Article extrait du Plein droit n° 82, octobre 2009
« La police et les étrangers (2) »

Politique du chiffre et police des étrangers

Christian Mouhannna

Chargé de recherche au CNRS (Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales – Cesdip)
Les statistiques policières, érigées en instrument de gestion des finances, de communication politique et de conquête du pouvoir, sont également un outil essentiel de contrôle du travail policier. À travers la gestion, et la pression, des résultats statistiques, c’est l’autonomie policière qui est remise en cause, fragilisant son rôle de protection des personnes. La chasse aux sans-papiers a en réalité pour effet d’augmenter l’insécurité.

Pour mieux comprendre le rôle que jouent les policiers dans la politique de répression des étrangers « sans papiers », il est utile de replacer leurs actions dans le contexte plus général des bureaucraties « performantes » que sont devenues la police et la gendarmerie [1]. En effet, s’il peut être utile et souvent salutaire de s’indigner de certains comportements policiers, il est indispensable de comprendre le contexte dans lequel évoluent ces mêmes policiers, ce qui s’avère d’autant plus fécond dans une période – la nôtre – où les responsables administratifs et politiques ont mis en place un système de gestion et de contrôle renforcé de l’activité des services. En effet, il est désormais connu de tous que les administrations en général, et celles chargées de la sécurité en particulier, sont soumises à des logiques de rentabilité qui se manifestent à travers des dispositifs extrêmement complexes et détaillés. Ces dispositifs, créés dans un souci louable de rationalisation des dépenses publiques, visent d’une part à mieux allouer les moyens disponibles, en personnel et en matériel, en fonction des besoins, et d’autre part à « stimuler » les fonctionnaires afin que ceux-ci accroissent leur productivité. Ainsi, les policiers, depuis le sommet de la hiérarchie jusqu’à la base sont évalués, leur activité mesurée, leur rémunération – partiellement – calculée en rapport avec leur productivité. Ce concept de la performance a une influence essentielle sur les stratégies policières. C’est sur cet aspect technique que nous voudrions insister, tout en sachant très bien qu’il serait réducteur de ne considérer les choses que sous cet angle.

Dans le cas de la police, l’outil d’évaluation sur lequel se fonde l’administration est bien connu des professionnels car il est ancien. Il s’agit d’un tableau, élaboré sous sa forme actuelle en 1972, appelé « état 4001 », qui récapitule tous les crimes et délits, excepté ceux liés à la route, constatés par les services. Ces infractions sont classées selon 107 index correspondant chacun à un type de crime ou de délit, depuis l’index 1 – Règlement de compte entre malfaiteurs – ou 2 – Homicides pour voler ou à l’occasion de vols – jusqu’aux index 105 – Fraudes fiscales –, 106 – Autres délits économiques et financiers –, en passant par les cambriolages, les vols de toutes sortes, etc… L’état 4001 permet non seulement de relever les infractions enregistrées par les services, mais également, pour chacun des index, les taux d’élucidation, c’est-à-dire le nombre de faits pour lesquels un auteur a été identifié rapporté au nombre de faits constatés dans la même catégorie. Il en ressort alors un pourcentage permettant, aux yeux des gestionnaires, de calculer l’efficacité des policiers. Ainsi, si au cours d’une année, dans une ville A, les policiers reçoivent 100 plaintes pour cambriolage, et qu’ils identifient les auteurs de 40 de ces cambriolages, le taux d’élucidation sera de 40%. Pour chaque index, on trouve aussi le nombre de personnes placées en garde-à-vue par les policiers.

La mise en concurrence des services

L’état 4001 s’avère un outil tout à fait utile pour l’administration centrale de la police nationale car il permet, sur la base de cette norme, de faire des comparaisons dans l’espace et dans le temps. Sur une année N, il est par exemple possible de comparer entre elles toutes les villes de même taille et de détecter entre elles des différences concernant le nombre d’homicides ou le nombre de vols à l’étalage constatés. Pour une même ville, on peut comparer les différences d’une année sur l’autre, ou d’un mois sur l’autre. Dans le cadre de la mesure de la performance des personnels, un commissaire, se fondant sur ce même état 4001, dispose de la possibilité de mettre en concurrence ses services, voire chacune des personnes placées sous sa responsabilité, en organisant la compétition via les chiffres. Un groupe de policiers qui aura interpellé 15 personnes dans le mois se verra félicité tandis que le groupe voisin qui n’aura fait que 10 « crânes » sera tancé. Les commissaires et, à une échelle supérieure, les directeurs départementaux de la sécurité publique (DDSP) seront d’autant plus incités à adopter ce genre de pratiques qu’eux-mêmes sont évalués et comparés entre eux suivant un étalon semblable. À l’échelle nationale, le ministre de l’intérieur Nicolas Sarkozy avait d’ailleurs généralisé ce mécanisme en convoquant Place Beauvau les DDSP et préfets des 5 départements présentant les plus mauvais résultats [2]. Cette pression se répercutant en cascade sur les niveaux hiérarchiques inférieurs, il est normal que chacun suive les chiffres avec attention, surtout que des primes viennent de plus en plus récompenser les plus méritants.

L’examen de cette gestion fondée sur les chiffres appelle plusieurs remarques. Tout d’abord, on rappellera pour mémoire que ces chiffres n’ont bien entendu pas qu’une utilité en termes de gestion. Ils constituent un outil essentiel de communication politique. En d’autres termes, il ne suffit pas d’avoir de bons chiffres, encore faut-il le faire savoir, et le ministre de l’intérieur a su les utiliser. Dans cette perspective, il est essentiel de présenter des bilans favorables, voire extraordinaires, ce qui fut le cas.

Ceci étant, il faut souligner que l’état 4001 ne représente nullement une image fidèle de la délinquance réelle. Bien que de nombreux commentateurs parlent abusivement de « baisse » ou d’« augmentation de la délinquance », on y trouve uniquement la partie de la délinquance enregistrée par les services de police et de gendarmerie, c’est-àdire celle portée à sa connaissance. Il existe ainsi toute une masse de crimes et surtout de délits, qualifiée traditionnellement de « chiffre noir de la délinquance », qui n’apparaît pas dans les statistiques officielles. Globalement, deux voies principales alimentent les services de police : les plaintes déposées par les victimes, et les délits découverts par les policiers appelés aussi infractions révélées par l’action des services (IRAS). Il s’agit essentiellement des délits que l’on qualifie de « délits sans victimes », pour lesquels il n’y a pas de plaignants. Pratiquement, il s’agit d’un des regroupements, parmi d’autres, effectués en agrégeant plusieurs index, c’est-à-dire plusieurs infractions. Il concerne les infractions à la législation sur les stupéfiants (index 55 à 58), les infractions à la police des étrangers (index 69 à 71), les recels (44), les ports ou détentions d’armes prohibées, les faux documents administratifs, les infractions à la législation sur le travail, ainsi que quelques autres délits (environnement, chasse et pêche, réglementation sur l’alcool et le tabac). Les catégories « stupéfiants » et « étrangers » regroupent plus de trois quart des délits classés IRAS. Or, ces chiffres sont surveillés de près par les chefs et les gestionnaires de la police. En effet, ils sont à leurs yeux particulièrement révélateurs de l’efficacité d’un commissariat, puisqu’ils ciblent les délits révélés par l’action des services. En d’autres termes, ils seraient des indicateurs précis de la performance des policiers d’un secteur.

Afficher des moyennes respectables

Par ailleurs, ces IRAS n’ont pas seulement une utilité par euxmêmes. Ils s’intègrent dans le calcul global des taux de délinquance et d’élucidation, et ils sont très utiles pour les autorités. Car l’état 4001 comporte de nombreux index pour lesquels les taux d’élucidation sont relativement, ou très, faibles. Prenons le cas des cambriolages. Durant l’année 2008, 151 737 cambriolages de locaux d’habitation principale (index 27) ont été constatés sur toute la France métropolitaine et 14 513 de résidences secondaires (index 28). Pour ces catégories, le nombre d’affaires élucidées est respectivement de 17 323 et 2 007, soit des taux de 11% et 7%. Avec de tels chiffres, difficile d’afficher une politique triomphaliste en matière de sécurité. La réponse traditionnelle des responsables policiers est de présenter des taux globaux, qui agrègent tous les types de crimes et délits contenus dans l’état 4001. Cette stratégie peut sembler aberrante puisque non seulement on additionne des homicides, des vols à la tire et des non versements de pension alimentaire (index 54), mais de surcroît on amalgame des affaires qui, pour certains index, sont comptabilisées en nombre de victimes – les homicides –, pour d’autres en nombre d’auteurs – usage de stupéfiants –, pour certains en nombre d’infractions ou de procédures, ce qui est le cas en particulier pour les infractions concernant les lois sur l’immigration. En d’autres termes, on amalgame des taux très différents les uns des autres. Dans ce cadre globalisé, les IRAS présentent l’énorme avantage d’afficher des taux d’élucidation proches de 100%. Ils permettent, quand on les ajoute aux cambriolages, de parvenir à des moyennes plus respectables.

Comment cela s’explique-t-il ? Nous avons dit que ces IRAS, et en particulier les infractions concernant les stupéfiants et les étrangers en situation irrégulière (ESI) sont des infractions sans plaignants. Contrairement aux cambriolages, les taux de délinquance constatés sont, dans la presque totalité des cas, imputables au travail policier. Concrètement, un policier en patrouille qui voit et interpelle un fumeur de cannabis ou qui, à l’occasion d’un contrôle d’identité, constate qu’un étranger ne respecte pas la législation, produit deux résultats simultanés en termes de statistique policière. Premièrement, il constate un fait délictueux. Deuxièmement, il détient l’auteur de ce délit. Par ce mécanisme, le policier parvient donc, dans ces domaines, à un taux d’élucidation égal ou proche de 100%. Et c’est bien ce que l’on constate sur l’état 4001. En ce qui concerne les ESI, l’index 69 – les infractions aux conditions générales d’entrée et de séjour des étrangers, dont on notera au passage le caractère finalement assez flou de la dénomination qui agrège des types de situations très différents –, relève 90 203 faits constatés en 2008, et 90 084 faits élucidés, soit un taux d’élucidation de 99,87%. On comprend l’intérêt comptable de disposer d’un tel index qui, lorsque l’on fait une moyenne avec les cambriolages par exemple, permet d’afficher un résultat artificiellement gonflé. Pour mémoire, on relèvera qu’en ce qui concerne les usages de stupéfiants (index 56), les taux d’élucidation sont supérieurs à 100% – 140 226 faits élucidés pour 139 483 faits constatés –, les statistiques policières étant pleines de surprises que nous explicitons ailleurs [3].

Un autre critère d’évaluation de l’activité policière repose sur le nombre de gardes à vue (GAV), traduites souvent par le terme de mise à disposition de la justice. Ici encore, on perçoit aisément, à la lecture des tableaux statistiques, qu’en cette matière aussi, l’utilité des ESI s’impose. Non seulement l’index 69 est celui qui correspond, et de loin, au plus fort nombre de GAV, soit 75 784 en 2008, mais les trois index portant sur les infractions au séjour des étrangers (69 à 71) représentent 14% de l’ensemble des GAV en 2008 [4].

La création du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement a accentué cette pesanteur statistique. Voulant démontrer son poids sur l’organisation policière, ce ministère a fait inscrire, dans le projet de loi de finances, la lutte contre l’immigration irrégulière parmi les dix objectifs assignés à la police, avec indicateurs spécifiques à la clé. Ainsi, l’objectif « Mieux lutter contre l’immigration irrégulière » sera évalué en fonction des critères « Nombre d’éloignements effectifs [5] », « Nombre d’interpellations d’“aidants” [6] » et « Nombre de personnes mises en cause pour infraction à la législation relative à l’entrée au séjour ou à l’emploi des étrangers sans titre de travail » [7]. Suivant les nouveaux modes de fonctionnement instaurés par la culture de la performance, le ministère planifie jusqu’en 2011 ces divers indicateurs. Pour les aidants, il est ainsi prévu que 5 000 seront interpellés en 2009 et plus de 5500 en 2011. Il s’agit de montrer aux fonctionnaires que l’effort doit être maintenu sur le long terme et qu’il ne s’agit pas d’une politique ponctuelle.

Pourquoi s’attarder si longtemps sur ces chiffres et sur ces taux ? Au-delà des débats sur les politiques d’immigration, il paraît essentiel de montrer combien, malgré leur caractère parfois aberrant, les statistiques policières, érigées en instrument de gestion des finances, de communication politique et de conquête du pouvoir, sont également un outil essentiel de contrôle du travail policier. Les sociologues spécialistes de ce champ savent depuis longtemps que l’autonomie fait partie intégrante de celui-ci [8]. Bien qu’insérés dans une organisation très structurée et hiérarchisée, et bien que leur activité soit encadrée par la loi, les policiers bénéficient toujours, lorsqu’ils sont en patrouille dans la rue, d’une certaine liberté de choix dans leur action. Ils ont concrètement la capacité de voir ou de ne pas voir certains délits, ils ont celle d’intervenir ou de s’abstenir, et ils peuvent, lorsqu’ils maîtrisent la situation, décider de faire preuve de sévérité ou au contraire de bienveillance. Si cela peut apparaître parfois comme de l’arbitraire, la souplesse qu’introduit cette autonomie sert aussi souvent de fluidifiant dans les rapports sociaux. À travers la gestion, et la pression, des résultats statistiques, c’est bien une remise en cause de cette autonomie policière, mais aussi de la fluidité qui en résulte, à laquelle on assiste.

Cette remarque se vérifie particulièrement bien dans le cas de la police des étrangers. Sans idéaliser le fonctionnement policier, on peut avancer que cette activité ne relevait pas de la priorité effective du policier de base. Outre l’aspect humanitaire, que revendiquent certains policiers, il faut noter que l’interpellation d’étrangers en situation irrégulière n’a jamais fait partie de leurs priorités : elle ne relève pas des activités prestigieuses et, pour peu que les étrangers en question ne s’adonnent pas à des délits, elle ne constitue que très rarement une mission contribuant à protéger la société. Ce type de tâche peu prisée était en général délégué à des spécialistes relevant par exemple de la Paf (police de l’air et des frontières) qui n’a jamais été considérée comme un corps d’élite ni de prestige, bien au contraire.

Si, à titre individuel, un policier pouvait, autrefois, toujours choisir de ne pas s’investir dans cette activité de « chasse » aux étrangers, il devient aujourd’hui bien plus difficile d’échapper à cette priorité sans cesse rappelée par le gouvernement. Le libre arbitre policier est remis en cause par les arguments gestionnaires auxquels personne ne peut se soustraire, à la fois parce que le policier est jugé individuellement sur ce point, et parce que la gestion organise la compétition entre les policiers. Elle génère un contrôle des uns sur les autres. Quand un policier n’agit pas dans le sens voulu, par exemple pour interpeller les étrangers, ses collègues du même groupe feront pression afin qu’il rentre dans le rang, et les aide à « tenir » leurs chiffres.

Insécurisation

Ce mode de fonctionnement centralisateur et technocratique qui s’affirme sous les traits de gestion rationnelle des administrations publiques génère donc des phénomènes collectifs qui amenuisent les capacités de réflexion individuelle. Le modèle jacobin français se renforce ainsi et durcit des politiques policières de moins en moins en prise avec les logiques locales. À l’inverse, on observera qu’aux États-Unis, la politique d’interpellation des étrangers en situation irrégulière, lancée sous le gouvernement Bush, a rencontré de multiples résistances de la part des appareils policiers. Dans nombre de villes – parmi les plus grandes, New York, Chicago, Washington, Miami, Los Angeles ou Detroit –, les administrations locales se sont déclarées « sanctuary city », c’est-à-dire que les polices municipales ont refusé de participer à ce mouvement national, arguant du fait qu’une telle politique mettrait à mal tous leurs efforts d’amélioration des relations avec les minorités. Pour elles, l’interpellation des irréguliers fragilise leur politique de protection des personnes appartenant à ces minorités, et affaiblit leur stratégie de lutte contre la plus grande criminalité qui s’appuie sur les contacts avec ces personnes.

Alors que la France a longtemps revendiqué le modèle américain pour adopter certaines politiques de sécurité, comme la « tolérance zéro » ou la gestion par le chiffre (le modèle new-yorkais), ne devrait-elle pas également, à l’image des polices américaines, réfléchir sur les conséquences, en termes de lutte contre la criminalité, d’un tel accent mis sur les ESI ? En d’autres termes, alors que la lutte contre les étrangers en situation irrégulière nous est présentée comme un élément participant à une plus grande sécurisation des personnes et des biens, il est possible, et même probable, qu’au contraire elle n’augmente les risques et les dangers. Ceci concerne d’abord toutes les personnes étrangères concernées, qui se trouvent ainsi à la merci de groupes délinquants divers, depuis les employeurs irréguliers jusqu’aux trafiquants de tous ordres, qui peuvent facilement faire pression sur elles, mais aussi plus globalement tous les citoyens soupçonnés à tort de relever de cette catégorie d’irréguliers, ce qui ne manquerait pas d’élargir le fossé déjà considérable qui existe entre la police et une partie de la population.




Notes

[1Voir le site de Bercy : www.performance-publique.gouv.fr.

[2Pratique que M. Hortefeux réactive aujourd’hui, Le Figaro du 18/08/09 : « Délinquance : la riposte de Brice Hortefeux ».

[3JH Matelly, C. Mouhanna, Police : des chiffres et des doutes, Paris, Michalon, 2007.

[4Infractions aux conditions générales d’entrée et de séjour des étrangers : 75 784 en 2008 ; aide à l’entrée, à la circulation et au séjour des étrangers : 2 684 ; autres infractions à la police des étrangers : 3 616.

[5D’après ce même ministère, 29 799 étrangers en situation irrégulière ont été reconduits à la frontière en 2008, 23 200 en 2007.

[6Index 70 de l’état 4001. Ce chiffre concerne lui l’ensemble des services de police.

[790 362 en 2008.

[8Voir notamment Dominique Monjardet, Ce que fait la police. Sociologie de la force publique, Paris, La Découverte, 1996.


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Dernier ajout : mardi 2 juin 2015, 18:15
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