidats à l’immigration comme l’île italienne de Lampedusa ».

Autrement dit, d’empêcher qu’à l’avenir, d’autres personnes fuyant les persécu­tions ne trouvent protection en France. Une contradiction à l’image de la politique menée par l’Union européenne : en principe, elle respecte le droit d’asile, prévu par le droit international et la Charte des droits fondamentaux qu’elle a adoptée en 2000.

En pratique, elle fait tout pour repousser loin de ses frontières ceux qui pourraient en bénéficier. Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) faisait il y a peu le même constat. En déplorant le durcissement de la politique d’immigration de l’Europe, à un moment où des facteurs nouveaux grossissent les rangs de ceux qui ont besoin de quitter leur pays, il a souligné combien il est aujourd’hui difficile de distinguer « un réfugié climatique d’un migrant écono­mique, un exode forcé d’une migration choisie ». Une préoccupation à laquelle semble répondre le dernier rapport du Pnud (Programme des Nations unies pour le développement), qui plaide pour qu’on « lève les barrières » migratoires. Ses experts y affirment au demeurant qu’« il n’existe aucune preuve d’impacts néga­tifs de l’immigration sur l’économie, le marché du travail ou le budget, alors que les bénéfices ne sont plus à démontrer dans des domaines comme la diversité sociale et la capacité d’innovation ».

Il est plus que temps de lever les barrières, en effet. N’a-t-on pas entendu, à l’occasion de la commémoration de la chute du mur de Berlin, qu’il faut « abattre [ceux] qui, à travers le monde, divisent encore des villes, des territoires, des peuples » (Nicolas Sarkozy) ? À ce vertueux « plus jamais ça », un paradoxal écho est pourtant renvoyé par les quelque 40 000 kilomètres de frontières fermées - dont près de 18 000 « murées » -, presque toutes édifiées depuis 1989, qui, partout, entravent la circulation des êtres humains. La plupart des lignes de dé­marcation entre États s’apparentent aujourd’hui à ces frontières-murs, qu’elles soient matérielles ou virtuelles. Voyager est un privilège de riches, tandis que pour ceux qui ne peuvent prétendre aux sésames que sont les passeports et les visas, les frontières sont des no man’s land où ils risquent leur vie.

Les murs les plus connus de l’UE protègent les enclaves espagnoles en territoire marocain - les villes de Ceuta et Melilla - mais le double rideau de fer qui en­serre l’Eurostar à l’approche du Channel est un autre emblème de la forteresse.

Surtout, le processus s’est tout à la fois dématérialisé, militarisé et externalisé : depuis 1998, le Sive (Système intégré de vigilance extérieur) a fait du détroit de Gibraltar un des « hygiaphones dentés de l’Europe », selon l’expression de l’écri­vain Salim Jay. Avec l’agence Frontex, le cordon sanitaire s’est déployé le long des côtes d’Afrique de l’Ouest, dans le canal de Sicile, entre Malte et Lampedusa, sur le canal d’Otrante, dans la mer Egée et aux frontières terrestres orientales de l’UE, augmentant le nombre de morts aux frontières : les ONG estiment - à partir des seules données recueillies dans la presse - à près de 15 000 le nombre de victimes de la « guerre aux migrants » menée depuis vingt ans par l’Europe.

Mais l’essentiel du bouclage est la remise en cause du droit à quitter son propre pays, pourtant reconnu par l’article 13 de la Déclaration universelle des droits de l’homme. Les « accords de gestion concertée des flux migratoires » conclus avec des pays d’émigration s’y emploient : l’aide au développement y est monnayée contre la participation de ces pays au contrôle de leurs nationaux, candidats au départ (via, dans certains pays comme le Maroc et l’Algérie, la criminalisation de l’émigration). Grâce à cette externalisation des contrôles, les frontières de l’UE sont aujourd’hui délocalisées au sud (Libye, Mauritanie, Sénégal) et à l’est (Turquie, Ukraine).

Le verrouillage des frontières de l’Europe, en accroissant la dangerosité des routes et le coût du voyage, favorise l’activité des trafiquants et des passeurs que les politiques prétendent combattre. Il encourage aussi le développement des camps d’étrangers, autre dispositif-clé de la mondialisation anti-migratoire. Le réseau Migreurop en recense 250 dans les 27 États membres de l’UE, pour une capacité dépassant 32000 places. Les rapports s’accumulent pour dénoncer les conditions qui y sont faites aux exilés - parmi lesquels de nombreux mineurs - qui y sont enfermés, sans que l’UE remette en cause leur existence ni même leur fonctionnement. Au contraire : avec la directive « retour » adoptée fin 2008 pour rationaliser les expulsions, les camps se multiplient en Europe et autour.

Comme les nouveaux murs de la honte, les camps d’étrangers sont le symp­tôme d’un mal qui n’a pas disparu avec la chute du mur de Berlin : faire prévaloir la (mauvaise) raison d’État sur le respect des droits des personnes. Depuis des dizaines d’années, une surenchère sécuritaire caractérise les politiques migra­toires imposées par les pays riches au reste du monde, accentuant les inégalités et les tensions, sans que leur efficacité économique soit démontrée. À l’instar du Pnud, ou des chercheurs rassemblés sous l’égide de l’Unesco pour imaginer, loin des fantasmes et chiffres à l’appui, ce que pourrait être un scénario « Migrations sans frontières », de plus en plus de voix réclament que le dogme de la fermeture des frontières soit révisé. À l’occasion du vingtième anniversaire de la Convention des Nations unies sur les droits des travailleurs migrants et de leur famille, 2010 pourrait-elle être l’année du droit à migrer ?

Éléments bibliographiques

Où en est la réflexion militante sur la liberté de circulation ?

Cette courte sélection bibliographique ne vise nullement à l’ex­haustivité ni à offrir un panorama de l’immense littérature aca­démique sur le droit à circuler et à s’installer. Les quelques ouvrages signalés ci-dessous ont principalement pour but de ré­capituler les jalons de la réflexion militante en France sur un sujet qui a émergé au milieu des années 1990, et de suggérer quelques pistes d’approfondissements.

« Choisir ses immigrés ? »,
Raisons politiques n°26, 2007

« Démocratie européenne »,
Critique internationale n°18, 2003

Attac,
Pour une politique ouverte de l’immigration,
Éditions Syllepse, 2009

Bertrand Badie, Rony Brauman, Emmanuel Decaux, Guillaume Devin, Catherine Withol de Wenden,
Pour un autre regard sur les migrations, construire une gouvernance mondiale,
Éditions La Découverte, mai 2008

Étienne Balibar,
Les frontières de la démocratie,
Éditions La Découverte, 1992

Étienne Balibar (entretien avec),
« Les nouvelles frontières de la démocratie européenne »,
Critique internationale n°18, 2003

Zygmunt Bauman,
Le coût humain de la mondialisation,
Éditions Hachette, 1999

Mathieu Bietlot,
L’horizon fermé. Migrations, démocratie ou barbelés,
Éditions Espace de Libertés, décembre 2009

Monique Chemillier-Gendreau,
« La virtualité de la libre circulation », in L’injustifiable. Les politiques françaises d’immigration,
Éditions Bayard, janvier 1998

Monique Chemillier-Gendreau,
« Droit de circulation des personnes, droit des États »,
Projet n°264, décembre 2000

Vincent Chetail,
« Migration, droits de l’homme et souveraineté : le droit interna­tional dans tous ses états »,
in Mondialisation, migration et droits de l’homme : le droit international en question, vol. II,
Éditions Bruylant, 2007

Fondation Copernic,
Égalité sans frontières. Les immigrés ne sont pas une marchandise,
Éditions Syllepse, 2001

Danièle Lochak,
« Jusqu’à quand la fermeture des frontières pourra-t-elle tenir lieu de politique ? »,
Hommes et Libertés n° 93, décembre 1996

Migreurop,
Atlas des migrants en Europe. Géographie critique des politiques migratoires,
Éditions Armand Colin, 2009

Antoine Pécoud, Paul de Guchteneire (dir.),
Migrations sans frontières. Essai sur la libre circulation des personnes,
Éditions Unesco, 2009

Rapport du Programme des Nations unies pour le développement (Pnud),
Lever les barrières : mobilité et développement humain, 2009

Claire Rodier, Emmanuel Terray (dir.),
Immigrations, fantasmes et réalités,
Éditions La Découverte, Paris, 2008

Saskia Sassen,
« Géo-économie des flux migratoires »,
Esprit n° 300, décembre 2003


[1Stefan Zweig, Le monde d’hier. Souvenirs d’un Européen, Belfond 1993 [ouvrage achevé en 1939 et publié pour la première fois, à titre posthume, en 1948].

[2Voir en annexe, p. 108, la Lettre ouverte à Lionel Jospin, signée par six associations, juillet 1997.

[3Pnud, Lever les barrières : mobilité et développement humains, rapport mondial sur le développement humain, 2009.

[4En ce sens, Monique Chemillier-Gendreau : « Ledroit de circuler d’un État à un autre [...] est le droit résiduel, le droit « de rattrapage » des droits de l’homme, celui qui permet le salut par le départ lorsque tous les autres droits sont violés. » (« La virtualité de la libre circulation », Plein droit n° 36-37, décembre 1997).

[5Vincent Chetail, « Migration, droits de l’homme et souveraineté : le droit international dans tous ses états », in Mondialisation, migration et droits de l’homme : le droit international en question, Vol. II, Bruylant, 2007, p. 23.

[6Traduction française : Leçons sur les Indiens et sur le Droit de guerre, Droz, Genève, 1966.

[7Mare liberum, 1609, trad. fr. : De la liberté de mers, Bibl. de philosophie politique et juridique, Université de Caen, 1990 ; De jure belli ac pacis, 1625, trad. fr. : Le droit de la guerre et de la paix, PUF, coll. Léviathan, 1999.

[8Cité par Vincent Chetail, op. cit., p. 28, note 42.

[9Le droit des gens ou principes de la loi naturelle appliqués à la conduite et aux affaires des nations et des souverains, 1758.

[10Cité par Vincent Chetail, op. cit., p. 32, note 60.

[11En ce sens, voir Vincent Chetail, op. cit., p. 34.

[12Alfred von Verdross, « Les règles internationales concernant le traitement des étrangers », Recueil des cours de l’Académie internationale de La Haye, vol. 37 (1931-III).

[13Georges Scelle, Précis de Droit des Gens, 2e partie, Sirey, 1934, réimp. Ed. du CNRS, 1995, p. 75 et 78.

[14« La virtualité de la liberté de circulation », op. cit.

[15Article 12 :

« 1. Quiconque se trouve légalement sur le territoire d’un État a le droit d’y circuler librement et d’y choisir librement sa résidence.

2. Toute personne est libre de quitter n’importe quel pays, y compris le sien.

3. Les droits mentionnés ci-dessus ne peuvent être l’objet de restrictions que si celles-ci sont prévues par la loi, nécessaires pour protéger la sécurité nationale, l’ordre public, la santé ou la moralité publiques, ou les droits et libertés d’autrui, et compatibles avec les autres droits reconnus par le présent Pacte.

4. Nul ne peut être arbitrairement privé du droit d’entrer dans son propre pays. »

[16En ce sens, voir Vincent Chetail, op. cit., p. 65-66.

[17Op. cit., p.70 et p. 74.

[18Dite « loi relative à l’entrée et au séjour des étrangers au Royaume, à l’émigration et à l’immigration irrégulières ».

[19Voir sur ce point l’article d’Emmanuel Blanchard, p. 24.

[20Cité par Vincent Chetail, op. cit., p. 75.

[21Cité par Catherine Wihtol de Wenden, « Les frontières de la mobilité », in Antoine Pécoud, P.ierre de Guchteneire (dir.), Migrations sans frontières. Essais sur la libre-circulation des personnes, Paris, éd. Unesco, 2009, p. 92.

[22Ainsi, jusqu’en en 1973, les Algériens pouvaient quasi librement s’installer sur le territoire français ; plus généralement, jusqu’au milieu des années 1980, les ressortissants des anciennes colonies bénéficièrent de facilités - le plus souvent sous la forme d’exemption de visas - en matière d’entrée en France.

[23Nations unies, Migrations internationales et développement, rapport du Secrétaire général à l’Assemblée générale, mai 2006, p. 32.

[24Joseph H. Carens, « Étrangers etcitoyens : un plaidoyer en faveur de l’ouverture des frontières », Raisons politiques, n° 26, 2007, p. 27.

[25Migreurop, Les frontières assassines de l’Europe, rapport 2009.

[26Migreurop, Atlas des migrants en Europe. Géographie critique des politiques migratoires, Paris, Armand Colin, 2009.

[27Migreurop, Guerre aux migrants. Le livre noir de Ceuta et Melilla, Paris, Syllepse, 2007.

[29Emmanuel Blanchard, Olivier Clochard, Claire Rodier, « Compter les morts », Plein droit, n° 77, juin 2008.

[30Il faudrait notamment citer toutes les micro-frontières situées dans les plis de la géopolitique (post)-coloniale, dont l’île de Mayotte - territoire « français » de l’archipel des Comores - est emblématique.

[31Deux nationalités dont les quelques centaines de ressortissants qui arrivent jusque dans le Calaisis font l’objet d’une véritable chasse à l’homme au nom de la « lutte contre les passeurs ».

[32Le camp de Kharaz compte à lui seul 14000 habitants.

[33À l’automne 2010, cette politique était remise en cause. « Yemen seeks to end automatic asylum for Somalis », Yemen Observer, 6 novembre 2010.

[35Interview du préfet de Mayotte à Malango Actualité, 23 octobre 2009.

[36Guido Friebel, Sergeï Guriev, « Un bon plan pour les passeurs », Le Monde, 20 novembre 2006. Pour plus de détails : Smuggling humans : a theory of debt-financed migration.

[37Cité in « E.U. Urged to Open Doors to Migrants », New York Times, December 14, 2009.

[38Cf. le n° 84 de la revue Plein droit, « Passeurs d’étrangers », mars 2010

[39Cette comparaison doit beaucoup aux échanges avec Jean-Pierre Alaux. Wendy Brown, dans son analyse des murs anti-migratoires, file aussi la métaphore entre les barrières ou les forteresses médiévales, et les dispositifs contemporains de séparation. Wendy Brown, Murs. Les murs de séparation et le déclin de la souveraineté étatique, Paris, Les Prairies ordinaires, 2009.

[40Salim Jay, Tu ne traverseras pas le détroit, Paris, Mille et une nuits, 2001.

[41Voir le dossier « Frontières », Plein droit, n° 87, décembre 2010 et Migreurop, Aux frontières de l’Europe, Contrôles, enfermements, expulsions. Rapport 2010.

Cf. également : E. Blanchard, O. Clochard, C. Rodier, « 2010, l’année du droit à migrer », lemonde.fr, 28 janvier 2010.

[42Les justifications de la torture par les plus hautes instances juridiques de « démocraties » telles que les États-Unis ou Israël participent de ce mouvement de renversement de la hiérarchie des normes, qui fait peu à peu des droits fondamentaux des droits secondaires, voire accessoires. Voir « Des droits fondamentaux bien encombrants », Plein droit, n° 64, avril 2005.

[43Pour plus de détails, voir l’article de Danièle Lochak, p. 10.

[44Voir en annexe l’article de Claire Rodier dans la revue Proteste : « Réhabiliter le droit d’asile par la liberté de circulation » (n° 101, sept. 2004).

[45Voir carte de « "l’encampement" en Europe et autour de la Méditerranée » réalisée par le réseau Migreurop.

[47Pour plus de détails, voir notamment les très nombreux exemples rassemblés par le collectif Les amoureux au ban public.

[48É. Fassin, N. Ferran, S. Slama, « "Mariages gris" et matins bruns », Le Monde, 8 décembre 2009.

[49Cf. le dossier du Gisti sur le « projet de loi Besson » : www.gisti.org/pjl2010

[50Claire Rodier,« UE-Libye : des milliers d’étrangers encore détenus », Libération, 27 août 2007 ; « UE-Libye : une alliance contre nature pour l’externalisation des frontières au sud de l’Europe », in A. Bensaâd, Le Maghreb à l’épreuve des migrations subsahariennes - Immigration sur émigration, Paris, Karthala, 2009.

[51« Libya buys coastal monitoring system », Maltatoday, 15 octobre 2010

[52Aderanti Adepoju, « Créer une Afrique de l’Ouest sans frontières » in A. Pécoud, P. Gutchteneire (dir.), op. cit., p. 221-239.

[53Sur les liens entre migrations et développement, voir : M. Feher, A. Windels, « Une politique aux antipodes du discours », Plein droit, n° 83, « Codéveloppement : un marché de dupes », décembre 2009, www.gisti.org/spip.php ? article1799.

[54Richard D. Vogel, « Harder Times : Undocumented Workers and the U.S. Informal Economy », Monthly Review, vol. 58, n° 3, 2006. Étude complète.

[55Entretien au Parisien, 22 novembre 2009.

[57« Iraq Sends 41 of 50 Deported Refugees Back to Britain », New York Times, October 18, 2009.

[58Carine Fouteau, « Combien ça coûte, combien ça rapporte ? » in C. Rodier, E. Terray, Immigration : fantasmes et réalités, La Découverte, 2008, p. 40-41.

[59Voir les n° 81 et 82 de la revue Plein droit, en particulier l’article de Christian Mouhanna, « Politique du chiffre et police des étrangers ».

[60Voir les calculs et explications de Coordination Sud qui regroupe les principales ONG de solidarité internationale.

[61John Stuart Mill, De l’assujettissement des femmes (1869). Texte en ligne.

[62En France, un petit livre publié par la Fondation Copernic, Égalité sans frontières. Les immigrés ne sont pas une marchandise (éd. Syllepse, 2001), fut précurseur en la matière.

[63Paragraphe 25 de l’encyclique Pacem in Terris (avril 1963) du pape Jean xxiii (« Tout homme [...] a aussi le droit, moyennant des motifs valables, de se rendre à l’étranger et de s’y fixer »). En décembre 2009, Benoît xvi s’est contenté de rappeler que « face à l’exode de ceux qui émigrent de leur terre et qui sont poussés au loin par la faim, par l’intolérance ou par la dégradation environnementale, l’Église est une présence qui appelle à l’accueil ».

[64Rappelant l’égalité des droits inscrite dans la constitution brésilienne - et appliquées en de nombreux domaines aux résidents en situation irrégulière -, Lula dit rêver d’un monde où « la libre circulation entre les peuples sera un choix personnel, un droit, et non une nécessité ». Emmaüs International, Visa pour le monde. Pour la libre circulation des migrants, éd. de l’Atelier, 2009, p. 6.

[65Antoine Pécoud, Pierre de Guchteneire (dir.), op. cit.

[66Pnud, Lever les barrières : mobilité et développement humains, rapport mondial sur le développement humain, 2009.

[67Denis Duez, « L’Europe et les clandestins : la peur de l’autre comme facteur d’intégration ? », Raisons politiques, n° 26, 2003, p. 119.

[68On pourrait également mentionner la future « carte bleue européenne », destinée aux titulaires d’un diplôme sanctionnant au moins trois années d’études supérieures ou justifiant d’une expérience professionnelle d’au moins cinq ans d’un niveau comparable, touchant une rémunération brute au moins égale à une fois et demie le salaire moyen de référence, soit environ 4000 euros par mois. Issue d’une initiative communautaire (la directive 2009/50/CE du 25 mai 2009 établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi hautement qualifié) et destinée à attirer des travailleurs hautement qualifiés, elle ne concernera à l’évidence que quelques « happy few ».

[69Conseil de l’Europe, « Migrations économiques, cohésion sociale et développement : vers une approche intégrée support aux débats de la 8e conférence des ministres européens responsables des migrations », Éditions du Conseil de l’Europe, 2009.

[71Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, COM (2005) 390 final, Bruxelles, le 1er septembre 2005.

[72Ibidem, p. 7.

[73COM (2007) 248 final, Bruxelles, le 16 mai 2007.

[74COM (2007) 248 final, 16 mai 2007, p. 12.

[75Office français de l’immigration et de l’intégration

[76« Saisonniers en servage », Plein droit n° 78, octobre 2008.

[77Voir « Un collectif de lutte contre l’exploitation » dans le n° cité] de Plein droit. Voir également le site internet du Codetras : www.codetras.org

[78« Migration(s) circulaire(s) et l’espace euro-méditerranéen : une perspective institutionnelle et juridique », Nathalie Jouant, Carim, 2008-2009, p. 443

[81Voir :« La crisis económica expulsa la mano de obra marroquí de los campos de fresa de Huelva », F. Emorotene, 1er septembre 2009, Diario Calle de agua. Voir aussi Alice Canihac, « 2009, récolte de fraises à Huelva, une nouvelle saison de misère », 21 avril 2009.

[82Voir « La militarisation des frontières », Ali Bensaâd, Libération, 26 juillet 2006 et « Mauritanie : l’inhibition des "effets retour" de circulations migratoires diverses et intenses », Ali Bensaâd, Note d’analyse et de synthèse 2008/15, CARIM, série sur la migration circulaire.

[83Voir à ce sujet : -deux articles de Jean-Pierre Guengant, « Migrations internationales et développement : les nouveaux paradigmes », in Revue européenne des migrations internationales, 1996, ou « Quel lien entre migrations internationales et développement ? » in Projet n° 272, décembre 2002. -les rapports de l’OCDE sur « Migrations et pays en développement ».

[84Voir par exemple, pour la France, le rapport du Sénat sur le codéveloppement et les relations entre politique de développement et politique de gestion des flux migratoires, Rapport d’information n° 417, « Le codéveloppement à l’essai », avril 2006.

[86Sami Naïr, Rapport de bilan et d’orientation sur la politique de codéveloppement lié aux flux migratoires, Paris, ministère des affaires étrangères, 10 décembre 1997.

[88À propos des accords de gestion concertée des flux migratoires, voir « Codéveloppement:un marché de dupes » in Plein droit n° 83, décembre 2009.

[89On trouve les textes de ces accords, lorsqu’ils ont été publiés, c’est-à-dire en général après leur ratification par le parlement français, sur le site du Gisti.

[90Programme des Nations unies pour le développement.

[91Programme des Nations unies pour le développement, Rapport mondial sur le développement humain 2009. Lever les barrières : Mobilité et développement humains, NewYork, Pnud, 2009.

[92Voir Antoine Pécoud, « Les migrations, enjeu global ? », Courrier de la Planète n° 91, 2010.

[93Commission mondiale sur les migrations internationales, Les migrations dans un monde interconnecté : nouvelles perspectives d’action, Genève, CMMI, 2005.

[94Assemblée générale des Nations unies, Migrations internationales et développement. Rapport du secrétaire général, document A/60/871, 18 mai 2006.

[95Quatre rapports on été publiés : en 2000, 2003, 2005 et 2008. Voir ici.

[96Pour une des rares études des liens entre ouverture des frontières et gouvernance internationale des migrations, voir Bimal Ghosh, « La gestion des migrations : le régime manquant ? »,in Antoine Pécoud et Paul de Guchteneire (dir.), Migrations sans frontières. Essais sur la libre circulation des personnes, Éditions Unesco, Paris, 2009, p. 139-167.

[97Voir Alejandro I. Canales et Israel Montiel Armas, « Un mondesans frontières ? Immigration mexicaine, nouvelles frontières et transnationalisme aux États-Unis », in Antoine Pécoud et Paul de Guchteneire (dir.) Migrations sans frontières. Essais sur la libre circulation des personnes, Éditions UNESCO, Paris, p. 301-326.

[98Stephen Castles, « Guestworkers in Europe : A Resurrection ? », International Migration Review 40 (4), 2006, p. 741-766.

[99Pour des analyses empiriques en Mauritanie et en Albanie, voir Philippe Poutignat et Jocelyne Streiff-Fénart, « Migration Policy Development in Mauritania:Process, Issues, and Actors », in Martin Geiger et Antoine Pécoud (dir.), The Politics of International Migration Management, Basingstoke : Palgrave, 2010, p. 202-219, et Martin Geiger, « Mobility, Development, Protection, EU-Integration !The IOM’s National Migration Strategy for Albania », in ibid., p. 141-159.

[100Voir Rhacel Salazar Parrenas, Servants of globalisation. Women, Migration and Domestic Work, Stanford University Press, Palo Alto, 2001.

[101Voir Bertrand Badie, Rony Brauman, Emmanuel Decaux, Guillaume Devin et Catherine Wihtol de Wenden (2008). Pour un autre regard sur les migrations, Paris, Éditions La Découverte.

[102Gérard Boucher ; « A critique of global policy discourses on managing international migration », Third World Quarterly 29 (7), 2008, p. 1461-1471.

[103Mélodie Beaujeu a participé, en 2007-2008, en tant qu’attachée de recherche, à la rédaction de l’ouvrage collectif Pour un autre regard sur les migrations. Construire une gouvernance mondiale. Les propos avancés ici n’engagent que l’auteure du présent article.

[104Aujourd’hui fondue dans la Direction des biens publics mondiaux, ministère des affaires étrangères et européennes.

[105In Pour un autre regard sur les migrations, p. 42. Principale référence:Inge Kaul, Isabelle Grunberg et Marc Stern, (dir), Les Biens publics mondiaux, Economica, Paris, 2002

[106Idem, p. 15.

[107Pilotée par Bertrand Badie, cette commission est également composée de Rony Brauman, Catherine Wihtol de Wenden, Guillaume Devin, Emmanuel Decaux, Luc Fuhrmann et Marc Levy.

[108Ainsi, l’agence Frontex, fer de lance de la politique de l’UE à ses frontières extérieures, a vu son budget - qui s’élevait à 6 millions d’euros à sa création en 2005 - passer de 42 millions à 84 millions d’euros entre 2007 et 2009.

[109Les 4 premiers chapitres sont consacrés à la présentation des grandes caractéristiques des migrations actuelles (chapitre2 : Un fait social ordinaire) et à la proposition d’une vision nouvelle (chapitre 3 : une reconstruction sociale et globale).

[110In Un autre regard sur les migrations, p. 45.

[111C’était la fonction officielle du Cigem (Centre d’information et de gestion sur les migrations), dispositif pilote expérimenté au Mali par l’Union européenne.

[112Voir en particulier les articles de Patrick Taran, du Bureau international du travail (BIT), dont « L’ère des droits relatifs », disponible dans le numéro spécial du Courrier International « Migrations internationales : le chaînon manquant de la mondialisation », 2008.

[113Enda Tiers-Monde est une ONG de lutte contre la pauvreté et de préservation de l’environnement basée à Dakar. Créée en 1973 au Sénégal, elle compte aujourd’hui 17 entités dans une dizaine de pays d’Afrique, d’Asie, d’Amérique Latine ainsi qu’une représentation en Europe. Pour plus d’informations : www.enda-europe.org ; www.enda.sn ; http://diapode.enda-europe.org

[114Parmi ces organisations internationales on compte principalement : l’Onu, le BIT, l’Unesco, le Pnud, la Banque mondiale. L’Organisation internationale des migrations (OIM) est l’organisation la plus reconnue ; elle n’a cependant pas de mandat onusien.

[115Concernant les accords de gestion des flux migratoires voir la note d’analyse faite par la Cimade (9 décembre 2008) disponible sur le site de la Cimade : www.cimade.org

[116Voir la Lettre ouverte à Lionel Jospin, 10 juillet 1997.

[117De l’esclavage au salariat, économie historique du salariat bridé, Paris, PUF, 1998.

[118Dominique Schnapper, Qu’est-ce que l’intégration ?, Gallimard, Folio « actuel », janvier 2007.

[119Yann Moulier Boutang & Demetrios Papademetriou, « Typology, evolution and performance of the main migratory systems » in Migration & Développement, a new partnership for cooperation, OECD, Paris, 1994, p. 21-41.

[120CE, Ass., 8 décembre 1978, Gisti, CFDT, CGT.

[121Orlando Patterson, Slavery and Social Death : A Comparative Study, Harvard University Press, 1982.

[122Y. Moulier-Boutang, op. cit.

[123Le septembre 2010, Rue 89 révélait l’existence d’une circulaire du ministère de l’intérieur datée du 5 août 2010 invitant les préfets à expulser spécifiquement les campements de Roms.

[124Voir par exemple la thèse de Cécily De Foort, Migrations de qualifiés et capital humain : Nouveaux enseignements tirés d’une base de données en panel, thèse de doctorat de Sciences économiques, Université de Lille 2, 2007.

[125Smaïn Laacher, Après Sangatte. Nouvelles immigrations. Nouveaux enjeux, Paris, Éditions La Dispute, 2002.

[126On paye plus cher les internes, les insiders (ceux qui sont protégés), grâce à l’utilisation du salaire des outsiders dont les migrants qualifiés déclassés ou non qualifiés en situation régulière ou irrégulière.

[127El Mouhoub Mouhoud, Joël Oudinet (2006) « Migrations et marché du travail dans l’espace européen », Économie Internationale, CEPII, Paris.

[128Jagdish Natwarlal Bhagwati et Koichi Hamada, « The Brain Drain, International Integration of Markets for Professionals and Unemployment : A Theoretical Analysis », Journal of Development Economics, n° 1, 1974, p. 19-42.

[129En effet, dans l’approche de Bhagwati, l’idée sous-jacente est que le capital humain a un coût social pour le pays d’origine du migrant, mais que le bénéfice est privé car il profiterait seulement au migrant qualifié. Or le capital humain a un effet positif pour la collectivité dans le pays d’accueil qui en bénéficie et un effet négatif pour la collectivité du pays d’origine.

[130Sur les frontières internes, les obstacles et les dénis de droits pour les personnes migrantes d’une commune ou collectivité territoriale à l’autre, voir le numéro de Plein droit, n° 46, septembre 2000, « D’autres frontières », et en particulier, concernant les droits sociaux, Anne Du Quellennec « Des droits universels... sous condition », Christophe Daadouch « Les obscurs critères de l’accès au logement », « Des services publics réservés aux "locaux" » et Véronique Baudet « Prestations sociales : quelle résidence ? »

[131Ce type de condition va aussi tendre à exclure des habitants qui ne parviendront pas à remplir la condition de résidence telle qu’elle est généralement entendue et à fournir les justificatifs exigés en termes de type de domicile, de domiciliation, de situation juridique au regard du logement occupé, à savoir les personnes vivant ou ayant vécu gratuitement chez des amis, ou dans des lieux non déclarés, des habitats précaires, des hôtels garnis, des squats, etc.

[132En fait, ces derniers en bénéficient pour des déplacements mais sur un territoire plus restreint, celui constitué de 26 pays européens, les 27 de l’UE moins le Danemark.

[133La plupart des prestations en espèces sont exportables à l’exception des « prestations spéciales à caractère non contributif » (pour la France, l’allocation aux adultes handicapés, le minimum vieillesse et le minimum invalidité) et certaines prestations familiales. S’agissant des prestations en nature, il existe des restrictions qui concernent des soins n’ayant pas un caractère imprévu et nécessaire, c’est-à-dire qui peuvent être programmés et qui sont alors soumis à autorisation préalable du pays où est assurée la personne. En outre, ne figurent pas dans les règlements de coordination, certaines prestations comme le revenu minimum d’insertion et le revenu de solidarité active.

[134Voir la liste des médiateurs sur le site Pajol.

[135Communiqué du 28 juin 1996.

[136Communiqué du 26 juin 1996. Le Pen avait estimé, le 23 juin 1996, qu’il était « artificiel que l’on fasse venir des joueurs de l’étranger en les baptisant équipe de France ». Il devait récidiver le 25 juin dans France-Soir.

[137Le Parisien, 27 juin 1996.

[138« La crise de l’antiracisme », Le Monde, 25 avril 1996.

[139L’Express, 25 avril 1996.

[140Le Monde, 25 avril 1996.

[141SOS Racisme, Défendre la démocratie !, mars 1996.

[142Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 17 juin 1996.

[143Unicef, 11 juin 1996.

[144Patrick Weil, « Pour une nouvelle politique d’immigra­tion », Notes de la Fondation Saint-Simon, novembre 1995.

[Pour une réponse à cette note voir Alain Morice, « Migrants : libre circulation et lutte contre la précarité », in Sans papiers. Chronique d’un mouvement, édi-itions Réflexe et Agence Im’média, 1997]

[145Insee Première, juin 1996. Cf. « Une entreprise de désinformation », Plein droit, n° 22/23, octobre 1993-mars 1994.

[146Le travail dans vingt ans, Rapport de la commission présidée par Jean Boissonnat, Commissariat général du Plan, éditions Odile Jacob, Paris, 1995. Lire aussi « Le nécessaire retour des immigrés en l’an 2015 », Plein droit n° 29/30, novembre 1995.

[147Massimo Livi-Bacci, « Déséquilibres Nord-Sud et migration : une approche comparative des expériences nord-américaine et euro­péenne » in Migrations internationales : le tournant, OCDE.

[148Lucie Lemonde (Canada), Taoufik Bouderbalah (Tunisie) et René Degni-Segui (Côte d’Ivoire), « Le seuil de l’intolérable, rapport d’une mission de la FIDH sur la situation des étrangers et demandeurs d’asile en France », la Lettre hebdomadaire de la FIDH, hors-série n° 216, mai 1996.

[149Commission des droits de l’homme des Nations unies, « Rapport spécial sur la mission effectuée en France du 29 septembre au 9 octobre 1995 » dans le cadre du Programme d’action pour la troisième décennie de la lutte contre le racisme et la discrimination raciale, 3 avril 1996 (doc. E/CN.4/1996/72/ Add.3).

[150Mission d’étude des législations de la nationalité et de l’immigration, La Documentation française, 1997.

[151Ibidem.

[152« L’auteur du "rapport Weil" face à une militante du droit des immigrés », Le Monde, 23 septembre 1997.

[153« M. Chevènement veut sortir d’un "débat pourri" sur l’immigration », Le Monde, 25 septembre 1997.

[154« Immigration : une loi au service de la dignité », Le Monde, 3 octobre 1997.

[155Le Monde 23 septembre 1997, op. cit.

[156Préambule de la Constitution.

[157Le Monde 25 septembre 1997, op. cit.

[158Patrick Weil, op. cit.

[159Lire la lettre ouverte que le Gisti a envoyée dès le 10 juillet dernier au Premier ministre, en compagnie d’Act Up-Paris, du Cedetim, de Droits devant, de la Fasti et du Syndicat de la magistrature. cf. p. 109.

[160Pour la CNCDH, voir sa note d’orientation du 3 juillet 1997 (Plein droit, n° 35, sep­tembre 1997), ainsi que son avis du 1er octobre 1997 sur le projet de loi Chevènement (Le Monde, 3 octobre 1997). Pour les trente-sept organisations chrétiennes, lire la publicité qu’elles ont fait paraître dans le Monde, 21 novembre 1997. Pour l’épiscopat français, voir le Figaro, 10 novembre 1997, et le Monde, 11 novembre 1997. Pour le « Collège des médiateurs », voir « Pour une autre politique de l’immigration », Les Idées en mouvement, mensuel de la Ligue de l’enseignement, supplément au n° 49, mai 1997 ; lire aussi Jacqueline Costa-Lascoux et André Costes (deux des « médiateurs »), « Penser autrement l’immigration », Études, octobre 1997. Pour les Juristes démocrates, voir leur bulletin du même nom, novembre 1997.

[161« Pour une immigration clandestine zéro », Le Figaro, 7 novembre 1996.

[162Le Monde 25 septembre 1997, op.cit.

[163Le Monde 25 septembre 1997, op.cit.

[164En dehors d’une mini-régularisation de parents d’enfants français en 1995, et des régularisations dérogatoires chichement acceptées au jour le jour par les préfectures.

[165Patrick Weil, « Pour une nouvelle politique d’immigration », Notes de la Fondation Saint-Simon, novembre 1995.

[166« Le racisme à l’œuvre », n° 1211, janvier 1998.

[167Act Up-Paris, Droits Devant !!, Cedetim, Fasti, Gisti, Syndicat de la Magistrature.

[168Communication au conseil des ministres relative au contrat de réinsertion dans le pays d’origine, 4 novembre 1998.

[169Dans une interview au Monde, 5 mai 1998.

[170Patrick Weil, Mission d’étude des législations de la nationalité et de l’immigration, La Documentation française, août 1997.

[171Lire « La République bornée », Plein droit n° 36-37, décembre 1997. Lire également : Alain Morice, « De l’immigration zéro aux quotas », et Saskia Sassen « Mais pourquoi émigrent-ils ? », Le Monde diplomatique, novembre 2000.

[172Circulaire du 21 décembre 1984 (JO du 12 janvier 1995).

[173Loi modifiée du 25 juillet 1952 relative au droit d’asile, art. 13.

[174Les catégories visées par l’article 12 bis sont les suivantes : mineurs entrés en France avant l’âge de dix ans ; étrangers en séjour irrégulier d’au moins dix années, mais pénalité de cinq ans supplémentaires pour qui aura été étudiant et donc, à ce moment-là, en situation régulière (comprenne qui pourra cette prime à l’irrégularité absolue ?!) ; conjoints de Français ; conjoints de scientifiques ; parents d’enfants français ;étrangers nés en France, s’ils y ont vécu huit ans et s’ils ont été scolarisés cinq ans dans unétablissement français ; accidentés du travail et malades professionnels ; apatrides ; étrangers atteints de pathologies non soignables dans leur pays.

[175Circulaire NOR/INT/D/98/00108C du 12 mai 1998.

[176Le travail dans vingt ans, Odile Jacob, 1995.

[177OCDE, Tendances des migrations internationales, édition 1999.

[178Le Monde, 1er octobre 1999.

[179Plon, 1999.

[180Le Monde, 1er octobre 1999. Voir aussi le premier numéro de France moderne, revue du club de réflexion d’Alain Juppé, www.france-moderne.asso.fr.

[181Le Monde, 7 octobre 1999. 13 Le Monde, 6 janvier 2000. À la France, le pré-rapport conseille l’importation de 760000 immigrés par an. 14 Circulaire DPM/DM2-3/98/767 du 28 décembre 1998 (non publiée au JO).

[182Circulaire DEPSE/SDTE-DPM/DM2-3/2000/90 du 18 février 2000 (non publiée au JO).

[183Conclusion du « sommet » européen de Séville, juin 2002.

[184Sur cette question, lire la lettre ouverte à Lionel Jospin, « Contribution à un débat empêché », signée d’Act Up-Paris, Droits Devant !!, Cedetim, Fasti, Gisti, Syndicat de la magistrature (10 juillet 1997) et l’article « Tout bien réfléchi, la liberté de circulation », Plein droit n° 37, septembre 1997.

[185Le réseau Migreurop a dressé une carte de ces camps.

[186Sur le site de United, on trouvera d’autres éléments statistiques sur les morts de migrants clandestins.

[187Environ 90 % des demandes d’asile sont rejetées, contre moins de 10 % il y a trente ans. On n’a pourtant pas remarqué que les causes d’exil auraient corrélativement diminué depuis cette époque.

[188« Notre pays doit retrouver une politique migratoire. Depuis de trop nombreuses années, il n’en a plus [...] et le volant d’"immigration" légale est entièrement alimenté par des flux que nous subissons, comme le regroupement familial et les demandeurs d’asile », Nicolas Sarkozy, lors de la présentation de son projet de réforme de la loi sur l’immigration à l’Assemblée nationale, le 3 juillet 2003.

[189Act Up-Paris, le Cedetim, Droits Devant !!, laFasti etle Syndicat de la magistrature.

[190En particulier au sein du collectif « Uni(e) s contre une immigration jetable ».

[191Dépêche AP du 1er juillet 2007.

[192« Lettre ouverte à Lionel Jospin », 10 juillet 1997

[193Catherine Wihtol de Wenden, Faut-il ouvrir les frontières, Les Presses de Sciences Po, 1999.

[194Bertrand Badie, Rony Brauman, Emmanuel Decaux, Guillaume Devin, Catherine Wihtol De Wenden, Pour un autre regard sur les migrations, La Découverte, 2008.

[195Antoine Pécoud et Paul de Guchteneire, Migrations sans frontières. Essai sur la libre circulation des personnes, Éditions Unesco, 2007.

[196Pnud,« Lever les barrières : mobilité et développement humains », Rapport sur le développement humain, 2009.

[197Emmanuel Blanchard, Anne-Sophie Wender (coord), réseau Migreurop, « Guerre aux migrants, le livre noir de Ceuta et Melilla », Syllepse, 2006.

[199A. Morice, « Les travailleurs étrangers aux avant-postes de la précarité », Le Monde diplomatique, janvier 1997.

[200Gisti, « La liberté de circulation:un impératiféthique et social », mai 2005.

[201Thomas Hammarberg, « L’Europe doit respecter les droits des migrants », 26 septembre 2009.

[202Un rapport du GIEC (Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat) de 2007 juge que l’essentiel du réchauffement climatique de la seconde moitié du xxe siècle est imputable à des activités humaines, notamment l’utilisation de combustibles fossiles.

[203Changement climatique et sécurité internationale, rapport de la Commission européenne au Conseil de l’UE, 3 mars 2008.

[204Assemblée nationale, Délégation pour l’Union européenne, Rapport d’information sur la négociation des accords de partenariat économique avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, n° 3251, 5 juillet 2006.

[205Íñigo Moré, « La frontière la plus inégalitaire au monde », Le Monde, 20 octobre 2005.

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Dernier ajout : mardi 3 novembre 2015, 12:42
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