Article extrait du Plein droit n° 35, septembre 1997
« Des papiers pour tout »

Communautaires peut-être, mais étrangers surtout

Hélène Gacon

Avocate
L’étude du régime juridique des ressortissants communautaires au regard du séjour laisse apparaître de nombreuses ambiguïtés tout à fait révélatrices des réticences des États membres en matière de politique migratoire (1). Bien que la libre circulation des travailleurs ait été érigée en principe fondamental du droit communautaire dès le 25 mars 1957, lors de la signature du Traité de Rome, quarante ans plus tard, les hésitations sont encore nombreuses tant du point de vue des avancées qui se font attendre parfois depuis des années que dans la pratique des administrations nationales chargées de mettre en œuvre cette politique européenne.

Pour le lecteur néophyte, il est surprenant de lire parmi les textes qui régissent le droit communautaire que les ressortissants communautaires peuvent circuler librement sur l’ensemble du territoire de la Communauté, qu’ils sont considérés comme de véritables citoyens, mais que, par ailleurs, ils encourent une condamnation pénale, d’un montant pouvant s’élever à 10 000 francs, s’ils n’accomplissent pas les formalités auxquelles ils sont astreints lorsqu’ils s’installent sur le territoire d’un État dont il n’ont pas la nationalité.

Il sera plus troublé encore lorsqu’il apprendra qu’un ressortissant belge peut être placé en centre de rétention, le jour même où il a été condamné, en 1996, à titre principal et avec exécution provisoire, à une interdiction judiciaire du territoire français d’une durée de trois ans, pour s’être soustrait à l’exécution d’un arrêté d’expulsion prononcé à son encontre en 1978 !

La libre circulation : un droit fondamental…

Le régime juridique des ressortissants communautaires est certes beaucoup plus souple que celui de l’Ordonnance du 2 novembre 1945, relative à la situation des ressortissants des États tiers.

Mais son étude révèle que la mise en œuvre d’une liberté fondamentale consacrée par les rédacteurs du traité de Rome est source de réticences encore trop nombreuses de la part des institutions communautaires et des États membres, et d’abus souvent commis par les autorités préfectorales.

Aux yeux des rédacteurs du traité fondateur de la Communauté européenne, la libre circulation des travailleurs constitue l’un des piliers fondamentaux, au même rang que les mouvements de marchandises, de services et de capitaux.

L’instrument juridique employé pour garantir un tel objectif est simple : c’est celui de l’égalité de traitement, c’est-à-dire la prohibition de toutes les discriminations fondées sur la nationalité.

Cette suprématie a toujours été respectée avec la plus grande rigueur par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) qui, de manière traditionnelle et constante, veille à ce que les principes du Traité soient appliqués de manière extensive, leurs dérogations de façon limitative.

Concrètement, cet objectif se traduit par l’existence d’une réglementation libérale : pour l’entrée sur le territoire d’un État membre, simple présentation d’une carte nationale d’identité ou d’un passeport en cours de validité et, par conséquent, prohibition des visas, droit de séjour accordé à de nombreuses catégories de personnes exerçant une activité professionnelle – à titre salarié ou indépendant – ou inactives (pensionnés, retraités, étudiants…).

Mais surtout, le régime des communautaires se différencie nettement de celui des ressortissants des États tiers sur deux points :

  • l’attribution du titre de séjour est automatique : elle s’impose théoriquement aux préfectures dès lors que les conditions posées par la réglementation sont remplies et que l’intéressé en fournit une justification suffisante. La marge d’appréciation des administrations nationales est donc en principe inexistante, et celles-ci ne peuvent en aucun cas introduire des conditions supplémentaires ;
  • ce titre de séjour, qui porte la mention « Communauté européenne », est simplement déclaratif et non pas constitutif de droit. Cela signifie que le droit au séjour est acquis indépendamment de la délivrance du document, il découle directement de l’application du Traité et de la réglementation communautaire, même si aucune formalité n’a été accomplie en vue de son obtention.

En résumé, l’attribution du titre de séjour a pour seul effet de constater que l’intéressé est bien visé par les textes européens relatifs à la libre circulation des personnes.

La Cour de justice des Communautés européennes a également souligné le rôle simplement statistique des titres de séjour. Elle a en effet affirmé que l’obligation de détenir un titre de séjour n’était pas incompatible avec la nécessité de recenser les ressortissants communautaires qui se trouvaient sur le territoire d’un État membre, même si le droit au séjour est issu directement de l’application des textes communautaires.

…assorti de nombreux bémols

Le régime juridique des communautaires n’est toutefois pas aussi simple qu’il y paraît.

Tout d’abord, les Européens ne bénéficient pas tous des mêmes droits. Une suprématie a été consacrée dès 1957 en faveur des agents économiques, elle subsiste encore aujourd’hui.

En effet, entre la signature du Traité de Rome et celle de l’Acte Unique Européen, soit entre 1957 et 1986, la libre circulation concernait seulement les opérateurs contribuant au Marché commun, c’est-à-dire les travailleurs salariés, les travailleurs indépendants et les commerçants, enfin, les prestataires et les destinataires de services.

Ces catégories de personnes sont celles qui bénéficient des droits non seulement les plus anciens, mais aussi les plus étendus : attribution d’un premier titre de séjour d’une durée de cinq ans (dès lors que l’activité professionnelle est envisagée pour une durée supérieure à un an), sur la simple justification de l’exercice effectif de l’activité, même lorsqu’il s’agit d’un emploi à temps partiel ; renouvellement presque toujours automatique de ce titre pour une durée de dix ans.

Ces droits sont clairement exprimés par la réglementation communautaire, régulièrement soulignés par les juges de Luxembourg, et ne laissent subsister qu’une marge d’appréciation extrêmement réduite aux autorités préfectorales.

Les autres catégories de ressortissants communautaires, les inactifs, ne jouissent pas d’un régime aussi libéral et on s’aperçoit vite que leur situation s’apparente, sur certains points, à celle des ressortissants des États tiers visés par l’Ordonnance du 2 novembre 1945.

La libre circulation des personnes – et non plus seulement des travailleurs – a été posée par l’Acte Unique européen : le Marché intérieur étant dépourvu de frontières intérieures, les personnes devaient être en mesure de circuler librement sur l’ensemble du territoire de la Communauté européenne.

Le Conseil, réunissant les représentants de tous les États membres, a par conséquent adopté, le 28 juin 1990, trois directives réglementant les conditions de séjour des non actifs, c’est-à-dire les pensionnés et retraités s’établissant sur le territoire d’un État autre que celui dans lequel ils ont exercé leur dernière activité professionnelle, les étudiants et enfin les personnes qui ne sont visées par aucun autre texte communautaire.

L’adoption de cette dernière directive révèle le souci de voir une liberté de circulation entière, détachée de tout intérêt économique. Le Conseil a voulu s’assurer que tous les ressortissants communautaires étaient visés par un texte réglementaire.

Toutefois, la générosité s’arrête là, car ce qui caractérise le droit de séjour des inactifs, c’est qu’ils peuvent se déplacer librement, à la seule condition qu’ils ne constituent pas une charge pour l’État membre d’accueil.

Des conditions et des contrôles

Concrètement et juridiquement, cela se traduit par une double condition, cumulative : les prétendants doivent justifier d’une couverture maladie-maternité, valable bien entendu sur le territoire de destination, et ils doivent posséder des ressources suffisantes (d’un montant approximatif de 2 500 francs par mois, pour une personne), ne provenant pas de l’assistance sociale de l’État membre d’accueil, ce qui exclut ces personnes du bénéfice, en France, du revenu minimum d’insertion (RMI).

Ces conditions produisent un double effet : d’une part, elles écartent purement et simplement certains ressortissants communautaires du bénéfice de la libre circulation – de telle sorte qu’on ne peut affirmer que l’objectif de la libre circulation des personnes en Europe soit entièrement atteint ; d’autre part, elles impliquent un contrôle accru de la part des autorités préfectorales qui restent certes liées par l’obligation de délivrer le titre de séjour requis lorsqu’elles constatent que les conditions sont réunies, mais qui disposent d’un pouvoir d’appréciation nettement plus étendu que pour les personnes sollicitant un titre de séjour sur la base de l’exercice d’une activité professionnelle.

Lorsque le candidat obtient le titre de séjour auquel il prétend, il est nettement moins bien servi que son homologue qui exerce une activité professionnelle : son titre de séjour est valable cinq ans et n’est pas renouvelé automatiquement.

Dans l’esprit de la réglementation applicable aux inactifs communautaires, le titre de séjour joue un rôle qui dépasse largement celui des objectifs statistiques : il constate que le droit au séjour de l’inactif est constitué.

Pour les personnes exerçant une activité professionnelle, il est clair, d’après la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, qu’elle peuvent justifier de leur droit au séjour, même si elles sont dépourvues d’un titre de séjour, par la production de tout document attestant de l’exercice effectif de l’activité professionnelle (contrat de travail, bulletins de paie…).

Pour les inactifs, les juges de Luxembourg n’ont pas encore été amenés à trancher la question de savoir s’il est possible de justifier de la régularité du séjour autrement que par la production d’un titre de séjour en cours de validité, par exemple en fournissant les justificatifs de revenus suffisamment élevés et d’une couverture sociale.

Difficile mise en œuvre

Malgré la relative clarté des textes communautaires réglementant la libre circulation des personnes (Traité instituant la Communauté européenne, règlements et directives), leur mise en œuvre s’avère parfois extrêmement délicate. Les difficultés proviennent soit des ministères chargés de la transposition des textes communautaires (intérieur et/ou affaires sociales), soit des autorités préfectorales.

La matière de la circulation des personnes étant réglementée, ne fût-ce que partiellement, par des directives communautaires, la transposition de ces textes dans l’ordre juridique interne de chacun des États membres s’imposait, pour des raisons institutionnelles.

Après l’adoption, le 28 juin 1990, des directives relatives au droit de séjour des non actifs, la Commission de Bruxelles, en tant que gardienne du Traité, a procédé à un examen systématique de l’ensemble des législations internes de transposition et a engagé (ou est en

train d’engager) des poursuites devant la Cour de justice des communautés européennes, sur tous les points qui ne lui semblent pas conformes aux textes d’origine.

La France a fait l’objet d’un avis motivé, dernière étape de la phase pré-contentieuse. Dans le cas où elle ne serait pas satisfaite des réponses fournies par le gouvernement français, la Commission décidera probablement de saisir la Cour de justice d’une procédure d’infraction, comme elle l’a fait à l’égard de la Belgique et de l’Allemagne qui ont été condamnées.

Par ailleurs, plusieurs recours en annulation introduits par le GISTI sont actuellement pendants devant le Conseil d’État. Il est impossible de procéder à une énumération complète des points qui sont soulevés à la discussion auprès de la Commission, de la CJCE et du Conseil d’État français. Mentionnons, pour mémoire, que les principales difficultés de transposition concernent d’une part les non actifs, d’autre part les ressortissants communautaires non couverts dans leur pays d’origine et devant s’affilier au régime de sécurité sociale français (étudiants par exemple).

Autre source de difficultés dans la mise en œuvre des textes communautaires, le non-respect, par les préfectures, de la réglementation.

Il est clair qu’avec des instructions erronées ou parfois imprécises, les préfectures ne peuvent que commettre de nombreux abus, dont la Commission est souvent saisie par la voie de plaintes individuelles. Lorsque l’intéressé est bien informé ou assisté, ces abus sont souvent réglés avant l’expiration des délais des recours contentieux, probablement par crainte des préfectures et de leurs ministères de tutelle de voir naître une jurisprudence parfois déshonorante.

Réticences françaises

Les difficultés concernent principalement les pièces exigées des candidats à la carte de séjour, même dans des hypothèses où la situation semble être de la plus grande simplicité du point de vue juridique.

Ainsi, les travailleurs salariés doivent en principe simplement fournir une pièce d’identité (passeport ou carte nationale d’identité en cours de validité) ainsi qu’un formulaire à retirer auprès de la préfecture et rempli par l’employeur. Ce document contient les informations suffisantes pour justifier de la réalité et de la durée envisagée de l’activité professionnelle.

Il est fréquent, cependant, voire systématique, de voir les préfectures exiger également le contrat de travail, les bulletins de paie et la carte d’assuré social. Une circulaire a même précisé qu’il n’était pas nécessaire de requérir une copie intégrale et légalisée (traduite en français) de l’acte de naissance (alors qu’une simple pièce d’identité est suffisante).

C’est dire les abus qui avaient été constatés par les autorités de tutelle !

L’administration française, on le voit, n’est pas prête à intégrer le concept de « citoyen européen ». Pour elle, dont les pratiques sont façonnées par un siècle de défiance vis-à-vis du non national, un étranger est toujours un étranger, fût-il membre de l’Union.

C’est encore plus vrai dans le domaine des sanctions du séjour irrégulier : alors que le droit communautaire définit de façon extrêmement limitative les obstacles qu’il permet de poser à la libre circulation, la réglementation interne et les tribunaux français ne font guère de distinction entre un ressortissant de l’Union européenne et un étranger, qu’il s’agisse de défaut de titre de séjour, ou d’éloignement pour des motifs d’ordre public.

En principe, seules les menaces à l’ordre public – encore faut-il qu’il s’agisse d’une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société – ou à la santé publique – hypothèse exceptionnelle – devraient pouvoir justifier le refus d’entrée ou l’éloignement d’un ressortissant communautaire. Malgré cela, les textes français prévoient que les communautaires sans titre peuvent être reconduits à la frontière, et les tribunaux n’hésitent pas à prononcer des interdictions du territoire à leur encontre.

Pour les ressortissants communautaires, le rôle de la carte de séjour varie donc considérablement selon les catégories de personnes. Pour ceux qui exercent une activité professionnelle, son obtention ne constitue qu’une simple formalité, alors que pour les inactifs, les tracasseries sont souvent similaires à celles que rencontrent les ressortissants des États tiers régis par l’Ordonnance du 2 novembre 1945.

Dans tous les cas, le défaut de carte de séjour reste sanctionné de manière trop brutale au regard du principe fondamental qu’est la libre circulation, soit par une sanction pénale, certes rare, soit par un arrêté de reconduite à la frontière ou une interdiction du territoire, dont on peut mettre en doute la validité.

Les perspectives avancées tant par les institutions communautaires que par les pouvoirs publics français sont plutôt réjouissantes.

A l’heure où il est question d’instaurer un véritable marché dépourvu de frontières intérieures – plusieurs années après l’échéance du délai qui avait été fixé en 1986 – et de donner un contenu réel à la notion de citoyenneté européenne introduite par le Traité sur l’Union européenne, la Commission a présenté, en juillet 1995, trois projets de directives destinées à mettre en œuvre ces objectifs.

L’une d’entre elles prévoit logiquement l’abrogation pure et simple de la réglementation actuellement existante en matière de séjour.

Deux ans plus tard, on s’aperçoit cependant que le Conseil, c’est-à-dire les États membres, ne s’empressent pas de les adopter, ni même d’entamer les pourparlers.

Du côté des pouvoirs publics français, deux signaux récents révèlent la volonté d’alléger les formalités exigées des ressortissants communautaires : la circulaire du 30 avril 1997, précisant les instructions d’application de la loi Debré du 24 avril 1997 indique, dans une note en bas de page, que puisque les charges des préfectures devraient être accrues par les nouvelles dispositions relatives aux certificats d’hébergement, il y a lieu d’alléger les formalités à l’égard des ressortissants communautaires.

Plus récemment, dans son rapport remis au gouvernement à la fin du mois de juillet dernier, Patrick Weil préconise une modification de l’article 7 du décret du 11 mars 1994 afin de prévoir la délivrance d’un premier titre de dix ans pour les ressortissants communautaires autres qu’étudiants puis, lors du renouvellement, l’octroi d’un titre à validité permanente.

Reste à savoir si ces généreuses intentions seront suivies d’effet.


Notes

(1) Pour le détail des conditions d’accès au séjour des ressortissants communautaires en France, voir les brochures du Gisti : Les étrangers et le droit communautaire, sept. 1995, et Les voies de recours en droit communautaire, à paraître.

(2) La directive des étudiants a finalement été annulée pour des raisons institutionnelles par la Cour de justice des communautés européennes mais a été toutefois appliquée jusqu’à ce qu’elle soit remplacée par une nouvelle, au contenu identique, adoptée le 29 octobre 1993.



Article extrait du n°35

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Dernier ajout : vendredi 21 mars 2014, 23:58
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