Article extrait du Plein droit n° 61, juin 2004
« Immigrés mode d’emploi »

Le modèle italien « usa e getta »

Nazzarena Zorzella

Avocate à Bologne (Italie). Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione (ASGI)
Ayant échoué à organiser une maîtrise programmée des flux migratoires en fixant chaque année des quotas d’entrées pour raison de travail, le gouvernement italien a dû faire face à un très grand nombre d’entrées irrégulières et s’est donc vu contraint de publier plusieurs lois successives de régularisation. Aujourd’hui, il semble avoir abandonné toute velléité de régulation de l’immigration pour adopter une philosophie d’ouverture des frontières au compte-gouttes, afin de satisfaire les exigences spécifiques de certains secteurs du marché du travail.

Durant les deux dernières décennies, la législation italienne sur l’immigration des ressortissants de pays tiers à l’Union européenne a connu quatre modifications importantes. Désormais, la condition juridique de l’étranger non communautaire est régie par le « Texte unique (TU) sur l’immigration » de 1998, modifié récemment par la loi 189 du 30 juillet 2002, dite loi « Bossi-Fini » du nom des deux ministres concernés.

D’une manière générale, l’État italien a toujours voulu organiser une maîtrise programmée des flux migratoires en fixant chaque année des quotas d’entrées pour raison de travail. Cette programmation n’a toutefois jamais vraiment marché, d’abord faute d’adoption des textes réglementaires puis, ces dernières années, en raison de quotas fixés à des niveaux très insuffisants pour répondre à la demande des employeurs.

Cet échec d’une maîtrise réglementée des flux a eu pour conséquence de rendre l’entrée légale impossible, et donc de produire une « armée » d’étrangers en situation irrégulière. D’où, depuis 1986, la nécessité de plusieurs lois successives de régularisation dites d’« assainissement » (sanatoria) venues régler a posteriori ce qui devait théoriquement être l’objet d’une programmation.

Même après la grande réforme de 1998 du gouvernement de centre gauche (dite loi « Turco-Napolitano »), la maîtrise programmée des flux n’a pas fonctionné puisque, dès 2002, une nouvelle régularisation a concerné environ 700 000 étrangers sans titre.

Avec le Texte unique de 1998, le législateur poursuivait trois objectifs : combattre l’immigration clandestine, attribuer un réel statut juridique à l’étranger, favoriser l’intégration des migrants dans la société italienne.

Entraient dans le cadre du premier objectif la programmation effective des flux d’entrée (censée tenir compte de la capacité d’accueil de la société italienne et du marché du travail), le durcissement du régime des expulsions pour ceux qui ne respectent pas les règles sur l’entrée et le séjour, la création de centres de « détention administrative » et l’aggravation des peines à l’encontre de ceux qui favorisent l’immigration clandestine.

Le deuxième objectif comprenait l’identification de la condition juridique du migrant en opérant une nette distinction entre réguliers et irréguliers (avec cependant l’attribution à ces derniers de quelques droits fondamentaux), une plus grande rigueur dans les modalités d’acquisition et de conservation du permis de séjour, la détermination des conditions propres à chaque catégorie de permis de séjour (travail, famille, étude, etc.), l’introduction d’un droit effectif à l’unité familiale et une protection de l’étranger mineur (y compris celui présent en Italie sans ses parents).

Un « quasi citoyen »

Enfin, le troisième objectif passait par la reconnaissance d’une série de droits sociaux : l’assistance médicale (garantie également, mais dans une mesure plus limitée, aux étrangers privés de permis de séjour), l’assistance sociale, des mesures relatives au logement, l’apprentissage de la langue, l’accès à l’instruction scolaire et à l’exercice des professions, etc.

Cette loi créait également une carta di soggiorno, c’est-à-dire une carte de séjour stable, non soumise aux vérifications continuelles comme le permesso di soggiorno (permis de séjour), et qui, en substance, devait représenter l’élément le plus fort de l’intégration du sujet migrant en l’assimilant à un « quasi citoyen ».

La loi introduisait aussi des mesures contre la discrimination permettant de faire appel à un juge pour tout traitement discriminatoire, qu’il émane d’une personne privée ou d’une administration publique.

Le Texte unique de 1998 est, sans nul doute, la première réelle tentative de réglementer, dans son ensemble, la condition juridique des étrangers non communautaires en Italie, à travers l’identification de devoirs et de droits. Selon les déclarations d’intention du législateur de centre gauche, ce texte devait permettre une véritable intégration dans la société italienne.

Le résultat obtenu est toutefois discutable, en raison d’une part de la forte contradiction entre les dispositions contenues dans chacun des « trois objectifs » et, d’autre part, de l’évidente disproportion entre le volet relatif à la répression et à la précarisation et celui relatif à l’insertion sociale, au détriment de ce dernier.

Nous ne ferons pas ici un examen approfondi des divers aspects du Texte unique sur l’immigration. Nous nous limiterons à la question du travail et de la condition du travailleur, un aspect qui, peut-être plus que les autres, est symptomatique de ce qui définit une vision commune de l’immigration des gouvernements de droite et de gauche, et qui unifie les politiques successives menées en Italie.

Le système normatif italien introduit une division implacable entre étranger « clandestin » (entré sur le territoire national sans visa et donc privé de permis de séjour) et étranger régulier (entré avec un visa et titulaire d’un permis de séjour), sans qu’aucune possibilité de passage du premier statut au second ne soit prévu, mais à l’inverse avec de multiples possibilités contraires.

La « création » de la figure du travailleur migrant se fait en Italie à travers une procédure que l’on peut résumer ainsi :

l’entrée sur le territoire est consentie seulement à l’étranger qui obtient, au préalable, un visa du consulat italien ;

  • les visas pour raison de travail (principal motif de l’immigration) sont délivrés seulement après la promulgation des décrets qui établissent, chaque année, les quotas d’étrangers qui peuvent entrer en Italie (ces quotas excluent les membres de famille) ;
  • un visa pour raison de travail est délivré seulement si un employeur italien demande, au préalable, une autorisation d’embauche pour un étranger précis, lequel doit encore se trouver dans le pays d’origine.

Des quotas par décret

L’entrée régulière pour raison de travail est donc subordonnée à la promulgation du décret (qui n’est plus systématique depuis la loi Bossi-Fini de 2002) et à l’autorisation de travail dans la limite des quotas indiqués dans ce décret.

Cette subordination est déjà critiquable dans la mesure où toute mauvaise programmation des flux crée inévitablement de la clandestinité puisqu’elle empêche toute entrée régulière. En outre, le mécanisme légal est tel que, formellement, il ne peut y avoir de rencontre entre l’offre et la demande de travail avant la délivrance du visa.

Il est évident qu’une telle disposition ne tient pas compte des réalités de l’immigration et du marché du travail (en Italie, mais aussi probablement ailleurs) qui n’est plus caractérisé par de grandes firmes à la recherche d’une main-d’œuvre interchangeable mais par des petites entreprises pour lesquelles la connaissance directe du travailleur est essentielle. Cette dernière exigence est par ailleurs absolument nécessaire en matière de travail domestique, un secteur très important occupé presque intégralement en Italie par la main-d’œuvre étrangère.

Comme la loi empêche la rencontre préalable entre offre et demande de travail, il va de soi qu’elle génère un système dans lequel la clandestinité et le travail au noir sont un préalable nécessaire. C’est, en effet, seulement par l’irrégularité que peuvent se rencontrer le travailleur et l’employeur, et c’est durant cette période que le travailleur pourra être « expérimenté » par l’employeur et que celui-ci pourra décider soit d’entamer la procédure pour la délivrance du visa (à condition que le décret sur les quotas soit sorti), soit de licencier le travailleur.

Un système ainsi conçu génère des problèmes et fait courir des risques surtout à l’étranger qui, pour devenir un sujet juridiquement visible, c’est-à-dire muni d’un permis de séjour, doit attendre la promulgation du décret sur les quotas, espérer que l’employeur demande pour lui une autorisation, essayer de ne pas se faire prendre lors d’un contrôle de police auquel cas l’expulsion qui s’en suit est un motif d’exclusion de tout visa non seulement pour l’Italie mais pour l’espace Schengen. Entre-temps, durant la période nécessaire de clandestinité, le travailleur étranger privé de ses droits constitue en conséquence une cible de pression facile pour l’employeur.

L’exclusion de la possibilité légale de rencontre préalable entre offre et demande de travail a consacré l’échec de la tentative de maîtrise effective des flux migratoires, en générant non seulement de la clandestinité (rappelons que la « régularisation » effectuée quatre ans seulement après l’entrée en vigueur du Texte unique a concerné environ 700 000 étrangers) mais aussi une énorme quantité de travail illégal avec de graves conséquences pour le système économique et social italien. Et c’est bien la loi qui est à l’origine d’un « effet de mise en clandestinité » en imposant, en pratique, que la première phase du processus migratoire s’effectue irrégulièrement. On doit toutefois préciser que, à l’origine, le Texte unique prévoyait un autre mécanisme, supprimé depuis par la loi « Bossi-Fini », qui permettait la délivrance d’un nombre annuel limité de visas, toujours décidé par décret, « en vue d’une recherche sur le marché du travail  » en faveur d’étrangers qui n’avaient pas encore d’employeur mais qui étaient autorisés à entrer en Italie justement pour en trouver un. Ceux qui obtenaient un tel visa disposaient d’une année pour trouver un travail, obtenant alors la délivrance d’un permis de séjour.

Les ressources comme seul critère

Cette importante disposition législative a été très peu utilisée par le gouvernement de centre gauche [1], alors qu’elle aurait pu constituer un instrument permettant de diminuer le nombre d’étrangers sans titre, et donc les expulsions et les trafics illégaux de personnes. Le gouvernement Berlusconi, uniquement désireux d’instrumentaliser le thème de l’immigration sans se préoccuper de la réalité du phénomène migratoire et de ses effets a fait disparaître cette disposition.

Les règles inhérentes au « permis de séjour » sont liées, encore plus aujourd’hui que par le passé, à des éléments relatifs au revenu de l’étranger, critère indispensable pour se maintenir légalement en Italie. A la différence de ce qui était prévu auparavant, il est désormais nécessaire de prouver que l’on est en mesure de subvenir à ses besoins (et à ceux des éventuels membres de famille à charge) pour tout renouvellement du permis de séjour. L’étranger doit démontrer qu’il a un emploi ou bien, s’il est chômeur depuis moins de six mois, qu’il perçoit un revenu suffisant et a des chances réelles de retrouver un emploi. La loi n’indique pas le niveau du revenu considéré comme « suffisant » mais, dans la pratique, le montant annuel doit être au moins égal à 4 666 €. Au-delà de six mois de chômage, l’étranger est exclu de toute possibilité de se voir renouveler le permis de séjour. Ce délai était de douze mois avant la réforme de 2002.

La nécessité d’avoir à prouver des revenus suffisants à chaque renouvellement et l’exclusion automatique au-delà d’une certaine période de chômage constituent les principales raisons qui déterminent la conservation ou la perte du permis de séjour [2]. La loi ne prend pas en considération d’autres éléments comme l’ancienneté de la présence en Italie, l’insertion sociale, la naissance d’enfants en Italie, la perte de tout contact avec le pays d’origine, etc. En définitive, seul le revenu, et donc l’exercice d’un emploi, est pris en compte pour obtenir et conserver le permis de séjour, c’est-à-dire pour rester en situation régulière.

Un tel système ne pouvait et ne peut que produire une augmentation de l’irrégularité dans la mesure où il conduit très facilement à la perte du permis de séjour, non seulement pour les « nouveaux » migrants mais aussi pour des étrangers qui vivent en Italie depuis des années.

Le législateur de 1998, comme celui de 2002, a été indifférent aux transformations profondes du marché du travail italien (et européen), caractérisé par une flexibilité et une mobilité toujours plus grandes de la main-d’œuvre, par le développement soutenu du travail précaire et temporaire, en exigeant du seul étranger qu’il ait un emploi à temps plein et à durée indéterminée, sous peine de se voir exclu du système économique et social italien.

L’unique vision tolérée par l’État italien est celle du migrant considéré pour sa seule force de travail, utilisable seulement si et tant qu’il reste utile au système productif.

Le « contrat de séjour »

La nouvelle loi « Bossi-Fini », bien que ne se substituant pas au Texte unique sur l’immigration de 1998, en a cependant modifié des points substantiels. Si, avant les dernières modifications, la condition juridique de l’étranger oscillait entre intégration et précarisation, aujourd’hui elle ne se décline que sur le second versant. Entre-temps s’est développée une tendance très nette à la criminalisation de l’étranger en situation irrégulière

La nouvelle loi semble avoir abandonné toute velléité de régulation de l’immigration (historiquement impossible à stopper) pour adopter une philosophie de fermeture des frontières ou plutôt d’ouverture au compte-gouttes, afin de satisfaire les exigences spécifiques de certains secteurs du marché du travail. C’est dans cette logique que s’expliquent d’un côté la très forte limitation des quotas annuels décidés par décret, désormais limités aux seuls travailleurs saisonniers, de l’autre côté la libéralisation de l’entrée pour les infirmiers (lesquels peuvent entrer pour suppléer aux carences des structures sanitaires italiennes publiques et privées), et enfin la suppression de l’entrée « en vue d’une recherche sur le marché du travail  » évoqué ci-dessus. Ce dernier choix, peut-être encore plus que tous les autres, exprime très clairement la nouvelle orientation législative de négation du phénomène migratoire, et ne peut que susciter une grande perplexité si on considère que ce mode d’entrée pouvait devenir un des principaux facteurs de réduction de la clandestinité. La suppression de la possibilité d’avoir un statut régulier dès le début du parcours migratoire, ainsi que les limitations des quotas décidés par décret, ne peuvent que conduire à un renouvellement et à une augmentation du nombre de sans-papiers.

D’une manière générale, la nouvelle loi accentue fortement le lien très étroit entre rapport de travail et régularité du séjour, bien exprimé dans la terminologie même voulue par le législateur qui a introduit en 2002 le contratto di soggiorno, figure hybride mi-contrat de travail, mi-permis de séjour, et désormais nécessaire pour être en situation régulière. Il s’agit d’un contrat de travail dans lequel l’employeur s’engage en outre à fournir un logement et à payer le rapatriement du travailleur en cas de cessation de sa régularité. En substance, l’employeur devient l’auteur et l’arbitre de toute la condition juridique du travailleur étranger, qui peut perdre d’un coup son travail et son permis de séjour. Le contratto di soggiorno est en fait un préalable nécessaire pour obtenir le permis de séjour, dont la durée est égale à celle du contrat de travail.

Les conséquences négatives d’un tel système sont évidentes quant à la possibilité, pour le travailleur étranger, de se syndiquer. Ses éventuelles revendications sont objectivement limitées par le très fort chantage que l’employeur peut actionner à son encontre. Par ailleurs, le droit au séjour en cas de chômage – qui dérive d’engagements internationaux ratifiés par l’Italie de nombreuses années auparavant [3] – a été réduit, passant d’une année à six mois.

La nouvelle loi annonce donc, plus encore que la précédente de 1998, une très forte précarisation des étrangers, acceptés uniquement en tant que force de travail, détenteurs d’une capacité de production de richesse et privés de droit au séjour dès lors qu’ils perdent cette capacité. Dans cette logique, tout autre critère qui justifierait le maintien du droit au séjour pèse encore moins qu’auparavant puisque l’exigence d’une immigration productive et non protégée prime désormais sur toute autre considération comme l’insertion sociale ou l’aspiration de la personne immigrée à bénéficier d’un droit permanent au séjour après une certaine période.

La nouvelle loi éloigne toujours plus la perspective, pour l’étranger, d’acquérir une sorte de citoyenneté sociale. La période pour réclamer la carta di soggiorno – la carte de séjour qui donne un statut plus stable et qui se rapproche le plus de cette citoyenneté sociale – est désormais de six années, soit une année de plus que ce que prévoyait le Texte unique de 1998.

En définitive, il est de plus en plus évident que sont expérimentés sur l’immigration non seulement des orientations politiques répressives mais aussi un système social fondé sur l’exclusion et le contrôle, dans lequel la personne et ses droits perdent de leur sens face aux exigences du marché. ;




Notes

[1Le quota annuel pour ce type de visa a toujours été si limité qu’il était atteint en quelques jours.

[2Depuis la réforme de la loi « Bossi-Fini » de 2002, les personnes condamnées pour certains délits sont aussi exclues du maintien du permis de séjour.

[3Droit dérivant de la Convention n° 143/75 de l’OIT, ratifiée par l’Italie en 1981.


Article extrait du n°61

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Dernier ajout : jeudi 17 avril 2014, 14:58
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