Article extrait du Plein droit n° 76, mars 2008
« Hortefeux, acte 1 »

Les oubliés de la réforme de protection de l’enfance

Christophe Daadouch et Jean-François Martini

Juriste, membre du Gisti ; Juriste, membre du Gisti
Une loi du 5 mars 2007 a réformé en profondeur le dispositif de protection de l’enfance. Les mineurs étrangers isolés sont cependant les grands oubliés de cette réforme car aucune disposition n’améliore directement les conditions de leur prise en charge. Tout au plus bénéficient-ils, de façon indirecte, de certains aspects de cette réforme. Parfois même, la solution générale qui a été retenue peut aggraver leur situation.

La dernière réforme de la protection de l’enfance en date du 5 mars 2007 opère une vraie refonte des dispositifs existants. En près de quarante articles qui modifient tant le code civil, que le code de l’action sociale et des familles ou le code de l’éducation, l’enfance en danger fait l’objet de nouvelles définitions, procédures et acteurs. Mais, grand oublié, une fois de plus serait-on tenté d’écrire, le mineur étranger isolé n’est évoqué que de manière très euphémisée et aucune disposition ne prend spécifiquement en compte cette catégorie particulière d’enfants en danger. Simple oubli ?

Ne pas remettre en cause les équilibres savamment établis au cours des deux ans de préparation de la loi entre l’État et les collectivités locales semble avoir été le souci majeur expliquant l’éviction des mineurs étrangers isolés de ce débat. Le rapport Pécresse relatif à la réforme de la protection de l’enfance n’élude pourtant pas la question : « La situation des mineurs étrangers isolés, qui relèvent de la protection de l’enfance mais dont la prise en charge soulève des difficultés particulières, doit être abordée, ce que ne fait pas le projet de loi  ». Il précise plus loin que « les départements ne devraient plus être laissés seuls face à cette responsabilité, d’autant que la répartition territoriale est très inégale ». Et le rapport propose enfin une intervention en deux temps : « Dans un premier temps le juge des enfants devrait être chargé d’une mission d’investigation confiée à la PJJ afin d’éclaircir le statut et la situation de l’enfant ainsi que les éventuelles possibilités de retour dans le pays d’origine, la prise en charge financière incombant alors aux services de l’État. Dans un second temps, lorsque la situation est stabilisée, les services du département seraient chargés d’une prise en charge de plus long terme ».

Sans parler de l’intérêt ou non d’une telle proposition, il s’agit en fait de la seule intervention explicite de la majorité gouvernementale concernant les mineurs isolés. Elle ne donnera d’ailleurs lieu à aucune discussion et ne sera pas reprise dans le texte de loi au cours des différentes navettes parlementaires. Pour le reste, les quelques tentatives d’amendement sur le sujet seront assez vite écartées. On pense, par exemple, aux amendements du groupe communiste, républicain et citoyen du Sénat qui a tenté, sans succès, d’améliorer les conditions d’accueil des mineurs étrangers.

Donc, rien ne sera dit sur le placement des mineurs en zone d’attente, contestable tant du point de vue du droit international qu’au regard du dispositif français de protection de l’enfance ; pas un mot sur les « expertises osseuses », examen médical imposé aux mineurs sans leur consentement et à la validité scientifique plus que douteuse, qui permet chaque année de déclarer majeur – et donc de priver de toute protection – de nombreux jeunes ; aucune disposition visant à imposer que tous les mineurs recueillis en France se voient désigner un représentant légal alors même qu’un rapport de l’inspection générale des affaires sociales de 2005 pointait cette anomalie ; enfin, rien sur l’exigence d’une prise en charge systématique – et pas seulement au bon vouloir des conseils généraux, comme c’est le cas actuellement – de ces jeunes après leur majorité dès lors qu’ils sont confrontés à de graves difficultés sociales.

Au final, le seul amendement parlementaire conservé sur ce thème est celui d’une député socialiste, Patricia Adam. Il marque au demeurant une large euphémisation de la question. Dans le cadre de l’article 1er de la loi qui définit les missions de la protection de l’enfance, il est ajouté : « La protection de l’enfance a également pour but de prévenir les difficultés que peuvent rencontrer les mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et d’assurer leur prise en charge. » Derrière cette formule alambiquée, il faut comprendre qu’il s’agit des mineurs étrangers isolés. C’est ce que précise cette députée dans sa déclaration : « nous pensons particulièrement aux enfants qui arrivent seuls sur le sol français et nous nous interrogeons sur leur prise en charge. Aux termes de cette proposition, c’est aux départements qu’il reviendrait d’assurer leur protection, ainsi que les fonctions de service gardien, dans l’attente de toute autre décision  ». Quant à la rapporteure, Valérie Pécresse qui soutient cette proposition, elle considère que « même si la rédaction proposée ne l’indique pas explicitement, l’amendement apporte également une première réponse de principe à la question des mineurs étrangers isolés. En effet, tous les “mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille” relèvent du domaine de la protection de l’enfance  » [1].

Prenons acte que, malgré son imprécision, cette formule marque pour la première fois aussi explicitement la compétence du conseil général en matière de mineurs isolés. Il faut dire que, depuis quelques années, un certain nombre de départements souhaitaient que la question des mineurs isolés soit déconnectée de la protection de l’enfance – et donc de leur compétence – pour relever exclusivement d’une compétence de l’État. Arguant du fait que, si le mineur a franchi les frontières – qui sont sous le contrôle de l’État –, il relève in fine de la responsabilité de celui-ci. Derrière cette argutie se cache avant tout une vulgaire question financière. Qui doit payer le coût de la prise en charge des mineurs étrangers qui ont réussi à pénétrer sur le territoire français ? Plusieurs départements ont été prompts à faire leurs comptes et à se retourner vers l’État pour lui demander de mettre la main à la poche.

En revanche, cette formule semble trancher au moins symboliquement une question récurrente depuis l’apparition de la problématique des mineurs isolés, qui est de savoir si ces derniers sont d’abord des enfants en danger au sens de la protection de l’enfant ou s’ils sont prioritairement des étrangers relevant du code de l’entrée et du séjour des étrangers. La réponse donnée par l’article 1er de la loi (modifiant l’article 112-3 du code de l’action sociale et des familles) est ici on ne peut plus claire, même si on peine à en mesurer encore concrètement les effets pratiques. Hormis cet extrait, aucun article ne concerne directement les mineurs isolés. Ce n’est donc que de manière très indirecte que les autres dispositions vont influer sur leur situation juridique, certaines pouvant avoir des effets positifs, d’autres risquant, au contraire, d’aggraver leurs difficultés.

Cette loi vise à harmoniser, dans la législation, les diverses définitions données de l’enfant en danger. En ce sens, elle marque un progrès dans la situation des mineurs étrangers confrontés, jusque là, à l’interprétation restreinte faite par certains départements de la notion d’enfance en danger, assimilée trop souvent à la seule enfance maltraitée au sein d’une famille. N’étant pas « maltraités » à proprement parler mais en danger en raison de leur isolement, ils échappaient parfois à toute prise en charge [2].

Qu’il s’agisse du code civil (protection judiciaire) ou du code de l’action sociale et des familles (protection administrative), un enfant est désormais considéré en danger s’il y a un risque d’atteinte à sa santé, sa sécurité, sa moralité, son éducation, mais aussi à son développement physique, affectif, intellectuel et social. Ces quatre nouvelles notions élargissent donc sensiblement la notion de danger et justifient plus que jamais que soient pris en charge les mineurs étrangers isolés.

Sur un terrain procédural, cette loi repose sur une centralisation, par le conseil général, et, plus précisément, par sa cellule chargée du recueil, du traitement et de l’évaluation des informations préoccupantes, de toute situation d’enfant susceptible d’être en danger. Les saisines directes du parquet ne seront donc qu’exceptionnelles et limitées à des situations graves et urgentes.

Ladite cellule se voit confier la tâche de faire le tri et de ne renvoyer vers l’autorité judiciaire que trois types de situations d’enfant en danger : celles pour lesquelles l’évaluation de la situation est impossible, celles dans lesquelles la famille est dans l’incapacité de collaborer avec le service de l’aide sociale à l’enfance ou refuse la mesure envisagée, et enfin, celles où les actions menées avec l’accord des parents n’ont pas suffi à éviter le danger. Ce schéma qui va diminuer considérablement les saisines du parquet – le danger n’étant plus à lui seul une cause de signalement – a le mérite de clarifier implicitement la situation des mineurs étrangers. En effet, ce derniers relèvent à coup sûr d’une des deux premières hypothèses, et devraient donc faire l’objet d’un signalement systématique auprès du parquet après évaluation du conseil général.

Quelques améliorations

L’autre règle procédurale modifiée concerne l’accueil administratif provisoire. Rappelons que cette disposition permet à l’aide sociale à l’enfance d‘admettre en urgence un mineur lorsque son représentant légal est dans l’impossibilité de se prononcer. Dans ce cas, l’enfant est recueilli provisoirement par le service de l’aide sociale à l’enfance qui en avise immédiatement le procureur de la République. A l’issue d’un délai de cinq jours, si l’enfant n’a pas pu être remis à sa famille ou si le représentant légal n’a pas pu donner son accord, il était jusqu’alors précisé que le service saisissait également l’autorité judiciaire sans préciser quelle était cette autorité. Concernant les mineurs isolés cette incertitude avait donné lieu à des pratiques divergentes selon qu’on faisait prévaloir le danger ou l’absence de représentant légal. Dans certains départements, le juge des enfants s’était déclaré compétent, dans d’autres c’était le juge des tutelles qui était saisi. En posant désormais que cette saisine ne peut être adressée qu’au juge des enfants, le nouveau texte rend incontestable sa compétence à l’égard des mineurs étrangers.

La redéfinition des prérogatives, en matière d’autorité parentale, lorsque le mineur est placé n’est également pas dépourvue d’intérêt pour les mineurs sans représentant légal sur le sol français. Plutôt que de demander une délégation d’autorité parentale au juge aux affaires familiales ou une tutelle au juge des tutelles, les services se sont souvent appuyés sur le juge des enfants pour obtenir des autorisations ponctuelles en matière éducative, médicale ou scolaire. Cette pratique discutable est désormais encadrée : le juge des enfants ne peut autoriser le service ou l’établissement à qui est confié l’enfant à exercer un acte relevant de l’autorité parentale qu’en cas d’un refus abusif ou injustifié ou en cas de négligence des détenteurs de l’autorité parentale, à charge pour le demandeur d’apporter la preuve de la nécessité de cette mesure. L’absence des parents sur le sol français ne peut donc a contrario justifier la compétence du juge des enfants en la matière. En effet, l’absence des parents ne peut être assimilée ni à un refus abusif ou injustifié ni à une négligence de leur part. Les services en charge de mineurs isolés n’ont donc maintenant d’autre choix que de mettre en place une représentation légale pérenne en demandant soit une tutelle soit une délégation d’autorité parentale.

À côté de ces améliorations, d’autres dispositions de la nouvelle loi peuvent à l’inverse avoir des effets indirects négatifs pour les mineurs étrangers isolés. Cette réforme instaure de nouvelles mesures de placement, en journée, séquentielles, ou périodiques. Ces formes souples de placement ont pour objectif d’offrir des alternatives au choix entre le tout maintien à domicile et le placement à temps plein. Il faut toutefois espérer que ces nouvelles possibilités ne seront pas utilisées à mauvaise escient à l’égard des mineurs étrangers et que, sous couvert de souplesse, ne soient mises en place des prises en charge précaires. Cette inquiétude est d’autant plus légitime que cette précarité existe déjà. Dans certains départements des mineurs isolés sont logés à l’hôtel sans mise en place d’un véritable accompagnement éducatif.

Les jeunes étrangers pris en charge au titre de la protection de l’enfance sont rarement autonomes après leurs dix-huit ans et ont souvent, plus que tout autre adolescent, besoin d’être aidés bien au-delà de leur majorité. Dépourvus de soutien familial et rencontrant, pour la plupart, des difficultés après leur majorité pour obtenir un titre de séjour, les jeunes majeurs âgés de moins de vingt-et-un ans doivent pouvoir, selon le code de l’action sociale et des familles, bénéficier d’une prise en charge. Cette aide est formalisée par un contrat entre le jeune majeur et le service de l’aide sociale à l’enfance. Pour autant de nombreux départements, dans un souci d’économie, refusent de signer de tels contrats ou les écourtent dès que possible, certains prétextant – en toute illégalité - de l’irrégularité du séjour du jeune. Or, la réforme risque d’aggraver cette tendance. Il est en effet précisé que, dorénavant, ce dispositif sera réservé aux jeunes confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre « gravement  » leur équilibre. Il est donc à craindre que ce caractère de « gravité » n’incite les conseils généraux à restreindre la signature de tels contrats pour les 18/21 ans.

L’objectif affirmé de cette réforme est la déjudiciarisation de la protection de l’enfance : le conseil général est au cœur du système, le juge n’étant saisi que sur des situations extrêmes. En accordant une compétence accrue aux départements et en limitant l’intervention judiciaire, cette réforme va creuser de façon générale les écarts de pratiques d’un département à l’autre en matière de protection de l’enfance. Comme on la vu, la compétence de l’autorité judiciaire est réaffirmée pour les mineurs étrangers isolés. Ce qui devrait théoriquement leur garantir un traitement homogène sur l’ensemble du territoire. Toutefois, le conseil général ayant dorénavant la maîtrise, en amont, de l’information sur les enfants en danger, il est à craindre que les départements réticents à accueillir des mineurs étrangers se gardent de transmettre les dossiers à l’autorité judiciaire pour éviter d’avoir à assumer leur prise en charge.

Garde-fous

En dehors des voies contentieuses classiques, la réforme prévoit néanmoins un certain nombre de garde-fous susceptibles d’homogénéiser les pratiques à l’échelle nationale. Il s’agit d’abord de la mise en place d’un observatoire départemental de l’enfance en danger chargé de formuler des propositions et des avis sur la mise en oeuvre de la politique de protection de l’enfance dans le département. Cet observatoire comprend notamment des représentants du conseil général, de l’autorité judiciaire et des autres services de l’État, de tous les services et établissements qui participent ou apportent leur concours à la protection de l’enfance, et des associations spécialisées locales. Restera à mesurer le degré d’ouverture que pratiquera le conseil général et les suites qu’il donnera aux avis et recommandations de cet observatoire.

Deuxième garde-fou, les modes de saisine de la défenseure des enfants sont élargis. Les réclamations peuvent certes lui être présentées par des membres de la famille des mineurs, les services médicaux et sociaux ainsi que les associations reconnues d’utilité publique qui défendent les droits des enfants. En outre, et cela est l’essentiel dans le cas présent, la défenseure des enfants peut se saisir des situations où l’intérêt de l’enfant est mis en cause lorsqu’elles lui sont signalées par des personnes ou des associations n’entrant pas dans les catégories précitées. Au regard des actions et recommandations prises par cette institution, une telle extension ne peut être que profitable aux mineurs isolés.

Dernier garde-fou, la loi intègre l’obligation qui lui est faite par l’article 44 de la Convention relative aux droits de l’enfant de publier régulièrement un rapport d’application de cette convention. Désormais, le gouvernement présentera, tous les trois ans, ce rapport au parlement. Jusqu’alors, la France s’était soustraite à cette obligation notamment pour ne pas avoir à aborder la question de la prise en charge des mineurs étrangers.

Au final, si certaines dispositions peuvent améliorer la situation des mineurs isolés, elles ne le font qu’à la marge et restent pour l’essentiel assujetties à un large pouvoir d’interprétation du conseil général. La prise en charge des mineurs isolés continuera donc d’être soumise au bon vouloir des services de l’aide sociale à l’enfance de chaque département. Décidément, la condition de l’étranger, quel que soit son âge, reste essentiellement caractérisée par la précarité et l’insécurité juridique.




Notes

[1Assemblée nationale, 9 janvier 2006.

[2Pour s’en convaincre on relira ici les rapports 2002, 2003, 2004, de la Défenseure des enfants (http://www.defenseurdesenfants.fr) ou le rapport de la sociologue Angelina Etiemble Les Mineurs isolés étrangers en France, Rennes 2002.


Article extrait du n°76

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Dernier ajout : mardi 24 juin 2014, 15:15
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