Article extrait du Plein droit n° 91, décembre 2011
« Les bureaux de l’immigration »

L’asile des deux côtés du Rhin

Johanna Probst

doctorante en sociologie, laboratoire Cultures et sociétés en Europe, (université de Strasbourg) Zentrum für Konfliktforschung (Philipps-Universität Marburg)
Alors que l’harmonisation est devenue le maître mot des politiques européennes, que des directives tendent à uniformiser le droit et les procédures d’asile des États membres, des différences apparaissent dans la manière dont sont traitées les demandes d’asile, ce qui ne peut qu’interroger. Comparaison franco-allemande.

Depuis une dizaine d’années, un des mots d’ordre prédominant les politiques d’asile est celui de l’harmonisation européenne. Cet objectif apparaît aujourd’hui comme une préoccupation centrale et comme largement consensuel parmi les divers acteurs du champ des politiques d’asile. Grâce à la promulgation et la transposition d’un certain nombre de directives européennes, le droit et les procédures d’asile des différents États membres ont effectivement pu être ajustés. Les enquêtes scientifiques montrent cependant que certaines traditions nationales continuent à façonner les divers dispositifs d’asile nationaux [1], à influencer la manière dont la demande d’asile est instruite au sein d’un État membre et à se répercuter sur les taux d’accord et de rejet [2]. Il semble que l’harmonisation par l’uniformisation du droit et par la création de standards communs pour la procédure ait une emprise limitée sur la manière concrète dont se déroule l’instruction des dossiers de demande d’asile au sein des institutions nationales. C’est ce que montre une enquête sociologique comparant les pratiques décisionnelles des institutions allemande (le Bundesamt für Migration und Flüchtlinge – BAMF) et française (l’Office français de protection des réfugiés et apatrides – Ofpra) en charge du traitement des demandes d’asile [3]. Elle révèle que les taux d’accord institutionnels si souvent évoqués, comparés et commentés sont le résultat d’une longue série de décisions singulières, coproduites par des agents institutionnels de divers niveaux hiérarchiques, ayant des sensibilités, intentions et compétences différentes. L’identité des agents instruisant la demande d’asile et leur manière de travailler et d’appréhender leur travail influencent forcément les processus décisionnels de ces institutions nationales.

La comparaison entre les agents instructeurs [4] de l’Ofpra et du BAMF s’avère extrêmement intéressante de ce point de vue. L’histoire et l’organisation interne de chaque institution et ses politiques de recrutement déterminent le profil socioprofessionnel de ses agents qui se répercute à son tour sur leurs pratiques décisionnelles. Toutefois, un certain nombre de similitudes apparaissent. Le BAMF est créé à la suite de la ratification de la Convention de Genève en 1953. Durant les vingt premières années de son existence, les réponses positives aux demandes d’asile sont tellement nombreuses qu’on ne recense pas leur nombre, ce qui est également le cas à l’Ofpra. La décision politique de suspendre l’immigration de travail intervient de manière quasi simultanée en Allemagne (1973) et en France (1974). Au fur et à mesure que les demandes augmentent, les deux institutions adoptent une pratique décisionnelle de plus en plus restrictive et défavorable aux demandeurs et demandeuses d’asile. L’ampleur de cette augmentation diffère cependant : tandis que le nombre de demandes d’asile n’a jamais dépassé les 62000 en France, le BAMF enregistre le chiffre record de 438191 demandes en 1992. De nouvelles dispositions légales à but dissuasif sont adoptées sous le nom de « Asylkompromiss » en 1993. Elles visent à entraver l’accès à la procédure, à limiter le nombre d’admissions au titre de l’asile et conduisent en effet à une diminution rapide du nombre de demandes. Durant cette période, le BAMF et l’Ofpra impulsent également des remaniements et réformes intra-institutionnelles grâce auxquels les deux offices se modernisent.

Si l’Ofpra a, durant ses 60 ans d’existence, toujours gardé le même intitulé et les mêmes compétences, la situation est différente en Allemagne. À la suite d’une réforme récente (2005), le BAMF change non seulement de nom (auparavant, il s’appelait Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge) mais également d’identité. En adoptant un nouveau domaine de compétences, à savoir celui de l’intégration des immigré·e·s bénéficiant d’un droit au séjour permanent, il cesse d’être une administration exclusivement préoccupée par la problématique de l’asile. Il intègre le terme de « migration » dans son intitulé et s’auto-déclare « centre de compétence sur les questions d’intégration et de migration ». Cet élargissement de sa mission répondait non seulement à une nouvelle orientation des politiques d’immigration allemandes mais également à un problème structurel de l’institution : le recrutement massif d’agents instructeurs au tournant des années 1980-1990, rendu nécessaire par la progression rapide de la demande, a débouché sur une situation de sureffectif avec le déclin tout aussi rapide de cette dernière. L’adoption de nouvelles tâches permettait de conserver et d’occuper le personnel surnuméraire. Lorsque la demande d’asile recommence à augmenter simultanément en France et en Allemagne durant l’année 2007, la situation s’inverse à nouveau. Ayant progressivement été réduit à une centaine, le nombre de décideurs apparaît rapidement insuffisant, d’autant plus que l’accroissement de la demande se perpétue. En 2010, l’inquiétude est palpable. C’est à ce moment que la direction du BAMF décide de remobiliser, pour l’instruction des demandes, des agents travaillant depuis 2005 dans le domaine de l’intégration, mesure qui semble cristalliser les tensions et conflits internes à l’organisation.

Clivages intra-institutionnels

À la différence de l’Ofpra, le BAMF est organisé de manière décentralisée. Il se subdivise en 22 antennes (« Außenstellen ») réparties sur le territoire allemand et chapeautées par la « centrale » de Nuremberg qui coordonne leur travail. Il y a un clivage clair entre d’un côté les antennes où les décideurs reçoivent les demandeurs et demandeuses pour l’entretien, et la centrale institutionnelle où siège la direction. Celle-ci fait le lien entre les antennes et le ministère de tutelle, à savoir celui de l’intérieur. Contrairement à l’Ofpra qui est censé travailler de manière largement autonome et indépendante du ministère de tutelle, il est de notoriété publique que le ministère de l’intérieur allemand communique au BAMF des consignes précises tant sur la forme que sur le fond de l’instruction de la demande d’asile. Les décideuses et décideurs sont donc fortement liés par la consigne et les ordres émanant du ministère et transmis par la direction de Nuremberg. Beaucoup parmi eux déprécient cette tutelle, d’autant plus quand ils sont en désaccord avec les lignes décisionnelles imposées par « en haut ».

Au-delà de cette opposition hiérarchique qui cristallise parfois certaines tensions et frustrations des personnels, on observe un second clivage intra-institutionnel. De nombreuses décideuses et décideurs estiment que le domaine de l’asile a été délaissé et négligé depuis la création du nouveau domaine de l’intégration bien que le premier demeure le cœur de la mission du BAMF. Ceci se traduit parfois par une rancune envers les agents de même niveau hiérarchique ayant en 2005 fait le choix de quitter l’instruction des demandes d’asile pour devenir « coordinateur ou coordinatrice régionale » (Regionalkoordinator·in) des projets d’intégration conduits par le BAMF. Avec la reprise de la demande d’asile, les décideurs et décideuses se plaignent de crouler sous la charge tandis que leurs collègues de l’intégration font un travail non seulement moins stressant mais aussi plus gratifiant. Un contraste semble se dessiner entre d’un côté le travail du décideur qui consiste principalement à rejeter les demandes d’asile et qui est ainsi affecté d’une image négative, et de l’autre celui de la coordinatrice ou du coordinateur régional dont l’action, avant tout intégrative et non restrictive, est perçue plus positivement. Les premiers expriment souvent un sentiment de délaissement et ont l’impression d’endosser le rôle de « méchant », de faire le « sale boulot ».

Qui décide ?

Pour bien comprendre le vécu et les pratiques professionnelles des décideurs du BAMF, il faut s’intéresser à leur profil socioprofessionnel qui contraste avec celui des officiers de protection instructeurs français, très majoritairement des jeunes femmes en début de carrière. Issues de formations universitaires variées, leur parcours antérieur témoigne d’un intérêt pour les questions de géopolitique, de droit international et humanitaire voire d’un engagement associatif ou professionnel dans le domaine du droit des étrangers et de l’asile. Le groupe des décideurs allemands se compose avant tout d’hommes autour de la cinquantaine ayant quasiment tous été recrutés au tournant des années 1980-1990. Ils sont sans exception diplômés en droit ou en sciences administratives et n’ont souvent aucune spécialisation professionnelle préalable dans le domaine de l’asile. Leur décision de candidater au BAMF semble avoir été largement motivée par des considérations matérielles et pragmatiques, et ne relève généralement pas d’une vocation ou d’un intérêt particulier pour la problématique migratoire. Après 19 ans d’exercice dans le métier de décideur, en moyenne, beaucoup paraissent fatigués, lassés ou blasés de l’instruction des demandes. Leur situation professionnelle apparaît ainsi comme très différente de celle des jeunes officiers de protection français qui souvent entreprennent leur activité à l’Ofpra avec enthousiasme et par goût pour la thématique.

La confrontation permanente à des récits souvent durs et violents, à laquelle s’ajoute l’injonction de se prononcer sur leur caractère véritable ou fictionnel, sont décrites comme les principales difficultés du métier d’instructeur. Au fil de leur expérience professionnelle, les instructrices et instructeurs apprennent non seulement à prendre une certaine distance par rapport aux faits allégués dans les récits mais surtout à remettre systématiquement en cause leur véracité. Un exercice prolongé du métier d’instructeur laisse des traces et fait souvent émerger une attitude marquée par un doute radical, une méfiance extrême s’accompagnant parfois d’un certain désappointement. Si cette attitude apparaît plus fréquemment et de manière plus prononcée chez les décideuses et décideurs du BAMF, ceci s’explique par leur plus grande ancienneté. Bien que le doute envers les déclarations des demandeurs soit caractéristique de l’attitude générale des instructeurs et instructrices du BAMF et de l’Ofpra, chez les premiers, il est couplé à une certaine amertume, voire même une rancune envers les demandeuses et demandeurs perçus comme menteurs ou fraudeurs. De nombreux décideurs et décideuses du BAMF affirment qu’ils et elles « ne croient plus en rien ». Au fil de leur longue expérience professionnelle, elles et ils ont ainsi développé une certaine « routine du rejet ». L’incrédulité devient un ethos professionnel consistant à « ne pas se faire avoir », à traquer celles et ceux qui cherchent à abuser du droit d’asile afin de le réserver et de le sauvegarder pour les quelques « vrais réfugiés politiques ». Une attitude trop généreuse est ainsi qualifiée de naïve ; les décideurs et décideuses ayant des pratiques décisionnelles plutôt laxistes sont parfois décriés comme « femmelettes » par leurs collègues masculins. Parmi les officiers de protection de l’Ofpra prévaut une attitude plus indulgente envers les personnes demandant l’asile. Le taux de rejet élevé suscite davantage d’interrogations morales et de cas de conscience. Les différences semblent surtout s’expliquer par le profil socioprofessionnel des agents. Issus de formations administratives et juridiques généralistes, les agents du BAMF ont tendance à voir l’instruction de la demande d’asile comme une simple tâche administrative. Leur importante ancienneté constitue un second facteur permettant de comprendre la plus grande distance émotionnelle déployée face à la problématique traitée dans leur travail quotidien.

Hiérarchie

On pourrait alors s’attendre à ce que le taux d’accord soit plus faible au BAMF qu’à l’Ofpra. Il n’en est rien (14,3 % à l’OFPRA en 2009, 33,8 % au BAMF [5]). Notons toutefois que les différences de procédure et de méthodes de calcul empêchent toute comparaison. Au-delà des questions de calcul statistique, les différences de taux d’accord s’expliquent par les niveaux décisionnels des dispositifs d’asile. Les officiers de protection instructeurs et instructrices sont sous les ordres directs de leur chef de section auquel sont soumises les propositions de décision qu’il révise et, le cas échéant, signe. Les décideurs et décideuses au BAMF bénéficient cependant d’une délégation de signature. Le BAMF utilise un contrôle qualité et surtout une doctrine institutionnelle très précise et formalisée pour superviser les décisions de ses agents. Cette doctrine est élaborée par la centrale et leur est transmise sous forme de « lignes directrices sur les pays d’origine » (Herkunftsläder-Leitsätze). De toute évidence, le contrôle décisionnel exercé par la hiérarchie institutionnelle vise non seulement la vérification de la justesse et l’amélioration de la qualité des décisions mais également l’aiguillage du nombre de décisions positives et négatives.

Rigueur ou permissivité ?

À travers les propos recueillis dans les deux institutions, une image contrastée se dessine quant aux pratiques décisionnelles préconisées par les agents des divers niveaux hiérarchiques. Ainsi, les officiers de protection de l’Ofpra laissent penser que leurs chefs sont « beaucoup plus regardants sur les accords », qu’un accord est « plus difficile à faire passer » et qu’on les oblige plus souvent à rejeter des demandes qu’ils auraient voulu accorder qu’inversement. Au sein du BAMF, s’exprime plutôt un malaise face à une trop grande permissivité et libéralité de la ligne décisionnelle que leur impose la doctrine institutionnelle. L’un des décideurs évoque « l’injustice de devoir fournir une protection à des gens qui ne le méritent pas », un autre se plaint de la doctrine qui « nous indique assez clairement, comment nous devons réagir dans tel cas de figure même si on nous présente des histoires complètement mensongères ». Bien que cette attitude ne soit pas la règle, on l’observe bien plus fréquemment au BAMF qu’à l’Ofpra.

Une autre observation vient corroborer l’hypothèse selon laquelle le contrôle décisionnel au BAMF favoriserait plutôt les décisions d’accord à l’inverse de l’Ofpra : il s’avère que les deux types de décision (accord ou rejet) ne demandent pas la même quantité de travail. Les agents de l’Ofpra affirment assez unanimement que réussir à « faire passer » un accord auprès du chef de section requiert un entretien long et une instruction solide qui prennent du temps. Inversement, leurs collègues au BAMF s’accordent pour dire que la décision de rejet est plus longue à produire et à rédiger. Leurs supérieurs hiérarchiques exigent une justification bien plus détaillée pour les décisions négatives, et la lettre expédiée au demandeur comprend une longue prise de position sur la crédibilité des faits et leur qualification juridique. Sachant que le personnel dédié à l’instruction des demandes est exposé à une importante pression temporelle, les exigences inégales en termes d’argumentation apparaissent comme un instrument employé pour contrôler et influencer les pratiques décisionnelles.

L’interprétation du taux d’accord et la compréhension des pratiques décisionnelles d’une institution nécessitent la prise en compte d’une multitude de facteurs. Une divergence sur les taux d’accord des États membres ne signifie pas forcément un manque d’harmonisation juridique. La composition du personnel administratif en charge de l’instruction des demandes et les configurations organisationnelles propres à chaque institution jouent un rôle déterminant. S’interroger sur les caractéristiques socioprofessionnelles des décideurs et décideuses du BAMF importe tout autant que l’étude des conflits, pressions et injonctions auxquels les confronte leur travail. Leur longue expérience de l’instruction des demandes, leur mise en doute radicale des déclarations des demandeuses et demandeurs, et leur sentiment d’être en même temps marginalisés, négligés et tenus en tutelle par la direction de l’institution se répercute sur leur manière d’appréhender et d’effectuer leur tâche professionnelle. L’évolution future du BAMF sera d’autant plus intéressante à observer que son personnel est amené à se renouveler durant les dix prochaines années avec le départ à la retraite d’une génération entière cédant la place à de nouveaux agents qui rempliront à leur manière la difficile tâche de l’instruction des dossiers de demande d’asile.




Notes

[1Le terme « dispositif d’asile » désigne ici l’ensemble des institutions administratives, juridiques et associatives impliquées dans la mise en œuvre de la procédure de demande d’asile, ainsi que de la prise en charge matérielle des demandeurs durant la procédure.

[2Voir par exemple D. Bouteillet-Paquet, L’Europe et le droit d’asile : la politique d’asile européenne et ses conséquences sur les pays d’Europe centrale, Paris, L’Harmattan, 2001 ; F. Düvell et B. Jordan, « Immigration, asylum and welfare : the European context », Critical Social Policy, 22/498, 2002 ; V. Guiraudon, « Les effets de l’européanisation des politiques d’immigration et d’asile », Politiques européennes, 31, 2010, A. Le Pors, Le droit d’asile, Paris, PUF, 2005 ; L. Schuster, « A Comparative Analysis of the Asylum Policy of Seven European Governments », Journal of Refugee Studies, 13/01, 2001.

[3Réalisée au cours de l’année 2010, cette enquête visait à observer le travail quotidien d’instruction des dossiers au sein même des institutions et d’interroger les agents administratifs sur leur vécu et leurs pratiques professionnelles.

[4Il s’agit des agents chargés de mener l’entretien institutionnel avec le demandeur ou la demandeuse et d’assurer l’instruction de son dossier. Conformément aux désignations officielles, les instructeurs et instructrices du BAMF seront désormais des « décideurs et décideuses », ceux et celles de l’Ofpra des « officiers de protection ».

[5Chiffres extraits des rapports d’activité.


Article extrait du n°91

[retour en haut de page]

Dernier ajout : jeudi 17 avril 2014, 15:00
URL de cette page : https://www.gisti.org/spip.php?article4513